Местное самоуправление РФ

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление –  это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые  выступают органами местных самоуправляющихся  территориальных сообществ (городской, сельской общины, союза общин). Местное  самоуправление – одна из демократических  основ системы управления обществом  и государством, важнейший структурный  элемент устройства власти в Российской Федерации.

Муниципальное управление - относительно новое явление в  современной России. Как особый вид  управления муниципальное управление появилось в стране лишь в 1990-х  годах вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции  России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. В силу этого муниципальное  управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления .

Управление сферой культуры является важным направлением муниципальной  социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения  на муниципальной территории.

Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируется Конституцией РФ (ст. 44). Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был первым «отраслевым» законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.

Культура - это исторически  сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми ценностях. Отрасль культуры призвана сохранять исторические, национальные памятники, пополнять копилку достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодчества, приобщать  людей к достижениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области  культуры.

Культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и  образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и  обычаи, мир символики, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и  искусства, результаты и методы научных  исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении  территории и объекты. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации допускаются все формы собственности на культурные ценности, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество культурного назначения.

Культурное наследие - это  материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также  памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для  сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию. Культурное наследие народов РФ, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации. Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом федеральным законодательством при условии сохранения основного вида деятельности, профильных услуг, организации обслуживания льготных категорий населения.

Культурные блага - услуги, предоставляемые юридическими и  физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

Культурная деятельность - деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Формирование и осуществление  осмысленной культурной политики является одной из важных задач государства, во многом определяющих его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны, согласовывать  культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей. ¹

____________________

^{1  Воробьев Н.И. Муниципальное право: Курс лекций. – М.: Слово, 2006. – с. 23}

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление обычно называют муниципальным — от лат. municipium — самоуправляющаяся община. В современном законодательстве о местном самоуправлении слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе словосочетания применяются в одном значении.

В разных странах мира развиваются  весьма непохожие друг на друга модели местного самоуправления, но политологи выделяют три базовые модели организации  местной власти:

- континентальная модель  организации местного самоуправления (французская) предполагает, что  наряду с широкими правами  и значительной самостоятельностью  местных органов власти сохраняется  определенная подчиненность муниципальных  звеньев вышестоящим государственным  органам, а порою осуществляется  и прямое государственное управление  муниципальными образованиями. При  этом используется принцип «негативного  регулирования», согласно которому  местные органы власти вправе  совершать все действия, прямо  не запрещенные законом. Эта  модель применяется во франкоязычной  Африке, Латинской Америке и ряде  континентально-европейских стран;

- англосаксонская модель, практикуемая в Великобритании, США, Канаде и Австралии, предполагает, что местные органы практически  не подотчетны вышестоящим, но  это вовсе не означает, что  они полностью находятся вне  контроля государства. Такой контроль  осуществляется косвенно, через  центральные министерства и ведомства.  Здесь используется принцип «позитивного  регулирования», согласно которому  местные органы власти вправе  совершать только те действия, которые разрешены законом;

- советская модель, созданная  в бывшем СССР и сегодня  используемая на Кубе, в КНР,  во Вьетнаме и КНДР, заключается  в том, что здесь вся власть  принадлежит местным советам  — представительным органам,  в составе которых формируются  исполнительные органы, при этом  реальная власть принадлежит  правящим политическим партиям,  поэтому данную модель часто  называют партократической.²

Таким образом, в большинстве  стран местное самоуправление —  это часть местного управления, которое  является государственным. Местное  самоуправление можно определить как  самостоятельную и под свою ответственность  деятельность

^{___________________________}

^{2 Жадобина Н.Н. История государственного управления. – СПб.: Питер, 2005. С. 159}

населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление можно  определить как самостоятельную  и под свою ответственность деятельность населения в решении вопросов местного значения. Таким образом, местное самоуправление имеет политическую природу.

В России исторически развивались  две формы местного самоуправления — негосударственная и государственная. С середины XIX в. до 1890 г. существовало земское и городское самоуправление как негосударственное, сами местные  органы считались общественными, а  их выборные руководители не входили  в систему государственного управления. Однако после реформ Александра III земское и городское самоуправление было преобразовано в систему децентрализованного государственного управления, которое просуществовало до 1917 г.

После Октябрьской революции  развивалась советская партократическая система местного управления, которую в 1993 г., после принятия новой Конституции РФ, вновь сменила концепция негосударственного местного самоуправления.³

В соответствии с Конституцией «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной власти».⁴

При этом Конституция РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению России и ее субъектов. Это предполагает, что Федеральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами Федерации

Разграничение органов местного самоуправления с системой органов  государственной власти предопределило основные проблемы постсоветского периода: обеспечение единства системы управления государственными и общественными  делами; сохранение необходимой централизации  государственной власти и управления в условиях демократической децентрализации. Развитие законодательства о местном  самоуправлении в последние годы пошло по пути конкретизации сферы  действия местного самоуправления, стремясь оптимально разрешить возникающие  противоречия.

В 2003 году 6 октября был  подписан Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих

___________________________

^{3 Артюхов С.И. Система муниципального управления в Российской Федерации: Обзор исторической и современной практики. – М.: Слово, 2007. – 248 с.}

^{4 Конституция РФ от 12. 12. 1993 г.// ИПС «Гарант», 2.04.2008 ст.12}

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который

подчеркнул: «Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью  населения по решению непосредственно  или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторически иных местных традиций».⁵

В законе были определены важнейшие  задачи местного самоуправления:

управление муниципальной  собственностью; исполнение местных  бюджетов; установление местных налогов  и сборов; охрана порядка; принятие местных законов, образующих локальную правовую систему (не противостоящую федеральному и региональному законодательству); определение основных направлений развития в различных сферах муниципальной деятельности — социально-бытовом обслуживании населения, коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, использовании земель и пр.; контроль деятельности должностных лиц местного самоуправления.

При этом указанный перечень задач по ведению местного самоуправления может быть дополнен федеральными и  региональными законами. Как правило, региональные законы относят к вопросам местного значения также иные вопросы  непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные  образования вправе принимать к  рассмотрению вопросы, не исключенные  из их ведения и не отнесенные к  ведению других муниципальных образований  и органов государственной власти.

Важно отметить, что выведение  органов местного самоуправления из системы государственной власти не означает, что они исключаются  из системы общегосударственного управления, поскольку деятельность органов  местного самоуправления регламентируется Конституцией РФ и другими законодательными актами, как и деятельность органов  государственного управления. С данной точки зрения местное самоуправление — это общественный институт управления местным сообществом, учрежденный  государством и действующий самостоятельно в пределах установленных законом  полномочий.

Необходимо подчеркнуть  политические аспекты деятельности местного самоуправления, назначение которого — выражать и защищать интересы местного

______________________

^{5 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ с изм. и доп. на 01.02.06. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».// ИПС «Гарант», 3.04.2008}

сообщества, регулировать взаимоотношения  между различными социальными группами внутри него и развивать взаимоотношения  с другими сообществами и с  государством. Местное самоуправление — это гражданский и правовой институт, играющий важную роль в формировании и развитии гражданского общества. Основные гражданские права и  формы гражданской активности, различные  негосударственные проявления общественной жизни людей реализуются в  местных сообществах, образуя основы гражданского общества.

1.  Функции органов местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной  деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремиться местное самоуправление.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего  полномочия органов местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать  как правовое выражение функций), позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия  населения в решении местных  дел. Местное самоуправление способствует  приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного  управления с меньшей бюрократией,  нежели при централизованной  системе управления. Это предполагает  развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного  решения населением вопросов  местного значения, поддержку инициатив  и самодеятельности граждан, различных  форм самоуправления.

Участие граждан в решении  местных дел обеспечивается с  помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через  органы местного самоуправления.

2. Управление муниципальной  собственностью, финансовыми средствами  местного управления.

Как уже отмечалось выше, местное самоуправление должно иметь  достаточную для реализации своих  задач материальную и финансовую базу.

Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и  распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а  также устанавливают местные  налоги и сборы. Эффективное осуществление  данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.

3. Обеспечение развития  соответствующей территории. Местное  самоуправление означает, что население,  органы местного самоуправления  берут на себя ответственность  за решение всех вопросов местной  жизни.

4. Обеспечение потребностей  населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других  жизненно важных услугах. 

Функция обслуживания населения - одна из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население  и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и  качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению  услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при  централизованной системе управления местными делами.

5. Охрана общественного  порядка, обеспечение режима законности  на данной территории.

6. Защита интересов и  прав местного самоуправления, гарантированных  Конституцией Российской Федерации  и федеральным законодательством.⁶

Федеральным органам государственной  власти Российской Федерации, органам  государственной власти субъектов  РФ запрещается ограничивать права  местного самоуправления, установленные  Конституцией РФ и федеральным законодательством. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления вправе обращаться за защитой своих прав в судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.⁷

Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно  дополняют друг друга.

^{__________________________}

^{6 Ломакина В.Е. Муниципальный менеджмент в местном самоуправлении. – Саратов, 2003. – С.172}

^{7  Конституция РФ от 12. 12. 1993 г.// ИПС «Гарант», 2.04.2008 ст.133}

ГЛАВА 2. КЛАССИФИКАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 Органы местного самоуправления - это особый субъект права,  поэтому органы местного самоуправления  при решении вопросов местного  значения могут обладать административно-властными  полномочиями, а при осуществлении  переданных отдельных государственных  полномочий - государственно-властными  полномочиями.

 И административно-властные, и государственно-властные полномочия  органов местного самоуправления  можно классифицировать через  призму управленческих функций:  руководящих, регулирующих, расчетно-аналитических,  организационных, контрольных.

 Таким образом, можно говорить о том, что полномочия органов местного самоуправления могут быть сгруппированы следующим образом:

 а) полномочия по  управлению;

 б) полномочия по  организации;

 в) полномочия по  руководству;

 г) полномочия по  применению административно-правовых  режимов;

 д) полномочия по  контролю.

 К полномочиям по  управлению относятся полномочия  по сбору, обработке, анализу  информации, передаче информации  другим органам, по прогнозированию,  по планированию, по учету.

 К полномочиям по  организации относятся полномочия  по обеспечению и организации  чего-либо, координации деятельности  субъектов управления.

 К полномочиям по  руководству относятся полномочия  по созданию, назначению, регулированию,  непосредственному или опосредованному  руководству и стимулированию (созданию  условий).

 К полномочиям по  применению административно-правовых  режимов относятся полномочия  по участию органов местного  самоуправления в разрешительной  системе (квотирования, лицензирования, аттестации, выдачи разрешений и  т.п.).

 Полномочия по контролю  могут рассматриваться и как  осуществляемые ими самостоятельно, и осуществляемые совместно с  органами государственной власти  или иными властными структурами.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 Основными формами  реализации полномочий органов  местного самоуправления являются  правотворчество и правоприменение.

 Правотворчество выражается  в принятии устава муниципального  образования, внесении в него  изменений или дополнений, издании  муниципальных правовых актов;  при установлении официальных  символов муниципального образования;  при создании муниципальных предприятий  и учреждений, формировании и  размещении муниципального заказа; установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными  предприятиями и учреждениями, и  т.д.

 Правотворчество органов  местного самоуправления - это подзаконное  правотворчество, или, как иначе  его называют другие ученые, - нормотворчество. В любом случае  это форма деятельности уполномоченных  субъектов местного самоуправления  по созданию, изменению и отмене  правовых норм.

 Поскольку органы местного  самоуправления могут принимать  нормативные правовые акты и  ненормативные (индивидуальные, общие)  правовые акты, то принятие правовых  актов любого содержания (содержащих  и не содержащих норм) относится  к форме реализации полномочий  органов местного самоуправления.

 Например, принятие правового  акта о порядке содержания  придомовой территории в сельском  населенном пункте и утверждение  целевой программы по совершенствованию  социального обслуживания граждан  будут относится к форме реализации полномочий органа местного самоуправления в виде правотворчества.

 Правоприменение может выражаться в организационном и материально-техническом обеспечении подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; в организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, при предоставлении данных органам государственной власти; осуществлении международных и внешнеэкономических связей и т.д.

 Обращение органа местного  самоуправление или его должностного  лица в суд с иском или  заявлением в защиту публичных  интересов также является реализацией  полномочий в порядке правоприменения.

 Особенностью при реализации  полномочий при правоприменении является ограничение для муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления на действия и принятие решений по усмотрению.

 Иными словами, можно сказать, что органы местного самоуправления и их должностные лица при реализации возложенных на них полномочий обязаны четко различать случаи, когда они вправе действовать по усмотрению, а когда они обязаны реализовать то или иное право, и если этого не будет сделано, тогда наступит их ответственность перед государством и обществом.

 Должное правоприменение всегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующего законодательства. Однако отсутствие единообразия в подходах к толкованию норм права и органа власти, имеющего право давать официальное толкование таких норм, не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицам правильно определять, в каких случаях они обязаны реализовать то или иное право, а в каких - действовать по усмотрению. Однако во всех случаях, когда речь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц органов местного самоуправления и решения органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права.⁸

_______________________

^{8 Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. - "Юстицинформ", 2007 г. С. 115-118}

ГЛАВА 4. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ

4.1. Полномочия органов  местного самоуправления  в сфере  образования

Государство гарантирует  гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. В Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)¹ отмечается, что одним из главных приоритетов социально-экономической политики является общедоступное и бесплатное общее образование, система профессионального образования, первоочередной целью которой является обеспечение всех секторов экономики профессиональными кадрами в соответствии с текущими и перспективными потребностями рынка труда при соблюдении конституционных гарантий доступности и равенства прав граждан в области образования.

В соответствии с Федеральным  законом от 10 июля 1992 г. № 3266-1«Об образовании» (в ред. от 21 июля 2005 г.) под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Система образования в  Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:

- преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

- сети реализующих их  образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

- органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Образовательная программа  определяет содержание образования определенных уровня и направленности. В Российской Федерации реализуются образовательные программы, которые подразделяются на общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные(основные и дополнительные).

Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. К общеобразовательным относятся программы дошкольного образования; начального общего образования; основного общего образования; среднего (полного) общего образования.

Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. К профессиональным относятся программы начального профессионального образования; среднего профессионального образования; высшего профессионального образования; послевузовского профессионального образования.

Обязательный минимум  содержания каждой основной общеобразовательной программы или основной профессиональной образовательной программы (по конкретной профессии, специальности) устанавливается соответствующим государственным образовательным стандартом.

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательное учреждение является юридическим лицом. Органы местного самоуправления могут выступать в качестве учредителей образовательного учреждения.