Содержание 
 

Введение

     Современные органы государственной власти являются сложными комплексными организациями. Залогом успешного функционирования организации, т.е. достижение целей деятельности, является научно обоснованный выбор ее целевой, функциональной и организационной структур, упорядочение технологических управленческих и операционных (процедурных) процессов, налаживание деловых отношений между государственными служащими по горизонтали и вертикали, особенно между исполнителями и руководителями. 
Организационная деятельность государственной службы обычно направляется на оказание определенных услуг обществу. Именно поэтому государственная служба требует оптимального, в том числе согласованного по вертикали и горизонтали, определение целей, полномочий, структуры органов, которые бы обеспечивали результативное и эффективное функционирование и соответствующее поведение как органа в целом, так и государственных служащих. 
То же касается и определения технологических управленческих и исполнительских процессов в организации. Проектирование и конструирование функциональных и организационных структур должны базироваться на целевом подходе, в том числе с учетом применения программных методов достижения целей функционирования органа (т.е. программно-целевая деятельность органа власти) и повышения эффективности деятельности органа. 
Главным требованием к рационального проектирования, конструирования и функционирования современных органов власти является обеспечение ими эффективного достижения поставленных целей. Это наиболее сложная задача в обществе, культурные и политические ценности которого делают значительный упор на ценностях гражданского общества. При отсутствии или недостаточных прозрачности и гласности, общественного контроля деятельности органов власти они зачастую вместо того, чтобы быть эффективными инструментами рационального достижения определенных целей, превращаются в средство обеспечения своего собственного существования и выживания, расширения и максимизации властных функций. 
С целью внедрения ценностей демократического, правового социального государства, развития гражданского общества и контроля за деятельностью органов власти и органов местного самоуправления развитые страны актуализирует и развивают общественный, социологический и другой междисциплинарный анализ целевых, функциональных и организационных структур этих органов. С его помощью исследуются и корректируются формальные и неформальные структуры контроля, распределение задач, процесс принятия и выполнения решений, практика управления, инновационные, технологические и организационные изменения в организациях.

1 Задачи государственной  службы

     Главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

     К основным задачам государственной службы можно отнести:

- охрана  конституционного строя РФ, создание  условий для развития гражданского  общества, производства, обеспечение  свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;

- формирование  общественно-политических и государственно-правовых  условий для практического осуществления  функций государственных органов;

- обеспечение  эффективной работы государственных  органов в соответствии с их компетенцией;

- совершенствование  условий государственной службы  и профессиональной деятельности  государственных служащих;

- обеспечение  действия принципа открытости  в деятельности государственных  служащих и государственных органов;

- создание  и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников.

     Каждый  вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной  власти (например, федеральными службами), имеет свои установленные в нормативных актах задачи.  

2 Функции государственной службы

     Рассмотрение  вопроса о функциях государственной  службы позволяет уяснить не только её основное назначение, но и выявить  нерешенные проблемы государственной службы с целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения средств улучшения государственной службы и её реформирования. Функции государственной службы обусловлены её внутренними свойствами и принципиальными чертами. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства, ибо государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение служащими своих должностных обязанностей и компетенции государственных органов. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - Постановлением Правительства РФ.

     Под функциями по принятию нормативных  актов понимается издание на основании  и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

     Под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных  Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными актами общеобязательных правил поведения;

выдача  органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление  определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а  также издание индивидуальных правовых актов.

     Под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

     Под функциями по управлению государственным  имуществом понимается осуществление  полномочий собственника в отношении  федерального имущества, в том числе  переданного федеральным государственным  унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимся в федеральной собственности акциям открытых акционерных обществ.

     Под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.[1]

     Функции государственной службы как социально-государственного явления необходимо отличать от функций  государственной службы как правового  института. В этом смысле можно говорить о соотношении двух категорий – функции права (служебного права) и функции государства (профессиональной деятельности государственных служащих). Эти две категории взаимосвязаны и напрямую воздействуют друг на друга. Они имеют как общие черты, так и различия. Единство функций права и государства заключается в том, что они отражают сущность и социальное назначение соответственно права и государства и весьма часто призваны решать общие задачи. Отличия функций права от функций государства состоят в том, что:

- они  являются выражением различных сущностей, определяющих их специфику и самостоятельный характер;

- различаются  пути, способы и формы осуществления  этих функций;

- количество  и виды реализуемых функций  полностью не совпадают;

разными являются также пределы осуществления функций.[2]

     Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих.

     Наряду  с функциями государственной  службы как видом социально полезной профессиональной деятельности можно говорить и о функциях правового института государственной службы, т.е. о функционировании правовой системы, представленной в виде государственной службы, или, иначе говоря, о функциях права. Функции государственной службы в этом смысле – это обусловленные социальным назначением направления правового воздействия на государственно-служебные (муниципально-служебные) отношения. При таком подходе главным является выяснение специфических свойств государственной службы как государственно-правового явления, характеризующегося качественной самостоятельностью, специальными признаками и свойствами. Каждый подинститут государственной службы выполняет наряду с общими и, следовательно, характерными для всего правового института функциями, также специфические. Например, для подинститута аттестации государственных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д.

