Международный опыт исполнения бюджетов

Проведение  реформ в системах управления финансами во многих странах с развитой рыночной или переходной экономикой связано с необходимостью укрепления бюджетной дисциплины и повышения эффективности использования ресурсов. В ходе проводимых реформ был сделан акцент на процессах исполнения бюджета и мерах по повышению эффективности государственного сектора. На примере ряда стран вкратце рассмотрим некоторые функции по исполнению бюджета.

Скандинавия (Швеция, Норвегия, Дания). Исполнение бюджета является, в основном, функцией отраслевых министерств. Отраслевые министерства используют для перечисления средств коммерческие банки (или почтовую службу). Организационная структура систем в трех странах разная. Так, в Швеции и Норвегии функционирует единый казначейский счет. В конце каждого дня все средства центрального правительства переводятся на один счет в национальном банке. Каждое отраслевое министерство в рамках указанного счета может иметь ряд субсчетов для учета своих казначейских операций. В дополнение к этим счетам министерства имеют расчетные счета в банках для перевода средств.

В Норвегии эффективное управление денежными  средствами не рассматривалось в качестве важного элемента процесса исполнения бюджета до тех пор, пока этот вопрос не приобрел политического характера в середине 90-х гг. Средства правительства размещались на различных банковских счетах. Плата за услуги по перечислению средств осуществлялась в форме потери дохода от нахождения кассовой наличности в банке. В 1997 г. система управления денежными средствами была изменена. Ежедневно все средства правительства перечисляются на один счет в Банке Норвегии. По результатам проведения тендера заключается соглашение с выбранными частными банками о перечислении средств по поручению правительства. Указанные банки получают плату за каждую операцию, но задержка государственных средств в системе не допускается.

В Швеции введена система управления денежными  средствами, которая во многом схожа  с норвежской системой. Ведомствам в Швеции начисляются проценты по остаткам средств на едином счете.

Дания не вводила систему единого казначейского  счета, но там были созданы стимулы  и условия для эффективного управления денежными средствами в министерствах  и подотчетных организациях. В Дании все средства перечисляются на банковские счета министерств на регулярной основе. Им разрешено удерживать часть процентного дохода на этих счетах для обеспечения своевременности платежей и эффективности сбора задолженности.

Казахстан. По мере продвижения Казахстана по пути рыночной экономики правительство республики поставило задачу усиления роли Министерства финансов в процессе управления государственными финансами и объединения функций исполнения государственного бюджета в одном органе. Созданное в январе 1994 г. Казначейство республики представляет собой ведомство, которое в пределах компетенции осуществляет специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию по обслуживанию и исполнению республиканского бюджета, расчетно-кассовому обслуживанию государственного бюджета, государственных учреждений и предварительному и текущему контролю за целевым использованием средств государственного бюджета. На органы казначейства были возложены задачи по организации и контролю исполнения бюджета республики, обработке и анализу данных о состоянии финансов, управлению и обслуживанию государственного долга, представлению отчетности правительству о результатах кассового исполнения по бюджету и государственным внебюджетным фондам, а также о состоянии финансовых ресурсов правительства.

Одним из основных принципов бюджетного устройства является самостоятельность частей бюджетной системы государства: республиканского и местных бюджетов. В Республике Казахстан произведено основное разграничение направлений расходования бюджетных средств между республиканским и местными бюджетами.

В республике действует норма обязательности регистрации в органах казначейства гражданско-правовых сделок за счет бюджетных  денег. Ведется реестр государственных  учреждений — организаций, по обязательствам которых несет ответственность государство и финансирование которых, соответственно, осуществляется из бюджета. Некоторые государственные функции переданы в конкурентную среду и выполняются в форме оказания услуг государству. Введены новые принципы межбюджетных отношений. Упразднены все внебюджетные фонды, а их доходы и расходы консолидированы в государственный бюджет.

Разработан  и внедрен механизм проведения платежей на едином казначейском счете: все операции по зачислению доходов и списанию произведенных кассовых расходов республиканского бюджета производятся через единый счет казначейства.

