Местное самоуправление. 9

1. Понятие  местного самоуправления

Необходимо отметить, что  как в нашей стране, так и  за рубежом, трудно сегодня найти  какое-либо универсальное определение   понятия   местного   (муниципального) самоуправления. Так, в законе бывшего Союза ССР <Об общих начётах местного самоуправления и местного хозяйства>, принятого в 1990 году, была дана следующая формулировка: <Местное (территориальное) самоуправление

это   самоорганизация   граждан   для   решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей админнстративно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Российский закон о  местном самоуправлении 1991 года практически  многие положения союзного закона повторил, однако, кое-что изменил в определении понятия местного    самоуправления    в    РФ:    <Местное (территориальное) самоуправление в РФ - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе

Конституции РФ и законов РФ, конституций и законов республик в составе РФ>.

В этом определении (в отличие  от предыдущего), во-первых, местное самоуправление понимается не как

<самоорганизация граждан>, а как <система организации  деятельности граждан>. Во вторых, в словосочетании <всех вопросов местного значения> исключено слово <всех>. Что касается указания в определении лишь на республики в составе РФ, то в то время еще не подписан был Федеративный договор, который значительно расширил субъектный состав РФ.

В ФЗ № 154 от 12 августа 1995 года определение понятия   местного   самоуправления   сформулировано следующим образом: <Местное самоуправление в РФ -признаваемая  и  гарантированная  Конституцией  РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного с самоуправления вопросов местного значения. исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций>.

Особенностью данного  определения является то, что в  нем нашло свое отражение положение  статьи 12 новой Конституции РФ, принятой в 1993 году.

Одним из недостатков всех трех определений является отсутствие в них указания на то, в каких территориальных   пределах   осуществляется   местное самоуправление.

Оригинальное   определение   понятия   местного самоуправления сформулировано в Европейской Хартии местного самоуправления: <Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения>.

В данном определении, во-первых, достаточно четко указано   на   правосубъектность   органов   местного самоуправления, это <право и реальная способность>; во-вторых. что органы местного самоуправления <регулируют>, то есть имеют право издавать в рамках своей компетенции локальные нормативные акты, а также <управлять>, то есть осуществлять           исполнительно-распорядительные. управленческие функции.

И еще одна особенность  в указанном определении: в отличие  от российских субъектов осуществления  местного самоуправления признается не население, а органы местного самоуправления.

Обобщив все вышесказанное  о понятии местного самоуправления, можно выделить ряд характерных для него признаков (применительно, естественно, к РФ). Итак. местное самоуправление в РФ это:

1) самоорганизация или организация деятельности граждан РФ:

2) в городских, сельских  поселениях и на других территориях;

3) для самостоятельного  решения вопросов местного значения;

4) либо непосредственно,  либо через органы местного  самоуправления; 5) под свою собственную ответственность;

6) на основе Конституции  РФ и законов РФ, конституций, уставов и законов субъектов РФ. а также уставов муниципальных образований;

7) достаточной материальной и финансовой базы;

8) исходя из интересов  населения;

9) его исторических, национально-этнических и иных местных особенностей и традиций.

2. Принципы  местного самоуправления в РФ

Принципы   местного   самоуправления   -   это, обусловленные   природой   местного   самоуправления. коренные начала и идеи. лежащие в основе организации и деятельности    местного    сообщества,    населения соответствующих  городских  и  сельских поселений, формируемых им муниципальных органов, осуществляющих под свою ответственность управление местными делами.

В основе организации и  функционирования местною самоуправления в РФ лежат следующие принципы:

- неукоснительное соблюдение  прав и свобод человека и  гражданина на любой муниципальной территории, в том числе права граждан на осуществление местного самоуправления;

- выборность муниципальных  органов и главы муниципального   образования,   а   также   избрание непосредственно населением на ключевые посты других муниципальных должностных лиц (например, руководителя Муниципальной милиции, руководителя муниципальной

налоговой   службы,   главного   санитарного   врача муниципального образования и других);

- полновластие органов  местного самоуправления в пределах  установленной для них законом  компетенции;

- подконтрольность и подотчетность  всех сторон деятельности органов  и должностных лиц местного  самоуправления       населению       соответствующего муниципального образования;

