Местное самоуправление, понятие, принципы, территории муниципальных образований

Содержание:

1. Понятие и принципы территориальных основ местного самоуправления. Виды и состав территории муниципальных образований.

Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций¹.

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки.

Территориальные основы местного самоуправления в РФ - это  совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления определяют:

- принципы территориальной организации местного самоуправления;

- понятие, виды и  состав территории муниципальных  образований;

- порядок установления  и изменения границ муниципальных  образований.

Территориальные основы местного самоуправления закреплены в  нормах главы 8 Конституции РФ от 12.12.1993 года, главы 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее – ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») , главы 15 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ, Федеральном законе от 07.04.1999 N 70-ФЗ  "О статусе наукограда Российской Федерации" и др.

 Принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ:

1. Территориальный: местное  самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ. Пространственные рамки местного самоуправления законодатель устанавливает с помощью категории «муниципальное образование». Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются:

а) осуществление в  его рамках местного самоуправления;

б) обособленная муниципальная  собственность;

в) местный бюджет;

г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования);

д) населенная территория;

е) устав муниципального образования, зарегистрированный в  установленном законодательством  порядке.

Статусом муниципального образования наделяются: городские и сельские поселения; муниципальные районы; городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории. На территории муниципального образования (кроме города) могут быть расположены другие муниципальные образования. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

2. Поселенческий: местное  самоуправление в Российской Федерации строится на основе муниципальных образований. Давая оценку этому положению, Конституционный Суд РФ признал, что федеральное законодательство связывает формирование местного самоуправления с существующим территориальным делением субъекта Федерации на населенные пункты и административные единицы.  Порядок образования, преобразования или упразднения муниципальных образований,  становления и изменения их границ и наименования определяется законами субъектов Федерации. Изменение границ муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

3. Демографический: Закон  1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»  не принимал в рассмотрение демографические показатели при создании муниципальных образований. Он устанавливал, что население городских и сельских поселений независимо численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

ФЗ РФ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г., формально не закрепляя положение о реализации права на самоуправление вне зависимости от численности населения,   фактически допускает организацию местного самоуправления на самых разных по своим демографическим характеристикам территориях.   Указывается, что муниципальным образованием может быть поселение с численностью   жителей,    обладающих   избирательным правом, менее 100 человек. Поселениями, а в контексте   названного   Федерального   закона   муниципальными образованиями, могут быть территории с численностью проживающих менее 1 тыс. человек; от 1 тыс. до 10 тыс. человек; от 10 до 30 тыс. человек; от 30 до 100 тыс. человек; от 100 до 500 тыс. человек; свыше 500 тыс. человек.

Законодательно определены территории с низкой и высокой  плотностью населения. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории отдельных муниципальных районов в субъектах федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ.

К территориям с высокой  плотностью населения относятся  территории отдельных муниципальных  районов в субъектах федерации, плотность населения сельских поселений  в которых более чем в три  раза выше средней плотности населения  сельских поселений в РФ. Перечень субъектов федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах федерации, территории которых относятся к территориям с низкой (высокой) плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

В ст. 2 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержатся подробные характеристики — описания муниципальных образований общего типа: городских и сельских поселений; муниципальных районов; городских округов.

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

 Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

 Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. 
В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

При создании муниципальных образований  учитывается история складывания  местного сообщества, величина его  территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих  поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Территорию городского или сельского  поселения составляют исторически  сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки.

Размеры территории поселения устанавливаются  с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом  субъекта Федерации при наличии  сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой  для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

2. Границы муниципальных образований: порядок установления и изменения

Границы муниципальных  образований несут на себе управляющие, регулирующие и организующие функции. Они фиксируют пространственные   параметры   действия   органов   местного самоуправления, а также выступают как основные элементы территориальной  структуры муниципального образования.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований осуществляется по инициативе:

 а) населения; 

б) органов местного самоуправления;

в) органов государственной  власти субъектов Российской федерации;

г) органов государственной  власти РФ.

Инициатива населения  об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом  и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Уменьшение численности населения  сельских населенных пунктов менее  чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной п.6 ч. 1 ст. 11 ФЗ РФ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправлении и государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Порядок установления и изменения  границ муниципальных образований определяется законом субъекта Российской федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают данные законы, обязаны в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации и ст. 13 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» , либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Статья 11 ФЗ РФ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» содержит  требования к установлению и изменению границ муниципальных образований.

1) Территория субъекта Российской  Федерации разграничивается между  поселениями. Территории всех  поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

2) В состав территории городского  поселения могут входить один  город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

3) В состав территории сельского  поселения могут входить, как  правило, один сельский населенный  пункт или поселок с численностью  населения более 1000 человек и  (или) объединенные общей территорией  несколько сельских населенных  пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый.