По  местным бюджетам действует такой  же механизм финансирования расходов, как и по республиканскому бюджету: финансирование расходов путем выдачи лимитов всем учреждениям и организациям местного бюджета финансовыми и бюджетными разрешениями. При этом за казначейством закреплено расчетно-кассовое обслуживание местных бюджетов.

В результате проведенных реформ в Казахстане действует система казначейства, позволяющая консолидировать, контролировать и учитывать все доходы и расходы государственного бюджета.

Франция. Система организации казначейского исполнения бюджетов, принятая во Франции, является моделью, характерной для унитарного государства.

Организация процессов формирования и исполнения госбюджета во Франции возложена на Министерство экономики, финансов и промышленности, в структуре которого выделены:

• Управление бюджета (орган, отвечающий за процедуру подготовки, утверждения и методологию исполнения бюджета);
• Главное управление по учету государственных финансов — собственно государственное казначейство Франции;
• Дирекция казначейства — агентство «Франс-трезор» (АФТ).

Основными задачами подразделений Государственного казначейства являются сбор, учет налоговых  и неналоговых платежей, расходование государственных средств после необходимых контрольных мероприятий, учет операций государственного долга, бухгалтерская регламентация доходных и расходных операций, оказание консалтинговых услуг, ведение контрольной работы в отношении государственных учреждений и другие задачи.

Основными функциями агентства АТФ являются эффективное управление средствами единого казначейского счета, открытого  в Банке Франции, и организация  работы по обслуживанию государственного долга. Таким образом, во Франции  реализована двухуровневая модель казначейского исполнения бюджета с четким распределением функций и полномочий.

Государственное казначейство в рамках принципа единства кассы осуществляет консолидацию всех средств бюджетов государства и  его административно-территориальных единиц, казенных предприятий, а также средств по учету внебюджетной деятельности на едином доходно-расходном казначейском счете, на котором отражаются все движения денежных средств государства и его корреспондентов. Непосредственно в Банке Франции открыт один центральный казначейский счет (центральный единый казначейский счет) и в его территориальных подразделениях — операционные счета (с обязательным режимом ежедневного сальдирования, самостоятельно осуществляемого Банком).

Информация  обо всех операциях на центральном едином казначейском счете ежедневно поступает в агентство АТФ, являющееся администратором данного счета. Государственные бухгалтеры казначейской системы в соответствии с бюджетной росписью после предварительного и текущего контроля платежных, а также подтверждающих документов, представленных распорядителями и получателями бюджетных ассигнований, принимая положительное решение об оплате, дебетуют операционные счета. В случае, когда поступления доходов в бюджет соответствующего уровня превышают совокупную массу расходов, операция проводится немедленно. При этом сальдо превышения перечисляется на единый казначейский счет. В противном случае недостающая разница в тот же рабочий день направляется через агентство АТФ на подкрепление соответствующего операционного счета. Следовательно, важнейшая роль в вопросе обеспечения способности Франции как государства выполнить свои бюджетные обязательства в любое время и при любых обстоятельствах принадлежит агентству АТФ.

Германия. В Германии каждый уровень власти (федерация и земли) самостоятельно формирует свои бюджеты. Тем не менее, существует ряд базовых, общих для всех бюджетных принципов.

Функции кассового исполнения федерального бюджета осуществляются федеральными кассами, имеющими территориальную  подчиненность, во главе с Главной федеральной кассой, входящей в состав Федерального ведомства по финансам. Главная федеральная касса выполняет функцию расчетного центра для всех федеральных касс, ведет Главную книгу, в которой отражаются все операции, осуществляемые федеральными кассами, управляет единым счетом Федерации. В результате система федеральных касс обеспечивает наличие ежедневной информации о состоянии доходов и расходов федерации. На региональном и местном уровне все устроено также.