     С точки зрения функций права государственная  служба как правовой институт выполняет  традиционные для правовой системы функции: [3]

- обеспечительную, т.е. выполнение задач и функций государства и его органов; государственные органы представляют собой сложную и разветвленную систему звеньев, каждое из которых имеет свои задачи и компетенцию. Государственная служба призвана обеспечить практическую реализацию компетенции этих органов, внутреннюю согласованность их работы, эффективность влияния на социальные процессы;

- интегративную, т.е. государственная служба выступает как правовое средство обеспечения и защиты интересов человека и гражданина, социального согласия, гармония в функционировании государственного аппарата, оптимальных закономерностей в государственном строительстве, создания гарантий благосостояния личности и всего общества. Посредством этой функции возможно интеграция (соединение) всех элементов политической системы, государственного аппарата, людей, всего общества для достижения социального значимых целей и удовлетворения публичных интересов;

- регулятивную, т.е. при помощи установленного правового статуса государственных служащих (права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность и т.д.) государственная служба регулирует общественные отношения, используя при этом имеющиеся у нее правовые возможности, применяя методы организации, принуждения, стимулирования, ответственности и т.д. в результате общественные отношения приобретают по возможности «организованный» вид и форму; регулятивная функция включает также и организующую функцию государственной службы;

- коммуникативную, направленную на обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации о процессах, происходящих внутри государственного аппарата, государственных органов, на использование общественного мнения о результатах функционирования государственной службы и направлениях её реформирования; иногда эту функцию называют информационной;

- охранительную, которая обеспечивает применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственных и общественных отношений.

     Наряду  с функциями права государственная  служба выполняет функции государственной  администрации, аппарата управления, государственных органов, а, в конечном счете, – функции самого государства, его органов и функции государственных служащих. Государственная служба сравнима по своим функциям с ролью и социально-правовым назначением всего государства и государственного управления, с авторитетом органов публичной власти. В.М. Манохин справедливо отмечает, что государственная служба органически связана с государством, с его местом и ролью в жизни общества. Задачи и функции государства находя своё реальное воплощение в деятельности государственных служащих. В государственной должности заключена часть компетенции государственного органа, она является органической частью его структуры и имеет целью организацию личного состава государственного органа, т.е. государственных служащих.[4] Социальная роль государства, (исполнительно-распорядительное назначение государственного управления и компетенция государственных органов) неразрывно связана, с осуществляемыми в процессе государственной деятельности, функциями государственной службы, под которыми можно понимать самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий (должностные, организационные, принудительные и т.д.).

     Вопрос  об определении и видах функций  государственной службы в настоящее  время имеет лишь постановочный  характер. Это во многом обусловлено тем, что проблема функций самого государства, его органов и функций государственного управления также не лишена спорных моментов. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно, выделяют самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами – государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

     В наиболее общем виде функции государства  и его органов – главные  направления и стороны деятельности государства, обеспечивающие социальное благосостояние, гарантирующее реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом Функции государственной службы обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих. Говоря о функциях государственной службы, надо помнить о том, что государственная служба решает задачи государства, осуществляет его функции и функции государственных органов. Таким образом, государственная служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер. Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. Это делается для того, чтобы персонал и организационные средства, которые необходимы для выполнения задач государственного управления, соответствовали бы целям и задачам государства и были предоставлены в его распоряжение. При данном подходе к исследованию государственной службы целесообразно выделять внутри системы государственного управления такой институт, как государственная служба. Государственная служба, являясь правовым институтом и устанавливая правовое положение персонала государственного органа, представляет собой важнейшую сферу государственно-управленческого воздействия, связанную с другими элементами теории государственного управления. Государственная служба (персонал), практически реализующая функции государственных органов и выполняющая их задачи, функционирует во всех этих областях. Поэтому анализ функций государственной службы позволяет оценить роль и назначение государственной службы в государственно-социальном механизме, определить её эффективность, полезность и значимость, учитывая то, что государственная служба является основным каналом реализации правоотношений, возникающих в процессе осуществления компетенции государственных органов, выполнения задач и полномочий государственных служащих. Государственная служба в современном понимании сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком смысле, т.е. как управленческая деятельность всех государственных органов в системе исполнительной, представительной и судебной власти. В рамках осуществления функций государственной службы реализуется государственная управленческая деятельность, под которой понимается осуществление субъектами государственного управления, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления.

