Валютные ограничения: определение и классификация

Теоретические вопросы

Вопрос №1. Валютные ограничения: определение и классификация

- Юридическое определение  валютных ограничений

- Классификация валютных  ограничений

- Система валютных ограничений

- Состав системы валютных  ограничений

- Соотношение валютных  ограничений и мер валютного  контроля

Юридическое определение валютных ограничений

Валютное регулирование в широком смысле слова, валютная политика представляют собой совокупность экономических и юридических мер. Юридические меры, образующие правовой режим валютного регулирования (валютное регулирование в узком смысле слова), делятся, в свою очередь, на валютные ограничения и обеспечивающие их меры валютного контроля.

В условиях сильной, развитой экономики государству достаточно экономических мер валютной политики в сочетании с иными мерами денежно-кредитной, налоговой, бюджетной (в целом финансовой) политики. Экономические меры валютного регулирования хороши тем, что не требуют государственного принуждения. С юридической точки зрения они будут представлять собой сделки, заключаемые Центральным банком РФ и иными финансовыми институтами на рыночных условиях.

Но для экономических мер нужна экономическая база. Представим ситуацию избытка иностранной валюты и избыточного повышения курса рубля в условиях положительного сальдо торгового баланса, имевшую место в 2007 - 2008 гг. Банк России относительно легко управлял ситуацией посредством скупки валюты на межбанковском валютном рынке. С помощью обратных действий, распродажи иностранной валюты из международных резервов Банка России, была преодолена угроза резкого снижения курса рубля осенью 2008 г.

Если же вспомнить ситуацию начала 1990-х гг., ситуацию дефицита иностранной валюты при неразвитости валютного рынка, то становится понятно, что в той ситуации рыночные операции Банка России не дали бы положительного эффекта. Преодолеть недоверие к резко обесценившейся национальной валюте и восполнить дефицит твердой валюты экономическими мерами невозможно: когда рубль ничего не стоит, на него нельзя купить иностранную валюту ни в стране, ни за рубежом, нечего предложить на внутреннем валютном рынке. В таких условиях валютные ограничения, т.е. принудительные меры, могут оказаться единственным выходом для государства, желающего сохранить собственную национальную валюту, не вводя валютной монополии по советскому образцу.

Такие ограничения нужнее всего в кризисный период, они могут затем постепенно отменяться по мере стабилизации обстановки. Поэтому можно говорить о валютных ограничениях как о срочных (вводимых на ограниченный срок) или временных мерах принудительного воздействия на участников валютных операций. Внешне они могут выглядеть как меры, предусмотренные нормами с неограниченным сроком действия, но экономическая подоплека их введения предполагает перспективу их последующей отмены при благоприятных обстоятельствах. Поэтому срочность или временность их введения относится не столько к юридической природе валютных ограничений (они не престанут быть таковыми, если законодатель не оговорил их возможной отмены в будущем), сколько к объяснению их места в валютной политике государства.

Валютные ограничения - это основной элемент валютного регулирования как правового режима. Они представляют собой совокупность устанавливаемых государством правил, призванных в целях защиты национальной валюты воздействовать на поведение участников валютных операций установлением запретов или дополнительных обременений тех или иных валютных операций.

Валютные ограничения обязательны, их исполнение обеспечивается государственным принуждением. В случае нарушения валютных ограничений к правонарушителям применяются меры публично-правовой ответственности - административной или уголовной <1>.

В отличие, например, от налогового законодательства, где каждый налог выделен и урегулирован отдельно, валютное законодательство зачастую не обособляет отдельных валютных ограничений в явной форме, оно даже не оперирует этим термином. Тем не менее ограничения вполне можно выделить. Это необходимо для уяснения смысловой основы валютного регулирования. Иначе валютное законодательство будет представляться бессистемным набором правил, что, конечно, совершенно не так.

Отдельное валютное ограничение образует такая совокупность норм валютного законодательства, для которой особенны:

- цель;

- предмет правового регулирования (вид валютных операций, на которые  направлено валютное законодательство);

- круг обязанных субъектов;

- содержание (права и обязанности  субъектов);

- исключения (льготы).

Наличие этих характеристик, не совпадающих с характеристиками другого валютного ограничения, позволяет судить о существовании отдельного, самостоятельного валютного ограничения, под действием которого складывается особая группа регулятивных валютных правоотношений. (К этим характеристикам необходимо будет вернуться в дальнейшем, при разборе действующих валютных ограничений по законодательству РФ.)

Система валютных ограничений может строиться по одному из двух принципов, следующих из двух возможных типов регулирования в праве

1) дозволительному;

2) разрешительному.

При использовании дозволительного принципа любые валютные операции считаются разрешенными и могут проводиться без ограничений, если нормами публичного права не установлено иное в отношении отдельных видов валютных операций.

При использовании разрешительного принципа валютные операции совершать запрещено, если иное не установлено нормами публичного права в отношении отдельных видов валютных операций или не разрешено индивидуальными актами органов валютного контроля для конкретных сделок.

В валютном законодательстве РФ используется преимущественно дозволительный принцип. Валютные ограничения в большинстве своем устанавливаются непосредственно законом, и лишь в редких случаях закон наделяет таким правом органы валютного регулирования. Если же валютная операция не ограничена (не запрещена, не обременена дополнительными обязанностями и условиями), она может проводиться свободно. Органы валютного регулирования не могут произвольно вводить валютные ограничения. Однако они не могут и выдавать индивидуальные разрешения, т.е. не могут устанавливать какие-либо изъятия из действия валютных ограничений, предусмотренных правом.

Система валютных ограничений, основанная на дозволительном принципе, более стабильна и предсказуема. Она в сравнительно меньшей степени препятствует международной торговле и функционированию внутреннего валютного и фондового рынка. Единственное преимущество разрешительной системы - ее несколько большая гибкость для крупных инвестиционных проектов, в отношении которых действует легальная прозрачная процедура принятия индивидуальных решений. В известной степени недостаток гибкости в дозволительной системе восполняется законодательным установлением льгот, изымающих отдельные виды операций из сферы действия валютных ограничений.

Такие льготы могут устанавливаться для категорий субъектов и (или) видов валютных операций:

- непосредственно в Законе  о валютном регулировании;

- в других федеральных  законах, изданных по иным вопросам;

- если Закон о валютном  регулировании разрешает введение  ограничений подзаконным актом - тем же самым актом или актом  того же уровня.

Характерный пример установления такого рода льгот в Законе о валютном регулировании - введение перечня исключений из требования репатриации экспортной валютной выручки в ч. 2 ст. 19 Закона для рыболовецких, транспортных и других предприятий.

Установление льгот вне Закона о валютном регулировании в иных нормативных правовых актах привело бы к размыванию валютного законодательства, к появлению скрытых или дискриминационных льгот. Поэтому хотя из валютного законодательства нельзя вывести безусловный запрет на "внесистемные" льготы, их появление было бы негативным явлением. Примерами действующих внесистемных льгот автор в настоящее время не располагает. Но поскольку подобные льготы зачастую возникают в различных законопроектах, полностью исключить их появление в будущем нельзя.

Валютное законодательство не содержит явно выраженного запрета на установление индивидуальных льгот, хотя такой запрет следует из общего смысла его норм. Согласно ч. 3 ст. 5 Закона о валютном регулировании "не допускается установление органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений". Таким образом, Закон запрещает установление валютных ограничений, основанных на индивидуально-разрешительном принципе.

Логическим продолжением этого правила, обеспечивающего формально-юридическое равенство всех участников валютных операций, должен быть подход, в силу которого льготы могут устанавливаться лишь в отношении категорий лиц или видов валютных операций. То есть не только валютное ограничение не может конструироваться по принципу "операция запрещена, если не получено разрешение на ее проведение", но и непосредственно в законе не должно содержаться индивидуальных изъятий из сферы действия валютных ограничений. Льготы не должны иметь форму индивидуального разрешения для конкретного лица (лиц) и (или) сделки, будь то разрешение органа валютного контроля или разрешение, закрепленное в законодательном акте.

Классификация валютных ограничений

Использовавшиеся в разное время и в разных странах валютные ограничения весьма разнообразны. Действующее российское валютное законодательство использует лишь часть из них. Чтобы лучше ориентироваться в массиве всех возможных вариантов валютных ограничений, рассмотрим их классификацию.

По способу правового регулирования различаются валютные ограничения:

- запрещающие;

- обязывающие;

- использующие сочетание обоих способов.

Большинство валютных ограничений представляет собой именно совокупность запрещающих и обязывающих норм. Например, требование валютного законодательства о репатриации валютной выручки сочетает запрет на свободное распоряжение валютной выручкой, причитающейся лицу, с предписанием обеспечить зачисление экспортной выручки на счет в уполномоченном банке.

По видам регулируемых валютных операций все валютные ограничения (подчеркнем, что речь идет о всех известных валютных ограничениях, не только о действующих в России) подразделяются на следующие группы.

1. Универсальные валютные  ограничения:

- сосредоточение всех  валютных операций в уполномоченных  банках;

- установление обязательного  курса национальной валюты в  различных формах:

- множественность курсов  для разных видов операций;

- фиксированный курс по  отношению к резервной валюте (с середины XX в. чаще всего используется  привязка к доллару США);

- официальный валютный  курс.

2. Валютные ограничения  международных текущих валютных  операций:

- разрешительный порядок  приобретения иностранной валюты  для расчетов по внешнеторговым  операциям;

- моратории на оплату  долгов нерезидентам по текущим операциям <1>.

3. Валютные ограничения  международных валютных операций, связанных с движением капитала:

- разрешительный порядок  экспорта капитала (инвестиций резидентов  за рубеж);

- разрешительный порядок  ввоза капитала (инвестиций нерезидентов  из-за рубежа);

- моратории на выплату  долгов нерезидентам по капитальным  операциям;

- разрешительный порядок  приобретения иностранной валюты  для проведения капитальных операций;

- обязательное резервирование  сумм валюты при совершении  капитальных операций;

- обязательное использование  специальных счетов в уполномоченных  банках для совершения капитальных  операций;

- правила, препятствующие  перерастанию текущих валютных  операций в капитальные:

отнесение долгосрочных текущих валютных операций к числу капитальных с применением соответствующих валютных ограничений;

обязанность репатриации экспортной валютной выручки резидентов;

ограничения сумм ввозимой в страну и вывозимой из страны наличной валюты (иностранной, национальной) и валютных ценностей.

4. Валютные ограничения  валютных операций внутри страны:

- запрет расчетов и  платежей в иностранной валюте  на территории страны;

- запрет купли-продажи  иностранной валюты, минуя уполномоченные  банки;

- обязательная продажа  валютной выручки экспортерами (полная  или частичная);

- запрет на покупку  иностранной валюты резидентами  иначе чем для расчетов по разрешенной капитальной или текущей валютной операции;

- ограничение оборота  валютных ценностей внутри страны (запрет или разрешительный порядок  приобретения);

- обязанность резервирования  сумм валюты при покупке иностранной  валюты и валютных ценностей;

- особые режимы счетов  нерезидентов в национальной  валюте;

- особые режимы счетов  резидентов в иностранной валюте.

5. Валютные ограничения  офшорных (зарубежных) валютных операций:

- разрешительный порядок  открытия счетов резидентов за  рубежом;

- разрешительный порядок  и (или) условие целевого использования  средств, находящихся на зарубежных  счетах резидентов;

- требование о зачислении средств на зарубежные счета резидентов исключительно со счета в уполномоченном банке на территории страны;

- ограничение прав резидентов  на использование средств с зарубежных счетов для расчетов за товары (работы, услуги), приобретаемые внутри страны.