- законность в организации  и деятельности муниципальных  образований, органов и должностных  лиц местного   самоуправления.   Суть   этого   принципа применительно к местному самоуправлению состоит в том, что, во-первых, создание муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления должны носить легитимный, то есть предусмотренный законом, характер; во-вторых, компетенция органов местного самоуправления не может определяться или изменяться иначе как на основании закона; в-третьих, законность здесь означает также то, муниципальные органы должны обладать в пределах своих полномочий самостоятельностью и   определенной   независимостью   на   территории муниципального образования от каких-либо волевых, не предусмотренных    законом,    влияний,    давлений, командований. В то же время органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность за свои действия и решения в установленном законом порядке;

- подконтрольность  представительным органам местного самоуправления деятельности всех других муниципальных органов, их подразделений, должностных лиц местного самоуправления;

- приоритет правовых актов  представительных органов местного  самоуправления (принятых, безусловно, в рамках их компетенции) над актами всех других муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального

образования;

- экономическая и финансовая  самостоятельность местного самоуправления;

- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления установленным законом для него полномочиям;

- принцип гласности, публичности  в организации и функционировании  местного самоуправления, его органов и должностных лиц:

учет   в   деятельности   органов   местного самоуправления не только интересов местного населения, но также общефедеральных и региональных интересов на территории      соответствующего      муниципального образования.

- принцип государственной  поддержки местного самоуправления;

- конструктивное сотрудничество  и взаимодействие муниципальных  органов, должностных лиц местного  самоуправления     с     политическими     партиями, общественными    организациями    и    движениями, действующими   на   территории    соответствующего муниципального образования.

3, 45 . Предмет муниципального права  РФ как отрасли права

Как известно, отрасли права  различаются по предмету и методу правового регулирования. В характеристике отрасли права первостепенное значение имеет определение ее предмета, то есть совокупности тех специфических общественных отношений, которые нормами данной отрасли права регулируются и закрепляются.

Таким образом, вопрос о предмете муниципального права - это прежде всего, вопрос о характере, объеме и особенностях   общественных   отношений,   которые регулируются нормами муниципального права.

Если определить в самом  общем виде предмет муниципального права, то можно сказать, что им являются общественные отношения, возникающие  в связи с организацией и деятельностью населения городских и сельских поселений по решению непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения.

Методы муниципального права

Каждая отрасль права  имеет свои методы правового регулирования, то есть специальные юридические  средства и способы воздействия норм права на общественные отношения.

Муниципальное право РФ, будучи комплексной отраслью права, использует методы, присущие другим отраслям права, однако в специфическом для данной отрасли права их соотношении и переплетении. Так, являясь отраслью публично-частного характера, муниципальное право использует в механизме правового регулирования сочетание   публично-правового   (императивного)   и частноправового (диспозитивного) методов правового регулирования.

В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления   как   публично-правового   института характерно, безусловно, преобладание публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах правового   регулирования   местного   самоуправления. которые  касаются   деятельности  его  органов  как юридических лиц, реализации их полномочий в сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами   и   т.п.,   используются,   как   правило, частноправовые методы.

Методы  правового  регулирования  во  многом ориентированы на способы правового регулирования, к которым теория права относит дозволение, обязывание и запрет. Для   муниципального права как комплексной отрасли права, характерно использование    в механизме

правового регулирования  таких способов  правового воздействия как дозволение и обязывание

3, 45 . Понятие муниципального права РФ

Муниципальное право - относительно новое явление  в российской правовой системе. Оно  формируется под влиянием    утверждения    и    развития    местного самоуправления в РФ, появления и закрепления в законодательстве таких терминов, понятий и отношений как муниципальное образование, муниципальная собственность, муниципальное предприятие, местные финансы, бюджет, муниципальная служба, муниципальный служащий и т.п.

Понятие <муниципальное право> используется в трех значениях.

Во-первых, муниципальное  право, как отрасль права. то есть относительно самостоятельное правовое образование в системе российского права.

Во-вторых, так именуется  одна из отраслей правовой науки, исследующая, изучающая муниципальное право как отрасль права, нормы, ее составляющие, муниципальные правоотношения и институты.

И, в-третьих, муниципальное  право - это одна из учебных юридических  дисциплин, включенная в учебные планы и программы различных вузовских специальностей и, прежде всего, <Юриспруденции>.

