Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Министерство образования  и науки РФ

Государственное образовательное учреждение высшего  профессионального образования

«Российский Государственный  Гуманитарный Университет»

Филиал РГГУ в г. Костроме

Контрольная работа

По дисциплине:

«Муниципальный менеджмент»

На тему:

«Земское и  городское самоуправление в дореволюционной  России»

                                                                                           Выполнил:

Студент 4 курса 

заочного отделения

Специальности

«Экономика и управление»

Обухов И.И.

  Проверил:

к. полит. н., доцент, Смирнов  С.В.

Кострома 2010

СОДЕРЖАНИЕ

Введение.......................................................................................................................3

1. Общее понятие  об органах местного самоуправления........................................5

2. История формирования  и развития органов местногоуправления  в России  в XIX в.............................................................................................................................7

3. Земская и  городская реформы XIX века..............................................................12

4. Проблемы местного  управления..........................................................................13

Заключение.................................................................................................................15

Список использованной литературы.......................................................................17

Введение

Крестьянская реформа 1861 г. открыла ряд буржуазных преобразований в России во второй половине XIX в. Правительством Александра II был взят курс на капиталистическое развитие страны.

Закономерным  шагом на этом пути была реорганизация  местного управления. Земская реформа 1864 г. вводила самоуправление  новообразованных земских учреждений в губерниях и уездах, которое строилось на основных принципах буржуазного общества: всесословность,  выборности всех гласных (членов земского собрания), зависимость   избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство и   сменяемость гласных, демократизм и открытость. Инициатором реформы  выступила самодержавная власть, опираясь на поддержку влиятельной    либерально-чиновничьей группировки, интересы которой были завязаны на  развитии капиталистического общества. При проведении реформы одной из главных целей правительства было переложить бремя содержания местного  управления на население. Принцип самоуправления наиболее подходил для  этого: по установившейся практике средства для существования аппарата  управления выделяет тот, кто его назначил (или выбрал). Этим объясняется и  ограничение компетенции земств хозяйственными делами.

После Февральской  революции Временное правительство  провело в мае  1917 г. новую Земскую  реформу. Правительство, выражавшее интересы  буржуазии, считало земства самой приемлемой формой организации власти.  Процедура выборов стала более демократичной, также было введено волостное  земство – низшее звено системы управления в стране. Однако последнее  упраздняло крестьянское мирское самоуправление, что вызвало естественное противодействие сельского трудового населения. Огромные средства для организации работы учреждений волостных земств опять же ложились на  плечи крестьян. Это в условиях затяжного экономического кризиса, вызванного мировой войной.

Неприязненное отношение крестьян к земствам привело к  саботированию выборов и препятствию их деятельности, которые приобрели  широкий размах задолго до октября 1917 г. Закономерна и быстрая замена  земств советами, где нетрудовые слои общества не имели представительства, а это было важным условием поддержки крестьянством Советской власти. Оно  приняло активное участие в ликвидации в первой половине 1918 г. буржуазных  земств [3], которые не обладали широкой социальной поддержкой. Победа  советского строя была предрешена тем, что на местном уровне земское самоуправление в России не прижилось и не могло прижиться несмотря на все  усилия правительства.

Именно буржуазный характер и привел земства к гибели.

1. Общее  понятие об органах местного  самоуправления

Большинство терминов “самоуправление” (имеется в виду в социальных науках) не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно. Русский юрист М.И. Свешников определял ”самоуправление, как новую форму администрации, заключающуюся в  свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным  административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации”.[1]

Самоуправление  как один из видов распределения  властей определял  А.Д. Градский: “Самоуправление есть результат разнообразных интересов,  которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства”.

В Европейской  хартии местного самоуправления “под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность  местных  органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения “[2].

Также самоуправление понималось как: самостоятельное осуществление  социальными группами задач внутреннего  государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (Евтихеев И.И.); форма осуществления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере -  лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б.Н.Чичерин) [3].

Анализируя  вышеприведенные точки зрения, можно  сделать вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико-правовой природой этого явления.

Как отмечает В.И. Фадеев,[4] теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются  в первой половине прошлого века. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых XIX века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые,  обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления,  выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители  считали, что право общины на заведование своими делами является таким же  естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является  первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.

Отсюда в  понятие самоуправления включили следующие  элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих  им прав; должностные лица общинного управления органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

2. История формирования  и развития органов местного  управления в России до середины XIX века

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы  Александра II. Особое место в истории  местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. 
 В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. В XVII веке местное управление устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности.

Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I.

В 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы выполняла  функции центрального учреждения для  управления городами государства. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных  организаций («сословных обществ»), предоставив  им известные права «по внутреннему  управлению сих обществ», а также  возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале. Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие России. Не могли быть избраны в гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и чины местной полиции.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами: 1) заведование  имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;3) меры обеспечения народного продовольствия;4) заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии  местной торговли и промышленности; 6) участие в попечении о народном  образовании, здравоохранении; 7) исполнение  возложенных на земство потребностей  воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности; 8) расклад тех государственных денежных сборов, которые по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения; 9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей и др.

Земские и городские  органы самоуправления не были подчинены  местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной  бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. При Александре III были пересмотрены и Положение  о земских учреждениях (1890 г.) и  Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское  собрание состояло, под председательством  губернского предводителя дворянства. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления  на государственную службу, т. е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями.

Земское собрание состояло из земских гласных, собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября  месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Органы городское самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.

Компетенция органов  городского самоуправления в общем  была та же, что и компетенция  земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др. Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.

Контроль губернатора  за деятельностью земских и городских  органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными  органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора.

Органами сельского  общества являлись сельский сход и  сельский староста. Ведению сельского  схода подлежали прежде всего  дела хозяйственные, связанные с  владением землей, прием членов общества, вопросы о семейных разделах и  др. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 000 человек. На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь местной полиции.

3. Земская и городская  реформы XIX века

Сразу же после  отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору  на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал  дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд,  благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества,   осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных  сборов и т.п.

Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного  управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

"Положением  о губернских и уездных по  крестьянским делам  учреждениях"  для контроля крестьянского управления и разрешения  возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались  должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников  избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие  определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях.

Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и

начальниками  крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

4. Проблемы  местного управления

Решить проблемы местного управления оставалось важнейшей  задачей во все времена, потому что, несмотря на внешнюю локальность, несоблюдение принципов местного управления может привести к децентрализации  территорий, входящих в область (край, округ), приостановке платежей в центр,  произволу чиновников. Существенным остается правильно определить объем  полномочий органов местного самоуправления. В ранний  посткоммунистический период развития России регионы испытывали  трудности оттого, что местная власть несла ответственность за судьбы  земляков, но имела абсолютно аморфные полномочия для принятия и осуществления реальных решений. Задачей многих губернаторов, президентов республик стало превращение местной власти из формальной в подлинную.  Проблемным оставалось выбор формы местного самоуправления. Одна из идей  – взять земство за основу местного самоуправления, но не как его форму. Однако сложность состоит в том, что преимущества земства раньше упирались  в абсолютизм царской власти, что невозможно реанимировать сегодня.  Поэтому необходимо создать сложный симбиоз земства и современного  управления, основываясь на концепциях и опыте социологии, политологии, истории.

Салтыков-Щедрин считал, что единственную помощь, которую  центр  может оказать окраинам, можно выразить в четырех словах: «не мешать жить провинции»[22]. Возможно, усиление экономической самостоятельности  регионов является единственным путем превращения России в правовое  государство.

Поэтому под  местным самоуправлением стоит  понимать  самостоятельность не политическую (сепаратизм), а именно экономическую. Области России на данный момент способны решать сами свои экономические  проблемы при наличии грамотного управления и федерального контроля. Однако процесс практического разграничения полномочий между регионами и центром может дать рост мощному аппарату чиновников, что, в свою очередь, негативно скажется на институте принятия именно независимых решений. С  другой стороны, для центральной власти тоже нежелательно отдавать полномочия в края и области, теряя тем самым рычаги воздействия на провинцию.

Одним из проектов реформы местного самоуправления является проект федерального закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери», внесенного в 1996 году Правительством России в Государственную Думу. Суть этого документа – в создании определенного инвестиционного фона, связанного с изменением налоговой системы. В этом случае субъект федерации будет выступать как единый налогоплательщик и будет платить налоги в федеральный бюджет от  лица всех предприятий области (края, округа, республики). Сумма налога  является фиксированной. В свою очередь, субъект федерации будет иметь   право подходить к каждому предприятию дифференцированно, в соответствии   с возможностями, финансовым климатом и т.д. Тогда возможно привлечение отечественных и зарубежных инвесторов. Тем более важно то, что местное самоуправление, проведя маркетинговую оценку предприятий, может дать  льготы на уплату налогов развивающимся предприятиям, то есть  стимулировать  рост промышленности в регионе.