     Управленческий  характер и правовая природа функций  государственной службы состоят  в том, что само управление приобретает  следующие специфические черты:

- в процессе  его реализуются как задачи, функции, интересы государства и его субъектов, так и конституциональные гражданские права, обеспечиваются законные интересы граждан;

- функции  управления выполняются специальными  субъектами, формируемыми преимущественно  государством;

- эти  субъекты действуют по поручению государства;

- они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера;

- они  действуют в пределах компетенции,  установленной для них в соответствующих  правовых актах;

- большинство  вариантов управленческих связей опосредуется также иными нормативными актами. Государственная служба включает в себя как объективные (необходимость осуществления функций государства и его органов), так и субъективные (наличие способностей, пригодность к службе, профессиональное образование, а также других условий) предпосылки своего формирования. Также и государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления.[5] Государственное управление субъективно, так как оно – плод мысли и действий людей (государственных служащих).

     Переходя  к рассмотрению вопроса о видах  и классификации функций государственной  службы, целесообразно перечислить  важнейшие для современного этапа функции:

- регулирующая  функция, т.е. разработка и реализация политики, направленной на создание конкретных программ (приватизации, инвестиционной деятельности, энергетической и т.д.);

- функция  принуждения, т.е. применение государством установленных в законодательстве мер государственного принуждения в строго определенных ситуациях. Это необходимый элемент демократического порядка;

- обеспечительно-восстановительная  функция, т.е. обеспечение прав  и свобод человека и гражданина; повышение действенности правовой защиты личности; становление судебной власти;

- организационная  функция, т.е. создание системы государственной службы и поддержание в ней порядка и законности, реформирование кадровой политики и правового института государственной службы;

- правосоздающая (правотворческая) функция, т.е. разработка и принятие правовых актов, повышение качества нормотворческой деятельности государственных органов;

- функция  контроля, т.е. обеспечение государственного контроля и надзора в сфере деятельности государства.

     Функции государственной службы можно разделить  на основные и специфические. В свою очередь, основные и специфические  функции подразделяются на общие, специальные  и вспомогательные (факультативные).[6]

     Основные  функции государственной службы – это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

     К основным общим функциям государственной службы можно отнести:

- информационное  обеспечение деятельности государственных  органов, т.е. сбор, получение,  обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности;

- прогнозирование  и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления;

- планирование – определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления, государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.)

- организация – формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессе, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи; организация в узком смысле – это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления распорядительство, т.е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих пол поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности; в узком смысле – дача текущих указаний руководящими государственными служащими;

- руководство – установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов; общее руководство – определение содержания государственной деятельности (например, управленческой);

- координация – согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы;

- контроль – установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих;

- регулирование – использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования;

- учет  – фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы, о результатах реализации государственно-служебных отношений, полномочий государственных органов и т.д.

     Одной из важнейших функций государственной  службы, которая возникла с принятием  Конституции РФ, установившей многопартийную систему в РФ, является политическая функция. Посредством этой функции государственная служба реализует государственную политику.

     Среди общих функций государственной службы выделяются:

- осуществление  государственной кадровой политики  на уровне федеральной государственной  власти и субъектов РФ;

- комплектование  персонала государственных органов  с учетом способностей, профессиональных, личностных и нравственных качеств служащих;

- формирование  реестра государственных должностей; формирование и ведение реестра  государственных служащих;

- организация  государственной службы;

установление  социально-правовых гарантий и условий, необходимых для деятельности персонала государственных органов;

- установление  требование к государственным  должностям и квалификационных  требований к государственным  служащим;

- контроль  за деятельностью персонала государственной  службы;

- организация разработки и контроля исполнения стандартов государственной служба и т.д.

     Специфические общие функции государственной службы, с одной стороны, затрагивают деятельность персонала органов публичной власти по осуществлению государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка, а с другой - могут рассматриваться как регулятивное и иное организационное воздействие (деятельность) по ограниченному и целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где часто объекты управления не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

     Так, в сфере обороны страны и поддержания общественного порядка государственная служба выполняет следующие специфические общие функции:

- обеспечение  достаточной обороноспособности  страны;

- поддержание  общественного порядка и общественной  безопасности;

- защита  жизни, здоровья и собственности  от преступных и иных неправомерных  посягательств.

     В сфере экономики и социально-культурного строительства необходимо выделить следующие специфические функции государственной службы:

- повышение  народного благосостояния; социальная  защита населения, имеющего доходы  ниже прожиточного минимума;

- обеспечение  рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов;

- охрана  природной среды;

- обеспечение  конверсии оборонной промышленности  с использование наукоемкого  производства для выпуска высококачественных  и конкурентоспособных на мировом  рынке товаров; и др.

     Вспомогательные функции государственной службы предназначены для обслуживания деятельности государственных органов в рамках основных и специфических общих и специальных функций. Это делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение и т.д.

     Специальные функции государственной службы отражают особенности объекта управления (например, методическое, техническое руководство). Специальные функции могут дополнить общие функции, где таковых недостаточно.