Казначейства  разных стран мира выполняют различные функции в сфере управления государственными финансами. При этом под одинаковым названием могут скрываться разные ведомства. Например, в Великобритании Казначейство — это Министерство финансов. Структура и роль казначейства определяются историческими традициями, экономическим развитием страны и соотношением сил между различными государственными учреждениями, участвующими в управлении экономикой.

Основной  задачей любого государственного казначейства является содействие оптимальному финансовому управлению государственными ресурсами путем обеспечения своевременного получения бюджетными учреждениями необходимых средств для их бесперебойного функционирования.

Казначейство, как структура, связанная с исполнением  бюджета, может непосредственно не вмешиваться в вопросы его исполнения бюджетными организациями, играя тем самым пассивную роль в исполнении бюджета.

Роль  казначейства в исполнении бюджета  может быть и более значительной. Оно может выполнять ряд функций, свойственных Министерству финансов. Например, оно имеет право выделять средства бюджетным учреждениям для выполнения их программ, определять их финансовую политику и более активно участвовать в процессе согласования и оплаты их платежных требований, устанавливать пределы на обязательства и на оплату расходов или даже вправе разрешать производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев.

В международной  практике основные функции исполнения бюджетов следующие:

• планирование, разработка и оценка бюджетных поступлений и расходов;
• исполнение и контроль бюджетных операций, а также контроль операций внебюджетных фондов и операций местных органов государственного управления;
• управление средствами: ведение регистров государственных активов и обязательств, выпуск государственных ценных бумаг и выдача гарантий, управление внешним и внутренним государственным и муниципальным долгом;
• учет бюджетных операций: контроль и совершенствование системы государственного бухгалтерского учета и финансовой информации;
• аудиторская проверка и оценка соответствия исполнения бюджета утвержденному бюджету и другим правовым положениям и, в последнее время, анализ эффективности использования государственных ресурсов.

В одних  странах Министерство финансов отвечает за решение всех упомянутых выше вопросов. В других странах одна или несколько функций возлагается на другие государственные учреждения. Какой-либо преобладающей в мировой практике модели управления государственными финансами в части исполнения бюджета на сегодняшний день не существует. 
 
 

     МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ КАЗНАЧЕЙСКОГО  ОБСЛУЖИВАНИЯ МЕСТНЫХ  БЮДЖЕТОВ 

     Роль  казначейства тесно связана с исполнением национального бюджета, но роль казначейства в исполнении бюджета может быть как пассивной (когда казначейство только выделяет ресурсы бюджетным учреждениям для выполнения их программ), так и активной (когда казначейство имеет право устанавливать ограничения на обязательства или оплату правительственных расходов).

     Большинство стран имеет банковскую систему  кассового исполнения бюджета, по которой банки во главе с Центральным, Национальным, общегосударственным т.п. является главным кассиром государства. В основе этой системы лежит принцип единства кассы, т.е. все бюджетные средства поступают на один единый счет министерства финансов или казначейства в Центральном банке, с которого осуществляются все расходы государства. Такая система функционирует в Швеции, Германии, США, Израиле, России.

     Отметим, что руководят кассовым исполнением  бюджета в разных странах непосредственно Министерство финансов или же специально создаваемые государственные органы, как, скажем, казначейство (Великобритания, Россия), административно-бюджетное управление и сеть федеральных агентств (США), отдел бюджета при Министерстве финансов (Швеция), бюджетное управление в составе министерства по делам экономики, финансов и приватизации (Франция).

     Структура и роль казначейства в отдельных  странах определяются историческими  и культурными факторами, а также экономическими обстоятельствами и распределением полномочий между различными государственными учреждениями. Так, современная практика показывает, что существуют казначейства, которые выполняют более широкую функцию: несут ответственность за разработку и проведение государственной экономической и финансовой политики. К этой группе относятся казначейства Австрии, Великобритании, США и другие.

     Во  многих странах функции казначейства несколько меньше. Например, в соответствии с последним законом Аргентины  о финансовом управлении и аудите общественного сектора, в систему казначейства входят агентства, нормативы и процедуры, связанные со сбором поступлений, потоком платежей и хранением наличных активов. Это означает, что казначейство не осуществляет управление государственным долгом.