Заключение

Мы рассмотрели  концепцию местного управления в  целом, историю местного управления в России и сосредоточили свое внимание на местном управлении в России в середине XIX века. На основе изученного можно сказать, что система местного управления есть совокупность организационных форм осуществления местного управления в рамках муниципалитета. Под системой местного управления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций, вопросы местного значения. Кроме того, необходимо установить родство понятий «местное управление» и «местное самоуправление» и их совместимость, поскольку рознятся они лишь по масштабам и полномочиям. Местное  управление – более широкая структура, чем местное самоуправление.

Процесс становления  системы местного управления в России – процесс очень сложный и  незавершенный, поскольку в с приходом Великой  Октябрьской революции году система эта была разрушена. В настоящее время  с большим трудом она возрождается и преобразовывается. В то время  проблемой являлась крайняя бюрократизация аппарата местного управления,  проводились различные преобразования для устранения этого недостатка, но,  несомненно, местное самоуправление имело много положительных моментов.   Во-первых, оно противостояло монархии, сдерживало абсолютизм, централизацию власти. Кроме того, местное управление позволяло учитывать   диалектику, особенности губерний, в которых оно действует, извлекать  максимальную пользу из ресурсов. Местное управление также обеспечивало  социальную защищенность населения, создавая ряд муниципальных учреждений.

Таким образом, местное управление сыграло большую роль в судьбе России. Если бы оно продолжило свое существование после революции, она  бы, наверное, преобразовалась до достаточно высокого уровня. Однако,  остается надежда на ее возрождение и модернизацию в настоящее время.

Список литературы

1. Веселовский  Б.Б. Земство и земская реформа.  Петроград.- М.: Педагогика  1998.-с.300

2. Головачев  А.А. Десять лет реформ. СПб.: Нева 1992.-с.190

3. Градовский  А.Д. Переустройство нашего местного  управления. Собр. соч. В 9 т. СПб.: 1903, Т. 8

4. Коваленко  А.И. Конституционное право РФ. М.: ИНФРА – М.- 1999.-с.370

5. Лаптева Л.Е.  Земские учреждения в России. М.: Детская литература.- 1993.- с.50

6. Лусников М.  Р.Основные теории местного самоуправления: происхождение и   развитие. М.: Мир.- 1996.-с.400

7. Пажитнов К.А.  Городское и земское самоуправление. СПб.: Невские   ведомости -1913, Т. 1, 2

8. Свешников  М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892, приложение.- М.: Педагогика  – с. 400

9. Твардовская  В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.: Право.-1998.-   с.460

10. Цефалин А.  А. Земское самоуправление в  России.-Спб: Нева.-с.380

                                                       -----------------------

[1] Основные  теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996. С. 13.

[2] Ясюнас В.А.  Местное самоуправление. Комментарии.  Разъяснения. М.: 1997. С. 37.

[3] Основные  теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.. 1996. С. 13.

[4] Фадеев В.И.  Муниципальное право России. М.: 1994. С. 172.

[5] Фадеев В.И.  Муниципальное право России. М.: 1994. С. 17 - 21

[6] Основные  теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.:

1996. С. 15.

[7] Тихомиров  Ю.А. Управление делами общества. М.: 1984. С. 11.

[8] Коваленко  А.И. Конституционное право РФ. М.: 1998. С. 176.

[9] Тихомиров  Ю.А. Диалектика управления и  самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С.21.

[10]  Фадеев  В.И. Муниципальное право России. М.: 1994 , С.28.

[11]  Градовский  А.Д. Переустройство нашего местного  управления.  Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8, С.546.

[12] Свешников  М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892 , приложение.

[13] Пажитнов  К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.:  1913,  Т. 2, с.78

[14] Головачев  А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.

[15] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб:1913, Т.  1, С.31-32.

[16] Там же.

[17] Головачев  А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.

[18] Твардовская  В.А. Идеология пореформенного  самодержавия. М.:  1978,

С.232.

[19] Веселовский  Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918, С.14.

[20] Пажитнов  К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.:  1913,  С.  38-

42.

[21] Лаптева Л.Е.  Земские учреждения в России. М.: 1993, С. 90.

[22] Все губернаторы  России. М.: 1997, С.38