Земельные споры. 8

1.Разрешение земельных споров. 

Земельные споры. 

         Земля обладает  ценностью,  которая  отличает  ее  от  любого  другого материального объекта, она является место обитания всех  предшествовавших  и будущих  человеческих поколений, она  ограничена  в  пространстве   является базисом  для  размещения  производительных  сил.   В  силу  своих  природных свойств  земля  выступает  всеобщей   основой   для   размещения   объектов, необходимых   для   обеспечения   жизнедеятельности    общества    (городов, промышленных, историко-культурных объектов и т.д.).  Благодаря  плодородному почвенному   покрову,  земля  является  основным  средством  производства  в сельском и лесном хозяйствах. Эти свойства земли получили свое  отражение  в правовых нормах определенных категорий земель в соответствии  с  их  целевым назначением. Ценность земли   как  ресурса  заключается  в  том,  что  земля может выступать как средство производства (посевные площади, сады и  пр.), как объект отраслевого законодательства, как объект сделок с  недвижимостью, как основа жизни и  деятельности  народов,  проживающих  на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ), как определенная территория и  в  других качествах. Такая ценность предполагает концентрацию  вокруг  нее  различного рода интересов субъектов хозяйственной и  предпринимательской  деятельности.

           Несмотря на то, что в настоящее время земельная сфера  значительно  уступает в своей ликвидности  другим  сферам   гражданской  активности,  она  все  же привлекает к себе внимание субъектов   права.  Зачастую  интересы  субъектов хозяйственной деятельности (граждане) сталкиваются  с  интересами  субъектов предпринимательской  деятельности  (различного  рода  юридические  лица,   в частности фермерские хозяйства),  а  интересы  тех,  могут  не  совпадать  с интересами  государства  и  наоборот.   Все   эти   столкновения   интересов выливаются в конце концов в споры; споры,  объектом  которых  была,  есть  и будет земля.

      Возникновение спорных отношений связано  с нарушением  законных  прав субъекта со  стороны  других  лиц.  Спор  о  праве  возникает  тогда,  когда сторона, считающая свое право  нарушенным,  заявляет  об  этом,  требуя  его восстановления. Отличительным признаком земельного спора (как и всех  споров о  праве  вообще)  является  наличие  объективно  выраженных  противоречивых позиций сторон по предмету спора. Представляется, что одна сторона  в  споре объективно обладает  правами  на  спорный  земельный  участок,  а  другая  - объективно таких прав не имеет. Две стороны в споре, как правило,  не  могут  обладать равными по объему правами на один  земельный  участок,  так  как  в соответствии с законодательством этот  участок  предоставляется  конкретному землевладельцу (землепользователю) в строго определенных целях. В  земельном споре может иметь место как  заблуждение  одной  из  сторон  по поводу  предоставленного  ей  объективного  права  на   спорный    земельный

участок, так и прямое нарушение субъективного права. Нарушение  этого  права может выразиться в совершении конкретных действий,  либо  в  неосновательном уклонении одной из сторон от производства  определенных  действий  в  пользу другой стороны. Все разногласия, связанные с нарушением права  землевладения (землепользования), рассматриваются как земельные споры.

       Возникновение  земельных  споров  о  нарушении  права   землевладения (землепользования) объясняется рядом причин. В процессе осуществления  права на землю отдельными лицами происходит столкновение их  интересов  по  поводу границ,  целей  и  характера  использования  предоставленных  им   земельных участков.  Бурное развитие промышленного строительства приводит к тому,  что под несельскохозяйственные нужды  используются  земли  сельскохозяйственного назначения. В России ежегодно площадь пашни на душу  населения  уменьшается. Остановить  этот  процесс  невозможно,  так  как  промышленность,  транспорт растут и должны  расти.   Но  задача  состоит  в  том,  чтобы  не  допускать необоснованных изъятий сельскохозяйственных  земель,  так  как  на  практике нередко промышленные, строительные предприятия  и  учреждения  необоснованно посягают   на   земли   крестьянских   (фермерских)    хозяйств    и    иных сельскохозяйственных  организаций.  Это  наносит  большой  ущерб  не  только сельскому хозяйству, но  и  всему  народному  хозяйству   в  целом.  Поэтому возникновение земельных споров в современный период  связано  в  основном  с необоснованным изъятием сельскохозяйственных земель для целей  промышленного строительства и для других, не  связанных  с  ведением  сельского  хозяйства целей.