     В каждой стране казначейства имеют свои характерные функции. К основным функциям казначейства в разных странах могут быть отнесены следующие:

     - Разработка бюджетной и налоговой  политики в общих рамках макроэкономической  политики;

     - Подготовка бюджета, разработка и оценка бюджетных смет текущих и капитальных расходов, а также подготовка и представление бюджета парламента;

     - Использование бюджета (выполнение  и контроль за операциями центрального  руководства, а также контроль  за операциями нецелевых фондов  и местных органов государственного управления);

     - Финансовые операции, связанные  с исполнением бюджета; 

     - Аудиторская проверка и оценка.

     В зависимости от функций, которые  выполняет казначейство и размеров страны организационная структура  казначейства может быть построена следующим образом:

     - Центральное подразделение или  отделение; 

     - Центральное подразделение и  сеть региональных отделений,  которые несут ответственность за казначейские операции в соответствующих регионах.

Международный опыт показывает, что Казначейство выполняет различные функции, относящиеся к управлению государственными финансами. Основное предназначение казначейства: максимально возможная концентрация денежных средств государства и обеспечение действенного текущего и оперативного контроля за целевым использованием ресурсов государства. 
 
 
 

Сравнительный анализ функций казначейских органов  зарубежных стран

В каждом государстве  органы, отвечающие за исполнение бюджетных  функций, возникали и совершенствовались эволюционным путем под воздействием множества факторов, к которым в первую очередь следует причислить тип государственного устройства, политическую, экономическую и социальную составляющие. Общей для казначейских органов разных стран является задача построения и развития эффективной системы управления государственными финансами.  

Модели управления государственными финансами

Международный опыт свидетельствует, что к настоящему времени сложились две основные модели управления государственными финансами (см. табл. 1). 

   Таблица 1. Модели управления государственными финансами в различных типах государственного устройства 

1 Модель, построенная  на основе административных директив. Ее сущность состоит в том,  что процесс бюджетного финансирования  осуществляется на базе специфических финансовых показателей и бюджетных заданий. Это наиболее распространенная модель в мировой практике, к странам, ее придерживающимся, относится и Россия.  
2 Модель, функционирующая на основе соглашений. При ней система государственных финансов построена на отношениях, в основе которых лежат соглашения, заключаемые вышестоящими органами с нижестоящими. Так, например вышестоящее министерство финансирует «подведомственные» агентства на основании соглашения о предоставлении услуг с выделением наличных и качественных оценочных показателей. При использовании данной модели государственные услуги, как правило, предоставляются различными организациями, отобранными на конкурсной основе. В таких условиях субъекты государственного сектора экономики не имеют преимуществ по сравнению с сегментами реального сектора и взаимно конкурируют в процессе предоставления общественных услуг. 
Наиболее проработанные модели управления государственными финансами на основе соглашений существуют в Великобритании и других странах Содружества, где с каждым отдельным министерством заключается Общественное соглашение с выделением основной цели его деятельности, задач и показателей эффективности. Например, для Министерства торговли и промышленности Великобритании в 2008 году целью деятельности являлось «обеспечить процветание для всех путем повышения производительности и конкурентоспособности, привлекая научные и инновационные достижения мирового уровня, успешное предпринимательство и ведение бизнеса, а также справедливые и конкурентные рынки». А основными показателями эффективности, используемыми для оценки достижения цели деятельности, указанными в Соглашении, являлись: повышение темпов устойчивого роста производительности труда; повышение степени использования достижений науки и инновации мирового класса; продвижение справедливых конкурентных рынков; обеспечение успешности предпринимательства и бизнеса и пр.  
Однако данную типологию моделей управления государственными финансами можно считать весьма условной, поскольку нельзя однозначно сказать, что «модель на основе соглашений» не применяется в странах с преобладанием «административных директив». Она практически не распространяется на взаимоотношения ведомств и подведомственных агентств, но применяется при закупках ряда товаров и услуг, в том числе и у организаций, занятых в государственном секторе экономики и специализирующихся на их предоставлении. 

