Зарубежный опыт административно-государственного управления в Германии

     СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 ОСНОВЫ ТЕОРИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГЕРМАНИИ

1.1 Понятие  и принципы системы государственного  управления

1.2. Развитие  административной науки в Германии

1.3 Теория  административно-государственного  управления в Германии

2 НАПРАВЛЕНИЯ  АДМИНИСТРАТИВНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ В ГЕРМАНИИ

2.1 Концепция  государственного управления Л. Эрхарда

2.2 Социологический  подход к административно-государственному  управлению М. Вебера

2.3 Структурно-функциональный  подход к административно-государственному управлению

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

      ВВЕДЕНИЕ

     1.1 Понятие и принципы  системы государственного  управления

     В любой современной стране между  государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Считается, что государственное управление успешно, если оно обеспечивает гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Такое управление считается эффективным [1, c. 132].

     В самом широком смысле государственное  управление означает руководство чем-либо со стороны органов государственной  власти, имеющее своей целью поступательное и устойчивое развитие. Однако для  понимания всей полноты дефиниции государственного управления этого недостаточно. Потому попытаемся раскрыть содержание данного понятия, его функционального значения. Общетеоретические понятия управления следующие.

     Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент).

     Управление  предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных  систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющаяся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

     Управление, по сути, сводится к управляющему воздействию  субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение  ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития.

     Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

     Управление  реально только тогда, когда существует известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу.

     Таковы  основные черты, характеризующие общие  понятия государственного управления. Они полностью приемлемы и  для понимания управления в государственной (социальной, общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов выступают люди и их различные объединения, например, государство, общество, территориальные образования, экономические и производственные структуры, общественные объединения и так далее [2, c.93].

     Говоря  об основных принципах системы государственного управления, следует заметить, что только при условии их соблюдения система государственного управления будет эффективной. К основным принципам, на наш взгляд, можно отнести:

     Первое: принцип неотъемлемости функции административно-территориального управления в системе государственного управления. Территориальное управление является неотъемлемой частью системы государственного управления во все времена и во всех государствах мира. И если государство не осуществляет его, то это означает лишь, что либо проблемы такого регулирования просто не существует, либо государство не способно осуществлять его.

     Второе: принцип наличия государственного механизма управления. Он вытекает из предыдущего и означает, что государственное управление в пределах территориально-административных единиц должно осуществляться с помощью специально разработанных механизмов и политики, а не просто административными и разовыми мерами. Другими словами, региональное социально-экономическое развитие не способно осуществляться стихийно, оно требует стратегически выверенных планов.

     Третье: принцип селективности (приоритетности) оказания помощи регионам необходим для концентрации государственных ресурсов на решении определенных задач и, таким образом, эффективного использования этих ресурсов. В методологическом плане реализация данного требования - одна из самых сложных задач. В качестве основного критерия для принятия решения о поддержке региона чаще всего выступает группировка регионов по уровню развития: «относительно высокий уровень развития», «средний уровень», «уровень ниже среднего», «низкий уровень» и «крайне низкий уровень развития».

     Четвертое: принцип приоритетности выравнивания социальных сторон. На наш взгляд, к выравниванию экономического развития следует прибегать преимущественно в целях выравнивания минимального стандарта уровня и качества жизни.

     Данная  особенность связана с предыдущей и подчеркивает важную сторону сущности государственного регулирования. Дело в том, что если выравнивание экономического развития происходит во многом благодаря рыночным законам и механизмам, то социальное развитие не может регулироваться такими законами. И, несмотря на то, что все же экономическое развитие определяет социальное развитие, возникающие вследствие разных причин провалы в социальном развитии берется регулировать государство.