Напомним, что перечисленные ограничения могут существовать в правовой системе той или иной страны как в явно выраженной нормативно-правовой форме, так и в виде фактических валютных ограничений, внешне представляющих собой порядок совершения валютных операций, установленный для контроля над их проведением.

Поскольку развивается как международная валютно-финансовая система, так и система мер государственной финансовой политики, не следует воспринимать приведенный перечень возможных валютных ограничений как окончательную данность. Одни ограничения уходят в прошлое, другие изобретаются и приходят на их место. Тем не менее процесс появления новых валютных ограничений в целом в мире приостановился. Для преодоления кризисных явлений в финансовой сфере международные финансовые организации и правительства отдельных государств делают наибольший упор на нормативное регулирование банковской деятельности, а также на экономические меры валютной и денежно-кредитной политики (валютные интервенции, валютные кредитные соглашения и своп-соглашения, регулирование процентных ставок, регулирование объема денежной массы и др.).

 Система валютных ограничений

Под системой валютных ограничений следует понимать организованную совокупность действующих в стране юридических и фактических валютных ограничений. Для того чтобы валютные ограничения не представляли собой хаотического скопления норм, система должна быть внутренне организованной. Образующие ее валютные ограничения должны удовлетворять критериям:

- единства типа правового  регулирования, разрешительного или  дозволительного;

- сопоставимости (не должны  вступать во взаимное противоречие);

- взаимодополнения (действовать как единое целое, дополняя одно другое).

В России в настоящее время круг валютных ограничений исчерпывается юридическими валютными ограничениями. Они образуют в целом непротиворечивую систему, действуют не изолированно и дополняют одно другое. Например, ограничения на непосредственное зачисление валюты на зарубежные счета резидентов подкрепляют требование о репатриации экспортной выручки.

Тем не менее единство типа правового регулирования выдерживается в системе валютных ограничений России не полностью. Как нами было отмечено, валютное регулирование России базируется преимущественно на дозволительном принципе. Если операция не запрещена и не ограничена, она совершается свободно. Но в ряде случаев законодатель отступает от этого принципа.

Можно было бы сказать, что такие отступления - это не более чем технический прием формулирования исключений из общего дозволения совершать валютные операции. Например, можно было бы предположить, что запрет валютных операций между резидентами есть не более чем исключение из общего правила о свободном совершении валютных операций.

Но ситуация не так однозначна, поскольку дозволительный принцип формулируется в Законе о валютном регулировании туманно и только применительно к определенному кругу ситуаций, а именно:

- "если порядок осуществления  валютных операций, порядок использования  счетов (...) не установлены органами  валютного регулирования в соответствии  с настоящим Федеральным законом, валютные операции осуществляются, счета открываются и операции по счетам проводятся без ограничений" (ст. 5);

- "валютные операции  между резидентами и нерезидентами  осуществляются без ограничений, за исключением валютных операций, предусмотренных статьями 7, 8 и 11 настоящего  Федерального закона" (ст. 6).

Получается, что дозволительный принцип выражен законодателем лишь для операций между резидентами и нерезидентами: они совершаются свободно, если в порядке, предусмотренном Законом (и, добавим, самим Законом непосредственно), не установлено валютных ограничений.

Напротив, для регулирования валютных операций между резидентами установлен разрешительный способ. По общему правилу ч. 1 ст. 9 Закона о валютном регулировании они запрещены, но далее приводится обширный перечень разрешенных исключений. Аналогично обстоит дело и с порядком зачисления средств на зарубежные счета резидентов: они должны зачисляться согласно используемой законодателем формуле, "в соответствии" с Законом о валютном регулировании. По смыслу совокупности норм ч. ч. 4, 5 и 6 ст. 12, ч. ч. 2 и 4 ст. 14 Закона о валютном регулировании это означает право на зачисление средств непосредственно на зарубежные счета, минуя счет в уполномоченном банке, только в случаях, прямо предусмотренных Законом.

Отсутствие единства типа правового регулирования в системе валютных ограничений может приводить к ошибкам. Лицо, совершающее валютную операцию, может затрудниться с определением, относится ли операция, не урегулированная Законом о валютном регулировании, по умолчанию к разрешенной или к запрещенной.

Например, ст. ст. 10 и 13 Закона о валютном регулировании сформулированы так, что создается впечатление использования разрешительного принципа: в них перечислены валютные операции, разрешенные нерезидентам и в отношениях между нерезидентами. Однако если прямолинейно следовать этому подходу, получится, что на территории РФ нерезиденты, даже физические лица, не могут совершать платежи в сделках между собой наличными рублями. Такие операции в Законе о валютном регулировании не упомянуты в числе разрешенных. Также при таком подходе не ясно, могут ли нерезиденты совершать между собой сделки в отношении "внешних ценных бумаг" на территории РФ: операции с "внутренними ценными бумагами" упомянуты в числе разрешенных, а с "внешними" - нет. Здесь непоследовательное применение разных типов правового регулирования усугубляется недостатками, вызванными формулированием норм с упором на субъектный состав валютных операций.

Если бы нормы формулировались применительно к виду валютных операций, а не к субъектному составу, это упростило бы их интерпретацию исходя из связи с конечной целью - защитой национальной валюты. Тогда запрет использовать законное средство платежа на территории РФ стал бы, очевидно, бессмысленным, равно как и запрет операций с зарубежными ценными бумагами, уже находящимися в стране и в руках нерезидента.

Тем не менее в качестве ориентира можно предложить следующий подход, не абсолютный, но следующий из анализа Закона о валютном регулировании в целом и позволяющий уловить его логику:

- для валютных операций  между резидентами и нерезидентами, т.е. для всех международных текущих, для всех международных капитальных  операций, а также для тех валютных  операций внутри страны, где одной  из сторон выступает нерезидент, действует дозволительный принцип;

- для валютных операций  между нерезидентами действует, по всей вероятности, сочетание  дозволительного и разрешительного  принципов;

- для валютных операций  резидентов действует разрешительный  принцип.

Повторим: это всего лишь ориентир, но не абсолютное правило, в каждом конкретном случае ситуация требует внимательного анализа нормативного материала.

Состав системы валютных ограничений

При анализе системы валютных ограничений по действующему российскому законодательству необходимо учитывать, что ее нормативное закрепление выстроено без привязки к объективно существующему делению валютных операций по предмету правового регулирования. Поэтому то или иное единое по своим целям и задачам валютное ограничение может оказаться раскомпоновано на несколько правил, адресованных резидентам, нерезидентам и уполномоченным банкам, и находиться сразу в нескольких статьях Закона о валютном регулировании.

Равным образом, отдельные валютные ограничения могут существовать в неявной форме.

Ниже в систематизированном виде приведены практически все реально действующие в России валютные ограничения, назовем их основными. Но надо учитывать, что этот перечень не исчерпывающий, и на практике, в особенности при совершении нестандартных валютных операций, требуется внимательный анализ нормативного материала для каждой конкретной ситуации.

По видам регулируемых валютных операций основные валютные ограничения, образующие действующую систему валютных ограничений России, можно классифицировать следующим образом.

1. Универсальные валютные  ограничения:

- сосредоточение всех  валютных операций в уполномоченных  банках;

- установление Центральным  банком РФ официального (не принудительного) курса рубля по отношению к  основным иностранным валютам <1>.

2. Валютные ограничения  международных текущих валютных  операций отсутствуют полностью.

3. Валютные ограничения  международных валютных операций, связанных с движением капитала, препятствующие перерастанию текущих  валютных операций в капитальные:

- обязанность репатриации  экспортной валютной выручки  резидентов;

- ограничения сумм ввозимой  в Российскую Федерацию и вывозимой  из Российской Федерации наличной  валюты (иностранной, национальной) и  валютных ценностей (в настоящее  время отменены в части установления  предельных сумм перемещаемых  валюты и валютных ценностей, при сохранении мер валютного  и таможенного контроля - декларирования).