      Таким  образом, нарушается один из основных принципов права на землю  - его устойчивость. Принцип устойчивости  означает,  что  никто  из  субъектов права на землю не может быть лишен своего права на земельный  участок  иначе как  только  по  основаниям,  указанным   в   законе.   Устойчивость   права землепользования  (а  именно  в  этой  форме  преобладает  право  на  землю) предполагает  установление  длительный  сроков   пользования   землей,   чем обеспечивается правильность и рациональность использования земли.

       Проведение  в  жизнь  принципа  устойчивости  права  землепользования  обеспечивается рядом условий. Одно из важнейших условий -  это  выделение  в земельном  законодательстве  специальной   группы    земельно - процессуальных норм, регулирующих порядок отвода и  изъятия  земель,  разрешения  земельных споров и охрану прав землепользователей и землевладельцев.

       Из  данного  принципа  и  должны  исходить   органы,   осуществляющие разрешение   земельных   споров,   не   допуская   излишеств   при   изъятии сельскохозяйственных  земель  для  использования  их  в  других  целях,   не связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

      Законодательство не дает ответа на вопрос, что такое  земельный  спор.

Нет четкого определения этого понятия и в правовой литературе.  Естественно, что определение земельного спора представляет  существенный  интерес  как  в теоретическом, так и в  практической  отношении.  Следует  отметить  позицию некоторых юристов, которые считают жалобы на неправильные  действия  органов управления,  осуществляющих  отвод  или  изъятие  земель. Следует  различать  материально-правовое  содержание спора и  его  процессуальную  форму.  Под  материально-правовым  содержанием земельного спора следует понимать те  земельные  правоотношения,  по  поводу которых возникает спор, то есть сущность самого спора. Процессуальная  форма споров - это основание возбуждения споров и порядок их  разрешения.  Жалоба, приносимая субъектом права на землю  на  действия  того  или  иного  органа, является  основанием  возбуждения  земельного  спора.   Жалоба   не   всегда становится основанием возникновения земельного спора, спор может  возникнуть не только по жалобе. Но и   по  какому-либо  другому  основанию.  Соотношение  жалобы и спора - это соотношение между процессуальной формой и  материально- правовым содержанием.

       Во-вторых,  под  земельными  спорами  автор  понимает   лишь   споры, возникающие  в  связи с  отводом   земельного   участка,   изменением   или прекращением прав на землю.

       Приведенные  определения являются   недостаточно полными, так  как  охватывают  лишь  споры,  связанные  с  возникновением  и прекращением права на землю и  оставляют  в  стороне  споры, возникающие  в процессе самого осуществления права  владения,  пользования  и  распоряжения землей. Между тем в настоящее  время  большое  количество  земельных  споров возникает  именно  в  процессе  осуществления  права  на  землю.  Поэтому категорию  земельных споров составляют споры по поводу нарушения  прав  владения,  пользования  и распоряжения,  незаконными  действиями   тех   или   других   собственников - землепользователей   или   посторонних   лиц,   а    также    представителей государственных органов.  Таковы споры  по  поводу  самовольного  завладения земельным    участком,    самовольной    запашки,    перестановки    забора, разграничивающего   смежные    землевладения,    самовольного    пользования общераспространенными  полезными ископаемыми или  водой  с  участка  второго землевладельца и так далее.¹ То  есть  здесь  и  имеются  в  виду  споры, возникающие в связи в  нарушением  отдельных  правмочий  субъекта  права  на землю в процессе осуществления его права.

