Виды и формы муниципальной власти. Основные теории местного самоуправления

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЛАДИВОСТОКСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ

ЭКОНОМИКИ И СЕРВИСА

 

ИНСТИТУТ ЗАОЧНОГО И ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ

КАФЕДРА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

 

 

 

 

 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по  дисциплине «Муниципальное право»

 

Виды и формы муниципальной  власти.

Основные теории местного самоуправления

 

 

Студент

 

Преподаватель               ____________________ 

(ученая степень, ученое  звание)

 

 

 

Владивосток 2013

 

Содержание

 

Введение ………………………………………………………………………………………3

1. Виды  муниципальной  власти ………………………………………………….…………4

2. Формы организации муниципальной власти ……………………………………………6

3. Основные теории местного  самоуправления ……………………………………………10

3.1.  Теория свободной общины ………………………………………………………..10

3.2. «Общественная» (хозяйственная) теория самоуправления …………………..….11

3.3. «Государственная» теория самоуправления ………………………………….…..12

3.4. Теория дуализма ……………………………………………………………..……..13

4. Система муниципальной  власти городского округа ЗАТО Большой Камень ……..….14

4.1. Дума городского округа  ………………………………………………………...….14

4.2. Глава городского округа  ……………………………………………………...…….15

4.3. Администрация городского  округа …………………………………………..……16

4.4. Контрольно-счетная палата  городского округа …………………………..………18

Заключение…………………………………………………………………………..………..20

Список используемой литературы……………………………………………….………….21

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Под муниципальной властью, как правило, подразумевается система решения вопросов обеспечения повседневных потребностей населения. Но суть этого явления гораздо серьезнее. Не случайно положение о конституционной гарантированности местного самоуправления изложено в главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной  системы сдержек и противовесов. Нередко эта система понимается исключительно как механизм взаимоотношений интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления.

Таким образом, органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения. Именно этим обусловлено актуальность изучения в настоящее работе системы органов муниципальной власти как инструмента реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь.

Целями и задачами данной работы является детальное рассмотрение возможных видов муниципальной  власти, форм организаций, а также  изучение основных теорий местного самоуправления. Для более ясного понимания изучаемой  темы данной работы автор предлагает к рассмотрению системы муниципальной  власти на примере городского округа ЗАТО Большой Камень.

 

 

 

 

 

1. Виды муниципальной власти

 

Видом муниципальной власти называется исторически установившийся порядок взаимоотношений между местной властью и государством.

До настоящего времени  в истории человечества известны три вида муниципальной власти:

К первому виду можно отнести  административную власть, т.е. такая власть, когда местные органы государственной власти с их должностными лицами непосредственно назначаются государственной же властью, т.е. когда общиной руководит государство.

Характеризуя данный вид муниципальной власти, еще в 1928 г. Л.Велихов писал: «Первая (приказная) форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому, «полицейскому государству», в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организаций городского хозяйства» [3].

Второй вид местной  власти -  полное местное самоуправление, т.е. право граждан общины на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к ведению общины, включая сюда и право на самостоятельное создание органов местной власти.

Данный вид власти в истории России никогда не встречался. Этот вид, обычно, и связывают с идеями о полностью самоуправляемом обществе, именно этот вид сегодня пытаются привести в Россию.

Классическим примером этого  вида является местное самоуправление в США. Самоуправляющаяся община фактически полностью отделена от государства и представляет собой как бы «государство в государстве» со своим бюджетом, армией (полицией), конституцией, законами, землей, собственностью, полной свободой в формировании местных органов власти, включая сюда выборность местных судей и прокуроров, крайне развитыми формами волеизъявления граждан, изощренными системами контроля граждан за местными органами власти. Наконец, если органы власти не нарушают Конституцию страны, законы страны и штата, государство, фактически, не имеет возможности вмешаться в дела местного самоуправления.

Третий вид - смешанная форма, когда в управлении общиной устанавливается некоторое двоевластие, и она управляется как государственными органами, так и органами самоуправления. Как правило, в этих случаях одно ветвь власти формируется гражданами, а вторая назначается государственной властью «сверху».

Третий вид в истории  России доминировал. Л.Велихов считал его наиболее перспективным и  удачным для России. Вместе с тем  этот вид наиболее непрочен, он постоянно  эволюционизирует либо в страну первого, либо в страну второго [3].

В России эволюция иногда тянулась десятками лет. Этот вид способен очень быстро трансформироваться, но быстрая трансформация идет всегда в сторону возвращения к первому виду. Типичный пример такой трансформации - изменения в местной власти России в 1993 году, когда буквально в течение месяца третий вид был насильственно сверху трансформирован в первый.

При наличии первого вида местная власть, как правило, не является частью никакой собственности: ее бюджет является частью государственного. Земля, недвижимость, иная собственность, расположенная  на территории, подчиненной местному органу местной власти, находясь в  пользовании последнего, фактически является государственной собственностью[9].

Второй вид местной  власти отличается наличием независимого местного бюджета, находящегося в полной собственности органа местной власти, а так же в полной собственности  этого органа на землю, находящуюся  в границах управляемой им территории, а так же собственности на иное принадлежащее ему движимое и  недвижимое имущество.

При смешанном виде устанавливаются  те или иные формы контроля и государственного ограничения и регулирования  местной (муниципальной) собственности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Формы организации муниципальной власти

 

В теории муниципального права многими учеными традиционно выделяются несколько возможных формы организации системы муниципальной власти [11].

Первую, наиболее распространенную в настоящее  время модель организации системы  муниципальной власти можно схематично обозначить как «сильный». Глава муниципального образования – «слабый» представительный орган. В рамках данной модели население избирает Главу муниципального образования непосредственно путем выборов, что в значительной мере усиливает позицию Главы муниципального образования, как муниципально-властного субъекта полностью подотчетного не непосредственно представительному органу, а всему местному населению, которое по сравнению с местным представительным органом имеет меньше правовых возможностей контролировать деятельность Главы муниципального образования.

В рамках данной модели, по мнению И. В. Выдрина  и А. Н. Кокотова, положение Главы муниципального образования воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента России [5]. Указанная форма в зависимости от специфики организации муниципально-властного аппарата в конкретном муниципальном образовании может быть подразделена на следующие виды:

1. Представительный  орган - Глава муниципального  образования, который одновременно  руководит местной администрацией  и местным представительным органом.  Приведенная модель не является  чисто теоретической, так как  до 2003 года подобная модель организации  аппарата местной власти была  закреплена в Уставе города  Кургана (10). Однако, следует отметить, что в настоящее время на  основании ст. 36 Закона Российской  Федерации Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 N 131-ФЗ не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

2. Представительный  орган - Глава муниципального  образования, который непосредственно  руководит местной администрацией, но не является председателем  местного представительного органа  и, естественно, непосредственно  не руководит им. В рамках данной  модели Глава муниципального  образования осуществляет руководство  исполнительным органом местного  самоуправления на принципах  единоначалия и персональной  ответственности. 

Исходя  из практики функционирования данной модели в Российской Федерации можно  сделать вывод о том, что ее ключевыми недостатками являются:

1. Возможность  возникновения противоречий между  Главой муниципального образования,  представляющим интересы всего  населения, и отдельными депутатами, представляющими интересы населения  частей муниципального образования.

2. Наделение  большим объемом исполнительских  функций Главы муниципального  образования, который избирается не профессионалами в области муниципального управления и может не иметь необходимой квалификации по решению вопросов местного значения. [11]

Вторую  форму схематично можно обозначить как «сильный» представительный орган – «слабый» Глава муниципального образования.

В рамках указанной модели представительный орган выбирает Главу муниципального образования из числа депутатов  или из числа местных жителей. В силу этого обстоятельства Глава  муниципального образования имеет  достаточно сильную зависимость  от местного представительного органа, что и обуславливает относительную  слабость его положения в системе  муниципальной власти. С другой стороны, в качестве положительного момента  следует отметить, что в рамках данной модели организации местной  власти Глава муниципального образования  более подотчетен местному населению и вынужден согласовывать решение большинства важных вопросов местной жизни с депутатами муниципального представительного органа.

Коме  того, при использовании модели, предполагающей выбор Главы муниципального образования депутатами местного представительного  органа, выбор Главы муниципального образования затрудняется необходимостью согласования позиции депутатов  местного представительного органа в целях обеспечения необходимого числа голосов, требуемых для  избрания Главы муниципального образования.

Применительно к содержанию данной формы следует указать, что в ст. 36 Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 № 131-ФЗ закрепляется возможность выбора Главы муниципального образования депутатами местного представительного органа только из состава депутатов. [13]

Указанная модель также в зависимости от специфики организации муниципально-властного аппарата может быть подразделена на несколько видов:

1. Представительный  орган - Глава муниципального  образования, который одновременно  руководит местной администрацией  и местным представительным органом  (председательствует на его заседаниях). Применительно к содержанию данной модели также следует отметить, что в настоящее время на основании ст. 36 Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 № 131-ФЗ не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

2. Представительный орган - Глава муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, непосредственно не руководит им. Третью модель организации аппарата муниципальной власти можно схематично обозначить как «местный представительный орган - Глава муниципального образования - Глава местной администрации (управляющий)». В рамках данной модели управляющий назначается на должность решением местного представительного органа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Анализируя  содержание данной формы организации системы муниципальной власти следует указать на то, что в рамках данной модели Глава муниципального образования может избираться как всем населением муниципального образования, так и депутатами из своего состава.

Кроме того, следует отметить тот факт, что теоретически в рамках данной схемы можно выделить две разновидности, обусловленные тем, что Глава муниципального образования может возглавлять работу местного представительного органа, а может выполнять исключительно представительские функции, не руководя местным представительным органом, что, однако, на сегодня не предусмотрено ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 № 131-ФЗ. [4]

Четвертой известной в настоящее время  формой организации системы муниципальной  власти является схема в рамках которой не избирается Глава муниципального образования. При подобной системе организации муниципальной власти избирается местный представительный орган, который своим решением назначает на должность управляющего местным хозяйством - Главу местной администрации. Следует отметить, что подобная схема управления муниципальным образованием допускалась в соответствии со ст. ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. [9], однако, в практике муниципального строительства практическое распространение она не получила. В связи же со ст. 34 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. анализируемая схема управления муниципальным образованием в настоящее время исключается.

В качестве пятой известной формы организации  системы муниципальной власти можно  выделить «комиссионную форму». В соответствии с комиссионной формой организации системы муниципальной власти, население муниципального образования избирает выборных представителей - комиссионеров, которые непосредственно управляют каким-либо структурным подразделением местной администрации, курирующим определенный вопрос местного значения. В совокупности они образуют единый орган управления муниципальным образованием - комиссию, которая соединяет в себе функции представительного и исполнительного органа и единолично решает все вопросы местного значения.

Следует отметить, что на возможность существования  подобной модели указывает в своей  работе Е. С. Шугрина [11]. Однако, по настоящее время подобная модель организации местной власти в практике муниципального строительства не применялась и не предусмотрена в соответствии с Законом Российской Федерации № 131-ФЗ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Основные теории местного самоуправления

 

Теории местного самоуправления следует рассматривать  как обобщение и анализ мирового опыта организации местной власти, ее отношений с государством. Л. Велихов  называет следующие теории местного самоуправления:

- Теория свободной общины;

- «Общественная» (хозяйственная) теория;

- Государственная теория;

- Теория дуализма муниципального управления.

 

3.1 Теория свободной общины

 

Основоположниками теории свободной общины были Гербер, Аренс, Э.Мейер, О.Лабанд, О. Ресслер . Суть теории заключается в том, что право населения (общины ) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным. [7]

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

избираемость  органов местного самоуправления членами  общины;

разделение  дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

местное самоуправление, т.е. управление собственными делами общин, отличными по своей  природе от дел государственных;

признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

невмешательство государственных органов в собственную  компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Н.И. Лазаревский, характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным». [10]

Эти принципы оказали определенное влияние  на развитие законодательства 30-40-х гг. ХIХ в. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую власть - муниципальную. В то время господствовала точка зрения, согласно которой местные представительные органы являются как бы четвертой властью.

Идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового обоснования уязвима, поскольку с возникновением первых государств община как самоуправляющая группа практически трансформируется в административно-территориальную единицу государства.

 

3.2 «Общественная» (хозяйственная) теория самоуправления

 
 Основоположниками общественной теории были О. Ресслер, Р. Моль , В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков. «Общественная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.

Дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами». [8]

«Общественная»  теория исходит, из противоположения местного общества государству, общественных интересов  политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами».

Сторонники  «общественной» теории неоднократно предпринимали  попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые  по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо  отмечают некоторые авторы, на практике «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным» [6] .

Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для  государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.

Вторым  направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная  теория , ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления - всегда выборной.

 Попытки реализации на практике «общественной» и «хозяйственной» теории в России длились несколько десятилетий, однако оказалось практически невозможно разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них «в чистом виде» местные хозяйственные дела.

 

3.3 «Государственная» теория самоуправления

 

Данная теория сменила  «общественную» (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в. В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х годах XIX в.

Суть  государственной теории заключалась  в признании местного самоуправления частью государственного управления. Следовательно, по мнению авторов этой теории, местное самоуправление - это  лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое  обладает определенной автономией в  решении местных вопросов. Кроме  того, местное самоуправление должно осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно  местным населением или его представителями.

По  мнению сторонников этой теории, представители  государственной власти на местах призваны подчиняться директивам вышестоящих  органов власти. Как следствие  этого они не представляют интересов  местного сообщества и не вникают  в специфику местного самоуправления. В свою очередь это связано  с тем, что в условиях строгой  иерархии часть государственной  администрации на местах лишена таких  важных для местного самоуправления качеств, как инициатива и независимость. Получается, что в отличие от назначенного из центра чиновника, для представителей местного населения его интересы всегда приоритетней.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением». По его мнению, «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления» [10].

Еще один сторонник рассматриваемой  теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению  должны быть включены в государственную  систему управления.

 

4. Теория дуализма

 

Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы. [9].

4. Система муниципальной власти городского округа

     ЗАТО Большой Камень

 

Система управления городским округом ЗАТО Большой Камень, предназначенная для его развития и защиты, удовлетворения гражданами города своих потребностей, регулируется Уставом городского округа ЗАТО Большой Камень, утвержденным решением Думы ЗАТО г. Большой Камень 14.06.2005 № 313-р. [14]

Местное самоуправление в  городском округе ЗАТО Большой Камень осуществляется органами местного самоуправления, состоящими из:

- Дума городского округа  закрытое административно-территориальное  образование Большой Камень –  представительный орган местного  самоуправления;

- глава городского округа  закрытое административно-территориальное  образование Большой Камень –  высшее должностное лицо муниципального  образования;

- администрация городского  округа закрытое административно-  территориальное образование Большой  Камень – исполнительно-распорядительный  орган местного самоуправления;

- контрольно-счетная палата  городского округа закрытое административно-территориальное образование Большой Камень – контрольно-счетный орган городского округа.

Органы местного самоуправления городского округа наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа ЗАТО Большой Камень.

 

4.1 Дума городского округа

Дума городского округа является постоянно действующим представительным органом городского округа, обладающим правом представлять интересы населения  городского округа и принимать от его имени решения, действующие  на территории городского округа.

Дума городского округа состоит  из 22 депутатов, избираемых сроком на 5 лет.

11 депутатов избираются  по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию  городского округа пропорционально  числу голосов избирателей, поданных  за списки кандидатов, выдвинутые  избирательными объединениями, 11 депутатов  избираются по одномандатным  избирательным округам с равным  числом замещаемых мандатов.