Муниципальное право не относится  к числу основных отраслей права. Его место в системе права  определяется тем, что данная правовая отрасль носит вторичный, производный характер. Подобного рода отрасли права в правовой науке именуются комплексными отраслями права. Примерами подобного рода правовых образований можно считать морское право, банковское право, таможенное право, страховое право, служебное право и др. Спецификой подобного рода отраслей права является то, что нормы, их образующие, носят комплексный характер, то есть, с одной стороны, эти нормы, как правило, относятся к основным отраслям права (таким, например, как конституционное право, гражданское право, финансовое право и т.п.), а, с другой - они регулируют отношения в сфере местного самоуправления и, следовательно, образуют правовую систему как бы вторичного характера - муниципальное право РФ. Такие нормы в теории права именуют

<поливалентными>.

Однако отрасль муниципального нрава составляют не только поливалентные нормы, но и нормы собственно являющиеся муниципальными нормами права. К этим нормам относятся, прежде всего, так называемые нормы организационно-правового характера.

Как известно, отрасли права  подразделяются на отрасли публичного права и отрасли частного права. Муниципальное право РФ с этой точки зрения носит смешанный характер. С одной стороны, муниципальное право регулирует отношения, связанные с осуществлением власти, местной (муниципальной) власти, то есть особого специфического  круга  властеотношений.  Эта сфера

правового  регулирования,   безусловно,  относится   к публично-правовой.   С   Другой   стороны,   местное самоуправление - это широкая  сфера частноправовых отношений, особенно в той части, где органы местного самоуправления выступают как юридические лица.

Таким образом, муниципальное  право РФ - это комплексная научная  дисциплина и отрасль публично-частного характера.

4. Муниципально  – правовые отношения.

Юридические нормы, составляющие муниципальное право  как отрасль права, регулируют различные по характеру    общественные    отношения.    Это организационные,      статусные,      процессуальные, материальные и иные отношения. Это общественные отношения в самых различных сферах: экономики, финансов, бюджета, налогов, экологии, земли и других природных ресурсов, социальной сфере и т.д.

Главными объединительными критериями данного круга общественных отношений являются, во-первых, их локально-территориальный   уровень,   а,   во-вторых, специфический характер их содержания (исключительно вопросы местного значения).

 Муниципальное право,  как отрасль российского права,  призвана регулировать:

- отношения, связанные  с местом местного самоуправления  в конституционном механизме РФ;

- договорные отношения  по взаимным обязательствам’  муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня;

- отношения, связанные  с образованием, видами и структурой    муниципальных   органов    и   других организационных    форм    осуществления    местного самоуправления;

- отношения, связанные с установлением, разграничением и реализацией компетенции (полномочий) в области местного самоуправления;

- отношения, касающиеся  особенностей организации и деятельности  муниципальных образований различного уровня;

- отношения в сфере  местных налогов, местного бюджета, муниципальной собственности и т.п.;

- отношения, вытекающие  из статуса муниципальных органов как юридических лиц.

Предметом муниципального права  является также практика деятельности муниципальных органов’.

Из сказанного выше следует, что муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, связанные с   организацией   и   функционированием   местного самоуправления в городских и сельских поселениях, а также в других муниципальных образованиях.

5. Муниципальное  право как наука.

Муниципальное право является составной частью юриспруденции. Наука муниципального права относится к числу отраслевых наук. Ее предметом является изучение муниципального права как отрасли права. Она исследует, изучает   специфические   общественные   отношения, регулируемые нормами муниципального права, содержание и виды самих этих норм, механизмы их реализации и т.п.

Исходя из содержания предмета муниципального права как отрасли  права, особенностей составляющих его общественных отношений, определяется характер и спектр основных теоретических проблем и задач современной российской науки муниципального права. Среди этих проблем важнейшими являются следующие: понятие местного (муниципального) самоуправления: соотношение его с государственным управлением; соотношение и содержание федерального, регионального и локального правового регулирования организации и деятельности муниципальных образований; проблемы территориальных основ местного самоуправления; полномочия и предметы ведения муниципальных образований и разграничение их с органами государственной власти; характер и

формы взаимоотношений     муниципальных     органов     с государственными органами; реальные гарантии местного самоуправления,    защиты    его    самостоятельности, надежности,    достаточной    финансово-материальной обеспеченности; и, наконец, это изучение, обобщение практики деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом.

Если в самом общем  виде сформулировать понятие муниципального права как науки, то можно сказать, что она представляет собой совокупность знаний,  теорий, концепций о местном (муниципальном) самоуправлении, формах его осуществления, правовом регулировании в данной сфере общественных отношений.

В заключение данной лекции можно сделать следующие выводы относительно понятия и предмета муниципального права РФ.