      В связи с этим возникает необходимость рассмотреть понятие  земельного спора применительно к отдельным правомочиям и стадиям права собственника  и землепользователя.

       Как  известно,  право  владения   землей   основывается    на   факте предоставления земли государством, либо договоров купли-продажи или  аренды. Право  владения  является  юридической  формой  закрепления   произведенного государством  распределения  земель  между  землепользователями  (в  широком смысле  слова),  юридическим  основанием  для   определения   принадлежности земельного участка данному землепользователю. Право владения  имеет  большую практическую  важность  для   землепользователя.   Оно   является   способом ограждения его права от посягательства третьих лиц и может быть  защищаемое, как самостоятельное правомочие.

       Самостоятельность  правомочия   владения,  таким  образом,   является основанием существования особой разновидности земельных споров  -  споров  о праве владения земельным участком. На практике споры о праве владения -  это споры,  возникающие  между  землепользователями,  как  правило,  в  связи  с нарушением границ землепользования, с захватами и несвоевременным  возвратом земли и так  далее.  Особенно  многочисленным  случаи  самовольного  занятия земель сельскохозяйственных организаций  под  строительство  промышленных  и транспортных объектов. В связи с этим  борьба  с  такими  нарушениями  права землепользования  сельскохозяйственных  организаций  в  процессе  разрешения возникающих  по  этому  поводу   споров  и  восстановление  нарушенных  прав приобретают в настоящее время большое значение.

      К спорам о праве владения относятся, как уже  говорилось  выше,  также споры, связанные с несвоевременным  возвратом  земель,   предоставленный  во временное пользование, для  нужд  промышленного   и  иного  строительства. Такого рода нарушение права землепользования  на практике  получило  широкое распространение.

       Землепользователь  имеет  право  защищать  от  нарушений  как   право владения,  так  и  право  пользования  и  распоряжение  земельным  участком. Предоставляя  землю  в  пользование,   государство   устанавливает   целевой характер   использования    земли,    определяемый    в    соответствии    в законодательством.  Пользование   землей   (в   случае   ее   предоставления государством)  составляет обязанность землепользователя перед  государством.

Это означает, что землепользователь обязан использовать предоставленную  ему землю в точном соответствии с теми целями  и  задачами,  которые  указаны  в акте отвода. В отношениях  же  землепользователя  с  другими  лицами,  право пользования выступает как право землепользователя,  подлежащее  охране  либо со стороны государства, либо со стороны воли сторон, указанной  в  договоре. Большое   количество    нарушений    права    землепользования     (особенно сельскохозяйственного)  связано  именно  с  воспрепятствованием  со  стороны других лиц использовать землю в тех целях, для которых она предоставлена.

       Нарушение  права  землепользования сельскохозяйственных  организаций  может  выражаться  не  только  в  количественный  изменениях  общей  площади земельных угодий, предоставленных в пользование, но и  в ухудшении  качества земельных угодий сельскохозяйственных организаций и иных  землепользователей без  нарушения  права  владения  в  установленных  актом   отвода   границах земельных    участков.    Приведение     земель    в    непригодное      для сельскохозяйственного  производства  состояние  происходит,  например,   при строительстве групповых нефтяных установок, при укладки трубопроводов и  так далее. Имеет место захламление земель  строительным  мусором,  подвалка  при горных  работах и другое.²

      Право пользования землями сельскохозяйственного назначения  нарушается также в тех случаях,  когда  различные  предприятия,  производя  на  землях сельскохозяйственных  организаций   добычу  общераспространенных   полезных ископаемых либо  геодезические  исследования  возвращают  землепользователям землю в состоянии, непригодном для использования ее в сельском  хозяйстве.

      Все эти  нарушения  порождают  большое  количество  земельных  споров, когда  потерпевшая  сторона  требует  устранения  указанных   нарушений,   а виновная сторона либо, оказывается, выполнить это требование,  либо  выполняет его  несвоевременно.  Земельные  споры  возникают   и   в   случаях,   когда предприятия  и  организации,  не    приведшие   землю   сельскохозяйственных предприятий в пригодно для сельского хозяйства состояние,  обращаются  вновь к  землепользователям  с  просьбой  предоставить  им  для  разработки  новые земельные участки, а последние отказываются дать на  это  свое  согласие  до тех пор, пока возвращенные земли не будут приведены в надлежащее состояние³.

     Разрешение. 

     Спор  — надлежащим образом оформленное несогласие одной стороны с действиями другой стороны, поступившее на рассмотрение органов, уполномоченных подтвердить или опровергнуть это несогласие. Иными словами, это — такое разногласие, рассмотрение которого передано в административные или судебные органы. Оспариваемые действия граждан и организаций, в том числе государственных или муниципальных органов, составляют предмет спора.

     Спор  считается разрешенным после  вынесения уполномоченным органом  решения по предмету спора. К земельным  относятся споры, предметом которых являются земельно-правовые отношения или отношения, связанные с использованием и охраной земель.

     Земельные споры разрешаются в административном или судеб ном порядке. В земельном  законодательстве правовое регулирование  разрешения земельных споров претерпело существенные изменения. В частности, для земельных споров приоритет дан судебному порядку. Предусмотрено, что все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, а также другие земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Земельный кодекс предусматривает возможность разрешения спора третейским судом. В спорах с государственными или муниципальными органами или их должностными лицами право на прямое обращение в суд не исключает альтернативы по желанию споря щей стороны обратиться с жалобой в вышестоящий административный орган или к вышестоящему должностному лицу. Так, предусмотрено право граждан и организаций в связи с наложением на них административного штрафа обжаловать решение (постановление о наложении штрафа) административной комиссии или органа госземконтроля в вышестоящий орган либо к вышестоящему должностному лицу в 10-дневный срок. Рассмотрение жалобы приостанавливает исполнение оспариваемого решения.

     Судебное  рассмотрение земельных споров осуществляется в порядке вынесения жалоб на действия должностных лиц государственных и муниципальных органов, в том числе связанные с принятием нормативных или ненормативных актов, либо в порядке искового судопроизводства. При рассмотрении земельных споров в судах применяются все общие процессуальные правила, никаких исключений для земельных споров не установлено. Споры в связи с отказом местной администрации предоставить земельный участок разрешаются судом. Убытки, причиненные лицу изданием нормативного или ненормативного акта, признанного судом недействительным, подлежат возмещению⁴. 

      2. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. 

     Понятие и состав земель сельскохозяйственного  назначения 

     К землям сельскохозяйственного назначения относятся земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК). Эти цели включают ведение сельскохозяйственного производства, крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, оленеводства, огородничества, также научно-исследовательскую, учебную деятельность, создание защитных насаждений и иные цели, связанные с сельскохозяйственным производством.

     Земли сельскохозяйственного назначения неоднородны по качеству почв и ландшафтным характеристикам. Земельные участки различаются по климатическим и другим природным условиям, местоположению, удаленности от дорог, других объектов инженерно-транспортной и производственной инфраструктуры.

     С учетом подобных характеристик земель определяется состав земель сельскохозяйственного назначения, который включает: сельскохозяйственные угодья, земли, занятые производственными объектами и объектами сельскохозяйственной инфраструктуры, земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, замкнутыми водоемами; фонд перераспределения земель.

     Сельскохозяйственные  угодья используются для выращивания  сельскохозяйственных культур, выпаса скота, заготовки кормов. К ним  относятся пашня, сады, луга, сенокосы, пастбища. Самостоятельную категорию угодий составляют оленьи пастбища, обладающие самостоятельным правовым режимом и подлежащие особой охране. К угодьям относятся также залежные земли, т.е. пашня, которая более одного года, начиная с осени, не используется для посева сельскохозяйственных культур и не подготовлена под пар. Сельскохозяйственные угодья — наиболее ценные земли, характеризуемые высоким естественным плодородием, либо мелиорированные земельные участки. Они закрепляются за сельскохозяйственными предприятиями различного типа, фермерскими хозяйствами, учебными и научно-исследовательскими организациями.

     Часть земель сельскохозяйственного назначения выделяется для размещения объектов инфраструктуры, необходимой для обслуживания сельскохозяйственного производства, и включает земли, занятые хранилищами сельскохозяйственной продукции, агрохимикатов, техническими средствами обработки почвы, предприятиями перерабатывающей промышленности, животноводческими комплексами.

     С учетом особенностей ведения сельского  хозяйства, связанных с постоянным проживанием граждан в сельской местности, земли сельскохозяйственного назначения выделяются для размещения жилых объектов. На них могут быть расположены отдельные поселения, подсобные хозяйства, объекты органов местного самоуправления, объекты культуры, социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры.

     Временно  не используемые сельскохозяйственные угодья, а также иные земли, выбывшие из сельскохозяйственного оборота  в результате добровольного отказа граждан от земельных участков, отсутствия наследников либо в результате принудительного изъятия земельных участков за ненадлежащее использование (принудительного прекращения прав на землю), образуют фонд перераспределения земель. Это — своего рода резерв сельскохозяйственных земель, которые предназначены для их предоставления по мере необходимости гражданам и организациям для сельскохозяйственного производства. В эту группу входят также различного рода неудобья (овраги и т.п.) и нарушенные земли.

     Земли сельскохозяйственного назначения, а также их состав применительно к различным территориям определяется в процессе планирования землепользования, проведения землеустроительных мероприятий, зонирования, а также при предоставлении земельных участков в пользование. Принятые решения относительно состава земель и их использования обязательны для исполнения. Изменение установленного состава земельных участков и видов пользования со стороны землепользователей не допускается и требует принятия специального решения.

     Планирование землепользования осуществляется в порядке разработки и принятия различного рода целевых программ, схем расселения на территории РФ, схем природопользования.

     Распространенным  способом регулирования землепользования является зонирование. В рамках зонирования  определяются зоны, наиболее благоприятные для ведения различных видов сельскохозяйственной деятельности. Зонирование также применяется при выделении из состава земель сельскохозяйственного назначения земель, предназначенных для садоводства, огородничества и дачного хозяйства. В частности, предусматривается, что в схемах зонирования территорий для размещения садоводческих огороднических и дачных некоммерческих объединений должны содержаться сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков (садоводство, огородничество либо дачное хозяйство), разрешенном использовании земельных участков в пределах выделенных зон, включая ограничения обременения, а также сведения о правах, на которых в пределах конкретной зоны допускается предоставление земельных участков. (право частной и общей собственности, права аренды).

     Схемы зонирования территорий служат основой для определения объемов строительства подъездных автомобильных дорог, объектов электроснабжения, связи, а также для развития общественного транспорта, торговли, медицинского и бытового обслуживания населения. Схемы зонирования для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений утверждаются на уровне субъектов РФ и местных органов самоуправления.

     Данные  о составе, структуре и целевом использовании земельных участков сельскохозяйственного назначения заносятся в государственный земельный кадастр (см. гл. 6).

     Для состояния земель сельскохозяйственного назначения характерны явно проявляющиеся негативные процессы деградации. На протяжении последних трех десятилетий происходит постоянное сокращение площадей сельскохозяйственных земель с тенденцией нарастания темпов.

     Основная  причина такого сокращения — перевод земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель, а также продолжающееся их интенсивное изъятие для несельскохозяйственных нужд. При этом из сферы сельскохозяйственного производства в результате деградации и предоставления для несельскохозяйственных нужд исключаются площади наиболее ценных земель, а взамен выбывших в сельскохозяйственный оборот включаются преимущественно земли низкого продуктивного потенциала.

     По  имеющимся данным, состояние земель сельскохозяйственного назначения остается неудовлетворительным. С передачей практически всех сельскохозяйственных земель в частную собственность обязанности и финансовая нагрузка по обеспечению надлежащего состояния земель перешли на коллективных и индивидуальных собственников, которые в силу тяжелого экономического положения не способны обеспечить их надлежащее использование.

     Ухудшение состояния земель, ускорившее темпы за последнее время, представляет серьезную угрозу подрыва материальной базы сельскохозяйственного производства. Принятые Земельный кодекс РФ и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» усилили меры охраны земель. В частности, перевод сельскохозяйственных земель в другую категорию требует вынесения решения органа исполнительной власти субъектов РФ. Неиспользуемые земельные участки подлежат изъятию. 

     Общая характеристика правового  режима земель сельскохозяйственного назначения 

     Земли сельскохозяйственного назначения традиционно занимают приоритетное место в российском земельном законодательстве.  Это обусловлено тем, что поддержание достаточных площадей земель сельскохозяйственного качества в значительной степени определяет уровень развития аграрного сектора. Ни одна другая  отрасль экономики не зависит настолько от состояния и наличия; земель, как сельское хозяйство. При этом Россия заинтересована в поддержании такого уровня развития сельского хозяйства, при котором возможно укрепление независимости страны от импорта продуктов питания и тем самым обеспечение ее национальной безопасности.

     Совокупность  правовых требований, определяющих порядок  землепользования и охраны земель, предоставляемых для нужд сельского хозяйства, образуют правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.

     Субъектами  прав на земельные участки сельскохозяйственного  назначения могут быть граждане и  организации, отвечающие установленным  критериям для пользователей  этой категории земель. Кроме общих требований, связанных с правоспособностью и дееспособностью, граждане и организации для получения земельных участков сельскохозяйственного назначения должны отвечать дополнительным требованиям. К примеру, собственниками земельных долей могут быть не все граждане, а только те, которые имеют право на получение земельной доли в результате приватизации, т.е. работники реорганизуемых колхозов и совхозов, либо граждане которые приобрели такие доли в порядке купли-продажи, наследования и других разрешенных сделок. В общем порядке, установленном ЗК, земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство, личное подсобное хозяйство, садоводство, животноводство, огородничество.

     Для организаций как субъектов отношений сельскохозяйственного землепользования важно обладать соответствующим производственным профилем. Таковым должно быть осуществление деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственных культур, их переработкой и хранением, животноводством, оленеводством, ведением научно-исследовательских и учебных работ в области сельского хозяйства. В число таких организаций входят хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные коммерческие организации, потребительские кооперативы, религиозные и иные некоммерческие организации, различного рода учебные и образовательные учреждения. В качестве самостоятельных субъектов — юридических лиц использование земельных участков сельскохозяйственного назначения может осуществляться казачьими обществами и общинами коренных малочисленных народов.

     Характерной чертой правового режима земель сельскохозяйственного назначения являются требования, направленные на предупреждение сокращения площадей сельскохозяйственных угодий, охрану земель от деградации и обеспечение их рационального использования. Сохранение площадей сельскохозяйственных угодий обеспечивается установлением ограничений на их изъятие для несельскохозяйственных нужд. Предусмотрено, что изъятие сельскохозяйственных земель с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня с целью их предоставления для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых, за исключением общераспространенных, строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи и других линейных сооружений, обеспечением обороны и безопасности государства, при отсутствии других вариантов возможного размещения объектов). Еще более строгие меры охраны установлены для особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, к которым от носятся опытные поля научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень. Их изъятие для несельскохозяйственных нужд может быть запрещено после включения в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Перечень таких земель устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ (ст. 79 ЗК).

     Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам и организациям в частную, общую собственность, постоянное (бессрочное) и безвозмездное срочное пользование, а также на праве аренды. В установленных случаях разрешается совершение земельно-правовых сделок, включая куплю-продажу, дарение, мену, передачу в аренду, пользование и т.д. Действует принцип поддержания целевого назначения земельных участков. Продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве с изменением целевого назначения, осуществляется по решению органа исполнительной власти субъекта РФ.