Местное самоуправление и управление в зарубежных странах

Вариант  № 1

    Тема. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

    И УПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ 

    Вопросы:

1. Формы организации местного самоуправления в зарубежных странах.
2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах.

     Введение 

     В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное  самоуправление – это такая система  управления местными делами, которая  осуществляется специальными выборными  органами, непосредственно представляющими  население той или иной административно-территориальной  единицы данной страны. Европейская  хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение  местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением  Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ  контролировать значительную часть  общественных дел, управлять ею в  рамках закона под свою ответственность  и на благо населения»¹.

     Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие  в управлении общественными делами является составной частью демократических  принципов построения большинства  современных государств.

     Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан  в управлении общественными делами самым непосредственным образом  может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных  сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое  управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения. 

      1. Формы организации  местного самоуправления  в зарубежных странах 

     В настоящее время в научной  литературе наиболее часто встречается  классификация известных в мировой  практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат  отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную  и советскую².

     Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

     Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность  местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

     Отношения между центральной властью и  местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут  совершать лишь те действия, которые  прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с  превышением полномочий и могут  быть признаны судом неправомерными.

     В Великобритании – родине классических муниципальных форм – бесспорным считается факт, что компетенция  органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

     В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного  положения в данном случае применяется  формула "муниципалитеты – креатуры штатов". Вместе с тем принцип  самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает  право муниципальных органов  решать вопросы местного значения в  рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства  штата.

     Данная  модель не предусматривает наличия  на местах каких-либо чиновников, назначаемых  из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в  пределах закона, обычая (сложившейся  практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции  центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в  основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных  проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые  законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного  контроля.

     Рассматривая  англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем  классическом виде она встречается  сейчас крайне редко³.

     Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

     Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание  местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и  назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность  нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный  контроль за деятельностью органов  местного самоуправления.

     Родоначальница  континентальной модели – Франция, для которой высокая степень  централизации местного управления и самоуправления является исторически  традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при  которой деятельность нижестоящих  звеньев в значительной степени  определялась и зависела (прежде всего  в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления⁴.

     В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции  являются коммуны – муниципальные  образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна  имеет свой представительный орган  – совет и мэра, избираемого  из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем  комиссара республики. Последний  наблюдает за законностью принимаемых  коммуной решений и в случае необходимости  обращается в суд за их отменой. Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

     Сравнивая англосаксонскую и континентальную  модели местного самоуправления, следует  иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между  этими двумя моделями не носят  принципиального характера. Их современная  форма, во многом являющаяся результатом  проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем⁵.

     Наряду  с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие  в себя черты каждой их них и  обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных⁶. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

     Характерным признаком смешанной модели можно  считать сочетание достаточно автономного  местного самоуправления на низовом  территориальном уровне с государственным  управлением на более высоком.

     Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в Республике Беларусь.

     Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов  снизу доверху, жесткая централизация  системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность  всех ее звеньев. Любой совет, начиная  с самого низового звена, – сельского, поселкового – является органом  государственной власти на соответствующей  территории (даже если формально и  считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской  модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

     Перечень  названных моделей организации  власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и  часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных  единицах, как кочевое племя или  род, вожди единолично и в составе  советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения  стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение  вопросов местного значения остается достаточно большим⁷. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа – Новая Гвинея и др.).

     Уникальной  самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле. Киббуц – трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного  профиля, построенная на принципах  добровольности членства, совместного  владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде  и потреблении. Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально – экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

     Рассматривая  различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов  построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации  местного самоуправления может наблюдаться  и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

     Системы местного самоуправления в современных  государствах строятся на основе административно-территориального деления страны. Само административно-территориальное  устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной  организации. Это устройство в большинстве  случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается значительной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в  условиях принятия новых конституций  и конституционных законов, затрагивающих  другие аспекты в организации  государства.

     Административно-территориальное  деление страны складывалось, как  правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение  этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку  административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно-территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно-территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования⁸.

     Часто нормативно-правовая база различных  территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные  различия в размерах территории, численности  населения и экономическом потенциале административно-территориальных единиц, относящихся к одной и той  же категории. Регулирование административно-территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных  органов власти, а в федеральных  государствах – это компетенция  субъектов федерации, хотя общие  принципы организации административно-территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно-территориального деления  осуществляется специальными законами.

     Система местного самоуправления в современных  государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.

     Органы  местного самоуправления различаются  по степени централизации взаимоотношений  с вышестоящими органами. Одна система  местного самоуправления построена  на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой  прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

     Во  втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах  прямая система соподчиненности  осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих  органов (Япония).

     Иногда  деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных  государственных органов. Чаще всего  они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в  других странах может создаваться  даже специальное подразделение  в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

     В ряде стран (Франция, Италия и др.) в  административно-территориальные единицы  назначаются полномочные представители  правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью  выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что  ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных  властей.

     В большинстве стран Латинской  Америки не осуществляется прямого  централизованного управления местными органами, а создается система, при  которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с префектами, а центральную власть представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый «политический руководитель». Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

     Представители центральных властей, осуществляя  административный надзор в отношении  органов местного самоуправления, могут  проверить законность актов, принятых этими органами и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними председателя правительства. Если в специально установленный  срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного самоуправления администратор не имеет  права, но может оспорить это решение  в судебном порядке.

     В свою очередь органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции  в случае попыток нарушения автономии  этих органов от председателя правительства, главы государства, парламента страны.

     В административно-территориальном делении  в современных странах наблюдается  большое разнообразие, диктуемое  во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость  их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах, например, основными административно-территориальными подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы, т.е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Американские города, как правило, относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно-территориальная организация в США предлагает и особые подразделения в штатах – специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. Такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг⁹.

     В Великобритании территория делится  на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так  и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии  – общины. Во всех административно-территориальных  единицах, кроме мелких приходов, имеются выборные органы местного управления – советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые собрания избирателей данного прихода.

     В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями  земель. В соответствии с конституциями  земель земли делятся на округа, округа – на районы, а последние  делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления – соответствующие советы. В небольших по численности общинах  наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей  для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.

     В Японии территориальное деление  включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по численности  населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше  полумиллиона имеют особый статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением соответствующие  собрания. 

2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах 

     Местное самоуправление является непременным  атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает  громадное количество разнообразных  моделей и типов организации  местного самоуправления. Различия в  построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического  режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

     Сила  и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего  политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто  оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения  часто характеризовались откровенным  противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим  вопросам и т.д. Первоначально эти  органы формировались на основе ограниченного  избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии  цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к  населению¹⁰.

     Значение  органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку  они оказывают решающее влияние  на создание в соответствующей территориальной  единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление  социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и  управления. Большое значение имеет  и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным  единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться  местным бюджетом и т.д. Поэтому  в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

     В настоящее время наиболее существенными  признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении  местных вопросов. Эта самостоятельность  опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных правовых актов  по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

     Коммунальное  самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных  коммунальных функций, собственной  ответственностью в решении местных  общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе¹¹. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

     Сложившееся, например, в Латинской Америке  законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История  возникновения здесь органов  местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной  стороны, довольно широкие полномочия, а с другой – они находились под жестким контролем со стороны  центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще  в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми  испанским парламентом – Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось  имущество в собственность, право  решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных  правовых актов. Однако руководители муниципальных  органов – главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) – считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

     Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.

     Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют  право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам¹². Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.

     Органы  местного самоуправления опираются  обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит  эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно  осуществляют управленческие функции  на местах, одновременно выступая в  качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее  время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности  элементов управленческой системы.

     Юридическая и фактическая самостоятельность  органов местного самоуправления в  ряде современных государств носит  особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность  автономных образований, так как  органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку  они могут действовать только на основе и в рамках законодательных  актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют основные положения основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее нормы. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.