Во-первых,   муниципальное   право   связано   с муниципальным (или местным) самоуправлением и, следовательно, его можно трактовать как право местного самоуправления, местное (локальное) право.

Во-вторых, муниципальное  право - комплексная отрасль права, которая включает как собственные  правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, так и нормы других отраслей права, регулирующих отношений в данной сфере, но на локальном (местном) уровне.

И,  в-третьих,  нормы  муниципального  права регулируют специфический круг общественных отношений, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

6. Понятие и виды источников муниципального права РФ

В общей теории права принято  различать понятия источника  права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в  качестве источника нрава рассматриваются  формы, в которых объективируются правовые нормы, получают  общеобязательность  и общеизвестность. Формами, выполняющими   такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками  муниципального права, в юридическом  смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Виды источников МП

Во-первых, Европейская  Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые  акты,   касающиеся  местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система  источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся  нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154   <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и  содержанию данный закон носит рамочный   характер.   Этим   законом   федеральный законодатель определил  основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся  также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

<Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также: 

1 ) Указы Президента  РФ. содержащие нормы ‘ муниципального  права и действующие в настоящее  время (например. <Об основных  направлениях реформы местного  самоуправления в РФ>

2) нормативные постановления  палат Федерального Собрания  РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):

3) постановления Правительства  РФ, содержащие нормы муниципального  права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);

4) постановления и другие  акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления .

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от  самих муниципальных образований (путем местного референдума)

7. Конституционная  модель

Конституционно-правовые основы

Действующие Конституция  РФ и федеральные законы определяют   статус   местного   самоуправления   как относительно самостоятельной системы управления в рамках отдельных муниципальных образований по решению вопросов местного значения, системы, органы которой (то есть органы местного самоуправления) не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

<Местное  самоуправление,  -  пишет академик Топорнин Б.Н., - не составляет, и по своей природе не может составить компоненг 1ис\дарС1венной ортанизацпи. Вс^ преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в недалеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата прежде всего вследствие концептуальной уязвимости>’. В соответствии с конституционными нормами в РФ не только     признается     местное     (муниципальное) самоуправление, муниципальная собственность, в том числе и на землю, финансовая и бюджетная самостоятельность ОМС,  но и  обеспечивается их защищенность и гарантированность.

Это полностью сообразуется с проводимой в нашей стране политикой в области местного самоуправления, а также    с    международно-правовыми    стандартами, сформулированными в Европейской Хартии местного самоуправления.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 6 марта 1997 года “Порядок во власти - порядок в стране”  подчеркивается, что  “всемерное содействие муниципальному .уровню власти, прежде всего завершение формирования     экономической     базы     местного самоуправления, его правовая защита, является не только конституционной   обязанностью   государства,   но   и важнейшей политической задачей... Отношение к местному самоуправлению как к чему-то второстепенному означает полное непонимание его общегосударственного значения...”

Отмечая конституционные  основы самостоятельности местного самоуправления, вместе с тем необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления и органы государственной власти являются важнейшей формой осуществления народовластия в нашей стране (ст.З Конституций РФ). Отсюда ни о каком абсолютном разделении государственной власти и муниципальной

власти, ОМС и органов  государственной власти, их автономности и полной независимости друг от друга, а тем более их противопоставлении, не может быть и речи. И то, и другое   -   составные   части,   элементы   единого конституционного (но не государственного) механизма.

Еще в более раннем своем  Послании Федеральному Собранию  (1994  г.)  “Об  укреплении  Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)”, Президент РФ, подчеркивая самостоятельность местного самоуправления, его органов, вместе с тем отметил, что “это не означает, что государство может полностью отстраниться от правового регулирования структуры,    функций    и    полномочий    местного самоуправления. Нельзя не учитывать, что это не только сфера самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти”.’

8. Европейская Хартия местного самоуправления

была открыта  для подписания в октябре 1985 года и вступила в силу в сентябре 1988 года. К началу 1996 года Хартию подписали 25 государств. В связи с принятием в начале 1996 года РФ в качестве полноправного члена Совета Европы, она подписала 27 февраля данную Хартию и обязалась в течение года ее ратифицировать и соблюдать. Подписавшие Хартию страны - члены Совета Европы исходили из того, что построение Европы должно базироваться на принципах демократии и децентрализации власти.  Одним  из важнейших условий для этого является защита и укрепление местного самоуправления, которое может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление.