Местное управление в России

Содержание

Ведение                                                                                                                                                                        3

1. История формирования и развития органов местного управления в России до середины XIX века                                                                                                  4

2.  Местное управление в России в первой половине 19 века                                          6

Заключение                                                                                                                                                          14

Список литературы                                                                                                                              15

Введение

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно.

Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного управления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

1. История формирования и развития органов местного управления в России до середины XIX века

ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей.

В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия.

С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру.

К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистрской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых "городовых старост".

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению".[1]

2. Местное управление в России в первой половине 19 века

В 1801 – 1811 гг. Александр I занялся преобразованиями государственного аппарата. Реформы начала XIX в. коснулись центральных органов управления. Сразу было нужно оживить деятельность местной администрации и укрепить её связи с центром. 1 Января 1810 г. был учрежден законосовещательный Государственный Совет. Принципиальное значение имел Комитет Министров – высший административный орган, созданный сразу с министерствами. Манифестом 8 сентября 1802 г. в России учреждалось «Министерство, разделенное на восемь отделений: Военное, Морское, Иностранных дел, Внутренних дел, Коммерции, денег, Народного просвещения, Юстиции», а также Государственное казначейство на правах министерства. Во главе каждого отделения был поставлен министр, и сами отделения после их сотворения стали официально именоваться министерствами. Учреждение министерств сужало компетенцию Сената и уменьшало его значение для губернских учреждений. Неувязками управления по роду собственной деятельности занималось МВД. Практически министерство ведало всем народным хозяйством. Когда в 1819 г. эти вопросы частично были переданы в Министерство денег, МВД осталось полицейско-хозяйственным органом с очень разнообразными функциями. В сфере компетенции министерства находились сословные дела, трудности городского строя, вопросы медицинской помощи популяции, дела иностранных вероисповеданий (с 1832 г.) и статистическая часть (с 1834 г.). Из МВД в качестве самостоятельных ведомств были выделены Министерство милиции (1811 – 1819 гг.) и основное управление духовных дел иностранных вероисповеданий. МВД передало Министерству государственных имуществ, созданному в 1837 г., дела о попечении над иностранными выходцами, о переселении евреев и ссыльных, дела по поощрению сельского хозяйства и управлению калмыцким народом. Строительная часть перешла в ведение главенствующего Управления путей сообщения.

При Николае I важнейшие вопросы государственного управления сосредоточила собственная канцелярия. В связи с созданием в 1826 г. третьего отделения из компетенции МВД был изъят политический сыск. С середины 1840-х гг. монархия уже не проявляла даже слабых попыток реформаторской деятельности.

Многие распорядительные и даже исполнительные функции сосредоточили высшие и центральные учреждения. Количество дел МВД постоянно увеличивалось.

В 1803 г. В министерстве рассматривалось 24.921 дело, а в 1827 – 35 тыс. дел, то есть на 10 тыс. больше. Правительство не один раз воспринимало меры по сокращению переписки. Если в 1827 г. в МВД рассматривалось 35 тыс. дел, то в 1833 г. – лишь 17.052, причем это не означало понижения интенсивности работы министерства. В 1834 г. по министерству числилось 19.510 дел.

Каждое губернское правление регулярно получало бессчетные указы высших и центральных учреждений, а также вело переписку с правительственными учреждениями остальных губерний. В циркуляре комитета о сокращении переписки от 14 мая 1856 г., присланном в Костромское губернское правление, говорилось: «Умножение переписки не столько принадлежит основаниям нашего делопроизводства либо причинам случайным, сколько происходит от ошибочного направления служебных занятий мест и лиц, в особенности в низших инстанциях».

В 1804 г. Ярославский гражданский губернатор М.Н. Голицын получил указ Сената с предписанием не обременять Ярославское губернское правление излишней перепиской. В 1838 г. Костромской губернатор Н.И. Жуков издал распоряжение о скорейшем рассмотрении казенных дел в губернии. В итоге число дел в губернских учреждениях стало несколько меньше. В 1827 г. По стране в губернских учреждениях числилось 3.162.292 дела, а в 1834 г. – 870.952.

Значимый вклад в сокращение переписки внесло создание новейших органов периодической печати. С 1830 г. Начали выходить «Журнал Министерства внутренних дел» и «Губернские ведомости». «Журнал МВД» публиковал распоряжения министерства, статистические сведения, отчеты министров, а с 1834 г. выписки из отчетов губернаторов. 10 Июня 1856 г. Костромскому губернатору А.Ф. Войцеху был ориентирован циркуляр министра внутренних дел С.С. Ланского, в котором отмечалось, что журнальчик заменяет сами циркуляры и опубликованные в нем распоряжения также обязательны к выполнению, как и рассылаемые по губерниям.

Принципиальным событием в деятельности местных учреждений были личные посещения губерний Верхнего Поволжья императорами, представителями царской семьи и высшими государственными чиновниками. Такие посещения часто носили характер ревизий и заметно стимулировали деятельность губернских учреждений во всех отношениях. К примеру, на протяжении первой половины XIX в. Кострому пять раз посещали особы царствующего дома. В Ярославской губернии побывали императоры Александр I (август 1823 г.), Николай I (ноябрь 1831, октябрь 1834, май 1848 г.) и остальные представители правящей династии. Весной 1837 г. Цесаревич Александр со своим наставником поэтом В.А. Жуковским начал огромное путешествие по России, маршрут которого прошел по неким населенным пунктам Верхневолжья. Через Новгород и Тверь наследник престола проехал в Углич, Рыбинск, Ярославль и Кострому. В Костромской губернии цесаревич посетил также уездные города Макарьев и Нерехту. Далее Александр Николаевич отправился в Вятку, Пермь и Оренбург, посетил горные фабрики на Урале и проехал до Тобольска. На обратном пути он посетил остальные поволжские города, побывал на азовском и черноморском побережье, а также в Крыму.

Очень строго подходили к деятельности местных учреждений при проверках сенаторы и министры. В начале XIX в. проведение сенаторских ревизий основывалось на аннотации от 6 октября 1799 года. Новая аннотация для сенаторов, состоявшая из 29 параграфов, была утверждена 17 марта 1819 года. Сенаторы проверяли канцелярское делопроизводство губернских присутственных мест; осматривали школы, больницы, тюрьмы; воспринимали жалобы от населения. Традиционно при сенаторе местные правительственные учреждения успевали решить в два раза больше дел, чем в обыденное время. В 1820 г. к обязанностям ревизующих губернии сенаторов было добавлено также взимание недоимок. В таком виде аннотация осталась постоянной в своде законов 1832 г. и последующих изданий.

За период правления Александра I свершилась 52 сенаторских ревизии, в среднем по две в год. В 1810 г. сенатор П.А. Обресков ревизовал Владимирскую, Нижегородскую и Казанскую губернии.

После Отечественной войны 1812 г. сенаторские ревизии длительное время не отправлялись в верхневолжские губернии.

По просьбе местного дворянства, недовольного злоупотреблениями губернатора Н.Ф. Пасынкова, в 1815 г. ревизия сенатора А.В. Алябьева проверяла Костромскую губернию. В следующем году сенатор Ф.П. Ключарев ревизовал Тверскую губернию, в 1818 г. Сенатор Д.Б. Мертваго – Владимирскую. Таковым образом, за первую четверть XIX в. В регионе ревизии коснулись трех губерний. Лишь в Ярославской губернии сенаторские ревизии не проводились на протяжении всего столетия. При Николае I в России состоялось 33 сенаторских ревизии. Из них по верхневолжскому региону прошло две ревизии в Костромской губернии: ревизия сенатора Е.А. Дурасова (1827 г.) И ревизия князя И.А. Лобанова Ростовского (1844 г.). Если при Александре I длительность сенаторских ревизий в среднем составляла 2 – 4 месяца, то при Николае I их длительность возросла до года.

Первая половина XIX в. не внесла существенных перемен в административно-территориальное устройство империи.

«Учреждение для управления губерний», измененное при Павле I, указом 9 сентября 1801 г. было восстановлено по екатерининскому эталону. В некоторых губерниях перешли от «павловского» к «екатерининскому» разделению на уезды.

В начале XIX в. было три генерал-губернаторства, включавших восемь губерний. В верхневолжском регионе 18 апреля 1809 г. должность генерал губернатора была возобновлена для принца Г.П. Ольденбургского. Скоро последовало назначение Ольденбургского генерал-губернатором Новгородским, Тверским и Ярославским и сразу главноуправляющим Департаментом водяных коммуникаций.

Александр I был приверженцем сохранения генерал-губернаторств. В 1819 г. в качестве опыта было сформировано наместничество из пяти губерний – Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской. Его возглавил бывший министр милиции А.Д. Балашов.

Николай I поручил Секретному комитету 1827 г. разглядеть результаты деятельности А.Д. Балашова. Секретный комитет пришел к выводу, что реформы Балашова были очень «поверхностны». После этого во всех пяти губерниях возвратились к прежнему порядку управления. Генерал-губернаторы были сохранены в Петербурге, Москве и на окраинах страны, где требовались более широкие права местной администрации. В середине столетия в России было два наместничества (в Царстве Польском и на Кавказе) и десять генерал-губернаторств.

В местном управлении в основном сохранилась система административных учреждений, созданная реформами Екатерины II в 1775 – 1785 гг. Главой местной администрации являлся губернатор. После сотворения министерств губернаторы были подчинены МВД. Во главе многих губерний при Николае I были поставлены военные губернаторы.

Так, в Ярославской губернии должность военного губернатора была установлена во время посещения Николая I в 1834 г. для К.М. Полторацкого. Если в начале правления Николая I посреди губернаторов военных была лишь треть, то к 1853 г. уже 51,7 % из них были генералами.

Губернаторы осуществляли надзор за местными органами всех ведомств, хотя конкретно губернатор не председательствовал в таковых губернских учреждениях, как казенная палата, палата государственных имуществ, палата уголовных дел и палата гражданских дел.

3 Июня 1837 г. был принят «Общий наказ гражданским губернаторам». Согласно наказу, «гражданские губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз страны и повсеместного чёткого выполнения законов, уставов, Высочайших велений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства».[2] Главной целью губернатора был надзор за административной, полицейской и судебной деятельностью местных учреждений. Губернаторы могли вмешиваться в судебные разбирательства на любой инстанции. В низших инстанциях губернаторы могли остановить рассмотрение дела, а в случае несогласия с палатами уголовного и гражданского суда могли переносить дело в Сенат. Они владели правом утверждать приговоры палат и низших инстанций, но изменить приговоры судов не имели права. Губернатор не мог отступать от законов, учреждать новейших налогов, не имел права наказать кого либо без суда.

Наиближайшими ассистентами губернаторов оставались вице-губернаторы. В 1842 г. Возникло «Общее положение о правах и обязанностях вицегубернатора», развивавшее главные положения, изложенные в «Наказе гражданским губернаторам». До 1845 г. вицегубернаторы делали принципиальные обязанности председателя Казенной палаты. Они вступали в управление губернией на период отсутствия «начальников губерний» в связи со служебными командировками, отпусками либо болезнью.

Главными губернскими учреждениями оставались губернское правление, казенная палата, приказ публичного призрения и управа благочиния. Главным административным учреждением губернии числилось губернское правление. Каждое губернское правление сначала являлось коллегиальным учреждением под председательством губернатора. Компетенция губернских правлений во многом была аналогична губернаторской. Они отвечали за обнародование в губернии законов и осуществляли контроль за их исполнением, контролировали развитие местного сельского хозяйства, индустрии, здравоохранения и т.д. В 1860 г. следственная часть была изъята из ведения губернских правлений и передана в Министерство юстиции. Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии. Также к нему относились казначей с ассистентом, типография, архив и губернский землемер с чертежной. Штаты губернских правлений в дальнейшем пересматривались в сторону роста численности чиновников и их окладов.

В первой половине столетия самостоятельная роль губернских правлений уменьшалась, они все более преобразовывались во вспомогательное учреждение при губернаторе. В согласовании с «Наказом» 1837 г. губернатор утверждал все постановления губернского правления, то есть был изменен установленный в 1802 г. порядок. Сейчас решения принимались на заседаниях губернского правления не коллегиально, а по усмотрению губернатора как «начальника» губернии, не считая судебной части, где, как и ранее, требовалось большая часть голосов.

В первой половине XIX в. росло значение канцелярии губернатора. Служащие вели переписку по делам о печати, о рекрутских наборах, о выдаче заграничных паспортов и подорожных, об утверждении судебных приговоров и результатов торгов казенным имуществом.

В составе канцелярии губернатора считались правитель, секретарь, ассистент правителя, письмоводители, старший и младший чиновники особых поручений.

При канцелярии могло быть несколько внештатных кандидатов по выбору губернатора.

В первой половине XIX в. Рост бюрократизации проявлялся в увеличении количества государственных учреждений всех уровней – высших, центральных, местных, а также в усложнении их функций. В местных учреждениях верхневолжских губерний, как и по всей России, усилился бюрократический централизм, размер делопроизводственной документации, а также происходила военизация гражданского аппарата. В это время возросла дифференциация и специализация государственных органов.

В жизни русских регионов была велика роль губернаторов, провозглашенных «хозяевами губерний».

Заключение

Система местного управления есть совокупность организационных форм  осуществления местного управления в рамках муниципалитета. Под системой местного управления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного управления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного управления, через которые население муниципального образования реализует власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций, вопросы местного значения.

Можно сказать, что процесс становления системы местного управления в России – процесс очень сложный и незавершенный, поскольку с приходом Великой Октябрьской революции система эта была разрушена. В настоящее время с большим трудом она возрождается и преобразовывается. В то время проблемой являлась крайняя бюрократизация аппарата местного управления, проводились различные преобразования для устранения этого недостатка, но, несомненно, местное управление имело много положительных моментов. Во-первых, оно противостояло монархии, сдерживало абсолютизм, централизацию власти. Кроме того, местное управление позволяло учитывать диалектику, особенности губерний, в которых оно действует, извлекать максимальную пользу из ресурсов. Местное управление также обеспечивало социальную защищенность населения, создавая ряд муниципальных учреждений.

              Так или иначе, местное управление сыграло большую роль в судьбе России. Если бы оно продолжило свое существование после революции, оно бы, наверное, преобразовалась до достаточно высокого уровня.  

Список литературы

1.      Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8

2.      Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические университеты (Первая половина XIX в.). М., 1981.

3.      Морякова О.В. Система местного управления при Николае I. М., 1998.

4.      Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996

5.      http://www.yspu.yar.ru

14

[1]  Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8, С.546.

[2] Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические университеты (Первая половина XIX в.). М., 1981.