4. Валютные ограничения  валютных операций внутри страны:

- запрет валютных операций  между резидентами (с учетом исключений - представляющий собой преимущественно  запрет расчетов и платежей  в иностранной валюте) на территории  страны;

- запрет купли-продажи  иностранной валюты, минуя уполномоченные  банки.

5. Валютные ограничения  офшорных (зарубежных) валютных операций:

- требование о зачислении средств на зарубежные счета резидентов исключительно из Российской Федерации со счета в уполномоченном банке;

- ограничение права резидентов  использовать средства на зарубежных  счетах для расчетов за товары (работы, услуги), приобретаемые внутри  страны.

Соотношение валютных ограничений и мер

валютного контроля

Система валютных ограничений дополняется мерами валютного контроля, которые тоже предполагают установление для субъекта валютного регулирования определенных обязанностей. Система мер валютного контроля примерно соответствует системе валютных ограничений, при этом с отменой валютных ограничений меры контроля могут сохраняться для получения государством статистической информации и наблюдения за необходимостью восстановления валютных ограничений.

Поэтому, даже если валютная операция не подпадает под валютные ограничения, говорить о ее свободном совершении можно лишь в том смысле, что право лица на ее совершение не зависит от соблюдения различных формальностей. Сами же обязанности по выполнению формальностей, связанных с учетом и отчетностью для целей валютного контроля, существуют и могут быть более или менее обременительными с организационной точки зрения. Их исполнение обеспечено мерами административной ответственности .

Так, в ст. 13 Закона о валютном регулировании предусмотрена возможность установления Банком России специального порядка открытия и ведения банковских счетов нерезидентов. Это не валютное ограничение как таковое, а мера валютного контроля.

На основании ст. 13 могут устанавливаться лишь минимальные требования к порядку взаимоотношений банка и клиента по договору банковского счета. Они не должны затрагивать прав владельца счета на использование счета, будь то зачисление средств или их расходование на те или иные цели. Ограничений на распоряжение безналичными средствами на счете не устанавливается.

Между тем в случае применения государством к счетам нерезидентов валютного ограничения в полном смысле слова, т.е. особого режима банковского счета, ограничиваются именно права владельца счета по зачислению средств на счет и по использованию находящихся на нем денежных средств. Примером может служить нормативное регулирование режимов рублевых счетов нерезидентов, действовавшее в России в 1990-е гг. Счета нерезидентов делились на инвестиционные (счет типа "И") и текущие (счет типа "К") со строгой регламентацией видов операций, разрешенных владельцу счета в зависимости от типа счета.

Равным образом, нельзя считать валютным ограничением уведомительный порядок открытия счетов резидентов за рубежом. Это также мера валютного контроля, в отличие от действовавшего до 2004 г. разрешительного порядка открытия таких счетов. 
Вопрос №2. Сосредоточение валютных операций в уполномоченных банках

-Цель валютного ограничения

- Предмет, субъекты и содержание  валютного ограничения

- Исключения для денежных  переводов без открытия банковского  счета

-Исключения для наличных  платежей

Цель валютного ограничения

Валютное ограничение в виде сосредоточения валютных операций в уполномоченных банках - это ключевое положение для валютного регулирования и контроля в целом. Его цель - сделать максимально широкий круг валютных операций доступными постоянному контролю (наблюдению, мониторингу) со стороны уполномоченных банков - агентов валютного контроля.

Предмет, субъекты и содержание валютного ограничения

Валютное ограничение универсально, т.е. распространяется на все виды валютных операций. Его нормативное закрепление, к сожалению, не отличается четкостью. В консолидированном виде оно в Законе о валютном регулировании не сформулировано, но следует из норм ст. ст. 9, 10, 13 и 14 Закона. Основными признаются две нормы:

1) "если иное не предусмотрено  настоящим Федеральным законом, расчеты при осуществлении валютных  операций производятся юридическими  лицами - резидентами через банковские  счета в уполномоченных банках, порядок открытия и ведения  которых устанавливается Центральным  банком Российской Федерации, а  также переводами электронных  денежных средств" (ч. 2 ст. 14);