     Пятое: принцип мультипликативности государственного регулирования. Дело в том, что любые локальные (региональные) регулятивные меры неизбежно влияют на соседние регионы. Государственное регулирование территориального развития осуществляется в масштабах системы политических, социальных, экономических, хозяйственных, финансово-кредитных, бюджетных, налоговых, природно-ресурсных, национально-этнических и иных отношений внутри единой страны. Каждое действие, изменяющее структуру и пропорции этих отношений в пользу одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их для других. Правда, в долгосрочной перспективе выход одной из территорий из кризиса всегда полезен и для других, но для этого требуется время, а в период поддержки все считают, что эта поддержка идет за их счет.

     Также необходимость учета данного  принципа связана с тем, что те или иные государственные меры могут  иметь сопутствующие или отдаленные результаты, которые могут серьезным образом отразиться на экономических пропорциях, экономическом развитии соседних регионов и так далее. Причем эти эффекты могут носить как положительный, так и отрицательный характер.

     Шестое: принцип определения стратегических интересов, вытекающий из задач территориального развития и системного характера государственной политики. Государственное управление не может и не должно быть суммой разрозненных не взаимосвязанных действий в сфере экономики, социальной защиты, охраны окружающей среды и так далее. Государственное управление должно быть системной политикой развития всех сторон региональной системы.

     Системный и программно-целевой характер государственного управления необходим для последовательного  упорядочения всех сторон хаотичной  региональной политики, создания стройной системы государственного воздействия и финансовой помощи регионам по прозрачной, методически выверенной и узаконенной форме.

     Сюда  же можно отнести ориентацию органов  власти на программно-целевые методы деятельности. Программно-целевые методы являются, на наш взгляд, надежным, научным и практическим инструментом государственного регулирования, фиксирующим как экономические, так и социальные, организационно-правовые механизмы государственного регулирования.

     Седьмое: принцип системности в государственном управлении административно-территориальной единицей. Данный принцип означает необходимость развития не только производительных сил или потенциала, но и комплексное устойчиво-сбалансированное развитие всех компонентов региональной системы (социального, демографического, экологического и так далее).

     Конечно, экономическое развитие и хозяйственные  успехи важны и даже часто решающие, поскольку такое развитие и накопление капитала позволяют через повышение  доходов местного бюджета эффективно решать и прочие вопросы территориального развития. Но все же требования пропорциональности развития всех сфер экономики, социальной направленности развития (использования всех достижений в целях повышения качества и уровня жизни) должны учитываться. В противном случае это может привести к деградации социально-демографического, этнокультурного и других компонентов региональных систем.

     Восьмое: принцип двухъуровневости субъекта управления. Речь идет о том, что государственная политика должна пониматься не только как политика Центра, то есть Правительства или Президента. Под словом «государственная» пониматься должны два основных уровня реализации государственной власти: республиканский и региональный. И, таким образом, говоря о регулировании социально-экономического развития, всегда надо подразумевать действия властей республиканского и регионального уровней, их координацию действий.

     Девятое: принцип учета интересов всех сторон управления, или принцип демократичности государственного регулирования, означает, что, независимо от обоснованности таких мнений, любая республиканская поддержка должна идти не просто по решению Центра, а по согласию всех регионов. По принципу согласия должны приниматься решения об оказании государственной региональной поддержки конкретным районам даже внутри городов и областей.

     Десятое: принцип правового обеспечения означает, что государственное регулирование территориального развития должно иметь четкую правовую среду. Сложность проблемы многократно повышается при отсутствии четких правовых норм не только административного и гражданского права, но и в первую очередь конституционного.

     Сюда  же можно отнести необходимость  соблюдения в масштабах страны определенной политической, социальной, экономической, экологической однородности. Региональное развитие стран со сложной территориальной организацией может осуществляться только в случае, если в каждой региональной единице выполняется конституционный минимум общих условий жизни, население получает единый установленный минимум социальных благ.

     Одиннадцатое: принцип неизбежной необходимости конкретной меры госрегулирования означает, что использовать тот или иной метод регулирования следует только тогда, когда в нижних звеньях (регионах) нет достаточных прав или ресурсов для решения той или иной проблемы. Данный принцип позволяет не принимать мелких и неэффективных решений, рассеивающих ресурсы, а сконцентрировать общегосударственные ресурсы на наиболее важных формах государственной поддержки. Регионы же должны в большинстве случаев полагаться на собственные ресурсы и лишь при отсутствии возможностей обращаться к помощи государства.

     Двенадцатое: принцип инициативного характера мер. В подавляющем большинстве случаев предложения должны инициироваться регионами. Это связано с тем, что чем выше будет заинтересованность регионов в той или иной форме воздействия со стороны Центра, тем больше вероятность в результативности этого воздействия.

     В то же время это не означает, что  государство не может проявлять  властную инициативу, реализуя ее на той  или иной территории (например, для строительства объектов политического, военного значения - инициатива в этом случае может быть общегосударственной, хотя согласие регионов также желательно).

     Тринадцатое: принцип установления временных границ каждого регулятивного действия. Речь идет о том, что ни одна государственная мера не должна носить бессрочный характер, что связано с двумя основными причинами: это значительно снижает ответственность и инициативность регионов и, во-вторых, с течением времени значительно может измениться экономическая ситуация и, следовательно, изменятся условия использования государственной меры.

     Четырнадцатое: принцип адекватной ответной реакции регионов на государственную поддержку. Данный принцип требует принятия со стороны региона всех мер, которые повышали бы действенность государственной системы регулирования, увеличивали бы их эффективность.

     Пятнадцатое: принцип полной обоснованности с учетом всех видов и методов поддержки данного региона. Социально-экономическое обоснование поддержки региона должно опираться на анализ всех используемых и предполагаемых к использованию методов поддержки.

     Шестнадцатое: принцип широкого использования договорных отношений. Распределение ответственности должно закрепляться в специальных нормативных актах или в актах, регламентирующих порядок осуществления каждого решения. Одной из наиболее приемлемых форм распределения ответственности могут стать специальные договоры между уровнями власти и управления. Причем отсутствие или формальность отчета об использовании тех или иных средств государственной поддержки, равно как и выявленные в ходе контроля факты их нецелевого использования, могли бы становиться основаниями серьезной корректировки или полного прекращения этой поддержки [5, c.164-165].

     Приведенные выше принципы позволяют организовать государственное управление на научной основе, повышать его действенность и эффективность.

     Таким образом, государственное управление - это практическое, системное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

     Эффективное государственное управление, прежде всего, базируется на доверии, взаимопонимании, искренности и честности между  государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходим разумный баланс между государственно-правовым регулированием и повседневной деятельностью общества, его опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Необходима широкая социализация государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной и эффективной организации и функционирования.

     Следует подчеркнуть, что для выполнения всех потребностей общества государственные  структуры во многом используют неадекватные для решения этой задачи механизмы  системы управления. Организация  взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или реформирования системы государственного управления. Таким образом, главной целью реформирования системы государственного управления является стратегическое повышение его эффективности.

     1.2. Развитие административной науки в Германии

     Наиболее  влиятельной среди европейских  школ административно-государственного управления является немецкая. Рассматривая немецкую школу государственного управления, целесообразно отметить, что именно в Германии и Австрии получило свое начало теория государственного управления как научное направление. Еще в XVII веке в университетах этих стран читался цикл административных и экономических дисциплин, а известному немецкому ученому М. Веберу принадлежит главная заслуга в разработке основополагающих принципов теории государственного управления как самостоятельной области знаний. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921 г.), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени [с.41].

     Развитие  административной науки в Германии находилось длительное время под  влиянием юриспруденции и разработанной  немецкими юристами концепции правового  государства. Проблематичным было выделение самостоятельной административной науки. Административное поведение рассматривалось как комбинация строгости и гибкости при применении специалистами публичного права. В 60-70-е годы XX в. на развитие исследований административного управления повлияла политическая наука, ставшая в это время самостоятельной отраслью знания и преподавания в западногерманских университетах. Вместе с тем, институты и кафедры политической науки редко занимаются проблемами государственного управления, здесь отмечается, скорее, интерес к государственной политике.

     В последнее время особое внимание уделяется исследованию взаимосвязи  публичного административного управления и публичной политики. В частности  широкую известность приобрела  немецкая школа исследования политических сетей в Институте общественных исследований Макса Планка Попытки административной науки в качестве самостоятельной дисциплины не получили широкого распространения в немецких университетах. В этом отношении выделяются два центра: факультет административной науки в университете в Констанце, образованный в 1973 г. и включающий в себя помимо отделения административной науки отделение политической науки и отделение информационной науки и Высшая школа административной науки в Шпеере, открытая в 1976 г. Административные исследования активно проводятся также в Потсдамском университете.

     1.3 Теория административно-государственного управления в Германии

     Особенностью  теории административно-государственного управления в Германии выступают  фундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии. Известный политолог К. Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих пор продолжает существовать концепция, согласно которой политическая наука — это государствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов. Он ссылается на работы М. Вебера, Э. Форстхоффа¹.

     С самого начала своего возникновения  в немецкой школе государственного администрирования обозначился  дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический аспекты рассматривались как основы государственности. Большая часть западногерманских политологов в духе классических традиций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

     По  мнению Куна, основой, на которой должен строиться предмет теории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпает  свою экзистенцию, является человеческая природа, в силу чего рассмотрение государственного администрирования должно носить философский характер: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу».

     Философско-антропологический  подход к государственному администрированию  свойствен также А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право являются «фундаментальными антропологическими институтами». Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, становится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человеческого общежития «путем стабилизации порядка и правил». Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В концепции А. Гелена современные структуры административно-государственного управления предстают как социально индифферентные, как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительногопоиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и аранее определенными» [с.107].

     Гелен считал, что такая трактовка государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей однако он считал, что эта управляемость не является репрессивной [с.107].

     Аналогичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты  «как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправдания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эмансипации».

     Таким образом, административно-государственное  управление у Гелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, «с особыми закономерностями развития его институциональности». И хотя Гелен отмечает в своей концепции факт использования административно-государственного управления в качестве инструмента для достижения целей политическими силами, все равно в целом оно в его версии носит универсальный характер, профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Таким образом, в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.

     Наиболее  типичной для социологического подхода  к государственному управлению является концепция М. Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата.².

     Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии»³.

     Интересный  подход к государственному администрированию  в рамках своей теории социального  развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным⁴. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Будучи «последним» и действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея «мозгового треста». В качестве господствующего класса она является «резервной армией власти» или «армией без командующего»⁵. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть.

     Также в теории административно-государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил «абсолютный» характер, стал более «подвижным» и «мягким», превратился в «прирученную» движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспечения прав людей, таким образом увеличивая их жизненные шансы. В системе административно-государственного управления используются методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, «формализации» этапов протекания конфликта, «управления» конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

      2.1 Концепция государственного управления Л. Эрхарда

     Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот крупный ученый и политический деятель последовательно сочетал научно-исследовательскую работу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Таким образом, все это предусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики.

     Государственным законом был образован Совет  экспертов по оценке общего экономического развития Германии. В соответствии с законом Совет экспертов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.

     Эрхард  сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, которая провозглашала:

- подчинение всех групп населения общему благу;

- усиление роли правительства;

- примирение всех классов с существующим социальным строем;

- утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества.

     Новая концепция закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство  и его институты провозглашались  стражем общего блага. В таком  государстве все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность новой техники государственного управления.

     Оценивая  концепции Л. Эрхарда, профессор  К.И. Варламов справедливо подчеркивает, что социально-институциональный подход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы. С этим трудно не согласиться. Государственные чиновники должны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Целесообразно отметить, что в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.