4) Сельский населенный пункт  с численностью населения менее  1000 человек, как правило, входит  в состав сельского поселения.  В соответствии с законами  субъекта Российской Федерации  статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

5) На территориях с  низкой плотностью населения  и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

6) Административным центром  муниципального района может  считаться город (поселок), имеющий  статус городского округа и  расположенный в границах муниципального  района;

7) Границы сельского  поселения, в состав которого  входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

8) Территория населенного  пункта должна полностью входить  в состав территории поселения;  территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

9) Границы муниципального  района устанавливаются с учетом  необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

Согласно ст. 13 ФЗ РФ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» преобразованием  муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. 
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Выделяют следующие  формы преобразования муниципальных образований:

- объединение - слияние  двух или более муниципальных  образований в одно новое муниципальное  образование с переходом прав  и обязанностей каждого из  объединяющихся муниципальных образований  к вновь возникшему муниципальному  образованию;

- разделение - разделение  одного муниципального образования  на два и более муниципальных  образований. При этом разделяемое  муниципальное образование прекращается  с передачей его территории, прав  и обязанностей вновь создаваемым  муниципальным образованиям;

- выделение - создание  одного или нескольких муниципальных  образований путем выделения  их из состава преобразуемого  муниципального образования с  передачей им части территории, прав и обязанностей последнего;

- присоединение - вхождение  одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования;

- приобретение (утрата) части  населенной территории - передача  одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

3. Особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях

Наличие особенностей организации  местного самоуправления на отдельных  территориях предусмотрено ст. 79-82 ФЗ РФ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ». К  таким территориям относятся города федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории.

Кроме того, по мнению профессора Ю.А. Дмитриева, смысл ФЗ РФ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» позволяет говорить и об особенностях организации местного самоуправления в иных муниципальных образованиях: на малонаселенных территориях; труднодоступных местностях; в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в муниципальных образованиях, в которых в силу ст. 75 местное самоуправление осуществляется органами государственной власти субъекта федерации².

Особенности организации  местного самоуправления на вышеуказанных  территориях обусловливают возможные изменения круга вопросов местного значения, требований к структуре органов местного самоуправления, порядка реализации конституционного права на местное самоуправление, источников доходов местных бюджетов и правил пользования муниципальной собственностью.

Организация местного самоуправления в городах федерального значения 
(г. Москвы и г. Санкт-Петербурга) имеет свою специфику.

Для города федерального значения  Москвы - как субъекта Российской Федерации,  такие особенности определены Законом г. Москвы от 06.11.02 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве».  Вызвано это тем, что город Москва имеет сложное административное деление, в том числе и социальную, транспортную инфраструктуру, требующую централизованного обеспечения и обслуживания.

Территориальными единицами  города Москвы являются районы, входящие в состав одного из девяти административных округов. В административных округах  осуществляют свою деятельность органы исполнительной власти города Москвы - префектуры, в районах - органы местного самоуправления. Районы и административные округа имеют наименования и границы, закрепляемые правовыми актами города Москвы.

В одном районе города Москвы может быть создано несколько  муниципальных образований, но муниципальные  образования не могут включать в себя территории нескольких районов. Так, в городе Москве всего 125 районов, соответственно создано 125 муниципальных образований.

Образование муниципальных  образований, установление их границ осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры.

Помимо этого в состав Москвы могут входить территории, примыкающие к границам города, и территории, находящие на территории другого субъекта Российской Федерации - Московской области.

К органам местного самоуправления в городе Москве относятся представительный орган местного самоуправления - муниципальное Собрание; исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет; другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования.

Местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на всей его территории в границах территорий городов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга. Административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга являются районы. При этом в состав районов входят внутригородские муниципальные образования - муниципальные округа, города и поселки.

В 18 районах Санкт-Петербурга осуществляют свою деятельность исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга - администрации районов Санкт-Петербурга. А жители города осуществляют свое право на местное самоуправление в муниципальных образованиях, располагающихся в границах районов. Всего на территории Санкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований.

Органами местного самоуправления в городе Санкт-Петербурге являются муниципальный совет, состоящий  из депутатов, избираемых населением; глава муниципального образования (муниципального округа, города, поселка); местная администрация; контрольный орган.

Специфику организации  местного самоуправления в городе Санкт-Петербург, как и в городе Москве, обусловливает  то, что перечень вопросов местного значения определяется законами Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, а местные налоги и сборы устанавливаются специальными законами указанных субъектов Федерации.

Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях. В закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) муниципальные образования могут создаваться только в статусе городских округов. Такое требование законодательства обусловлено тем, что ЗАТО образуются по решению Президента Российской Федерации, режим управления и организации обеспечения жителей необходимыми публичными услугами регулируется специальным законом Российской Федерации об административно-территориальных образованиях.