Модели казначейского  исполнения бюджета

Важнейшим субъектом, обеспечивающим реализацию данных моделей, являются казначейские органы. Модели казначейского исполнения бюджета можно подразделить по следующим ключевым признакам:  
1роль казначейства. Роль казначейства в различных странах может быть: а) пассивной, когда деятельность казначейства ограничивается простым выделением ресурсов бюджетным учреждениям согласно утвержденным бюджетам; б) активной, когда казначейство помимо простого выделения ресурсов может устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов; в) гиперактивной, когда казначейство на основе заранее установленных критериев может разрешать проводить определенные расходные операции;  
2основные инструменты казначейского исполнения бюджета. Это могут быть: а) лимиты бюджетных обязательств; б) бюджетные и финансовые лимиты; в) бюджетные ассигнования и пр. (см. табл. 2); 

   Таблица 2. Роль казначейских органов и основные инструменты КИБ

 
3основные функции, выполняемые  казначейством. Это может быть  кассовое исполнение бюджета  по расходам и доходам, управление  наличностью, управление единым  счетом, управление государственным долгом и др.  
В Великобритании и США Казначейство и Министерство финансов представляют собой один орган, наделенный широчайшими полномочиями, и поэтому его роль в исполнении бюджета считается гиперактивной. Например, в США казначейство помимо экономических и финансовых функций обеспечивает охрану президента, вице-президента и членов их семей, а также занимается финансовыми расследованиями. Во Франции, Бразилии, Австралии казначейства обладают набором достаточно широких полномочий. В ряде других стран (к ним следует причислить Канаду, ФРГ, Италию) функции казначейства не столь широки (см. табл. 3). 

   Таблица 3. Сводная таблица основных функций, исполняемых казначейскими органами развитых стран

Перспективные заимствования

Следует отметить, что механический перенос одной, даже развитой и успешно функционирующей казначейской системы в условия другой страны невозможен. Однако полагаю, что органам государственной власти Российской Федерации стоило бы обратить внимание на некоторые особенности работы казначейств развитых стран с целью изучения их опыта и, возможно, некоторых, вполне оправданных, перспективных заимствований.  
К таким особенностям можно отнести следующие:  

• предоставление за счет бюджетных ресурсов долгосрочных кредитов через специальные кредитные институты;
• проведение активной деятельности в кредитовании внешнеторговых сделок;
• управление внутренним и внешним государственным долгом;
• использование интегрированной государственной финансово-информационной системы;
• построение и анализ исполнения бюджетов на основе программно-целевых методов;
• построение системы взаимно-возмездного оказания финансовых услуг и проведения операций между казначейскими органами и Центральным банком.

Подытоживая вышесказанное, стоит сказать, что  использование зарубежного опыта для повышения эффективности системы казначейства в частности и бюджетного управления в целом является необходимым элементом бюджетной реформы Российской Федерации. 
 
 
 

Решение вопросов казначейского исполнения бюджета в условиях проводимых экономических реформ предполагает научно обоснованную программу развития казначейской системы в целом. Это подтверждает опыт индустриально развитых государств, в которых именно при помощи казначейского механизма исполнения доходов и расходов бюджета достигается эффективное управление финансами. Проанализировано распределение казначейских функций между различными государственными структурами на примере таких стран, как Австралия, Бразилия, Канада, Франция, Испания, Швеция, Великобритания и США. Анализ государственного финансового устройства различных стран показал, что национальное казначейство, как правило, играет активную роль в финансовом управлении. Вне зависимости от государственного устройства страны, будь то федеративное или унитарное, на казначейство возлагаются основные функции управления государственными финансовыми потоками. В ведущих индустриальных странах мира казначейства выполняют преимущественно активную роль в финансовом управлении.