Земства в России

Содержание

Введение

Освобождение крестьян от крепостной зависимости в 1861 г. повлекло за собой серию реформ, носивших либеральный характер. В частности, к ним относятся реформы местного самоуправления (земского и городского), судебная, военная, реформы в сфере образования, отмена предварительной цензуры для ряда печатных изданий. Все эти преобразования были очень важны для дальнейшего развития России, благодаря которым Российское государство твердо встало на путь капиталистического развития. Непродолжительный период реформаторской деятельности правительства Александра II в большинстве случаев был высоко оценен в отечественной историографии.

Актуальность данной темы в том, что одной из важных реформ того времени была организация земских органов самоуправления. 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». С этого дня началась более чем полувековая история земских учреждений. Земства подразделялись на уездные и губернские и были введены в 34 губерниях европейской части России. Но в этих губерниях земские учреждения были введены не сразу. Только в 1865 г. были введены первые земства, в том числе и в Марийском крае, а образование остальных земств растянулось более чем на десятилетие. Таким образам, в этом году исполняется 140 лет с того года, когда в России стали действовать первые земские учреждения.

Целью выполнения данной работы является изучение земств в России.

1. Земства в России

1.1 Земские учреждения России – история создания и современность

Нынешняя ситуация в России во многом сходна с той, что сложилась на рубеже 50-60-х годов XIX столетия; осознание колоссального отставания в развитии от передовых европейских стран, необходимость вхождения в русло мировой цивилизации, осуществление коренных реформ и т.п.

Мудрость государственных деятелей Эпохи Великих реформ 60-х годов  прошлого века заключалась в том, что они свои реформы начали "снизу"- вслед за крестьянской реформой 1861г. провели комплекс реформ. Причем две  основополагающие реформы, судебная и  земская, проводились одновременно. Самодержавие созданием судебной системы и системы местного самоуправления постепенно вышло к представительным формам правления и многопартийной системе.

Российские либералы рассматривали  введение земского самоуправления как  первую ступень на пути к конституции. Один из самых ярких либеральных деятелей эпохи Александра II, К.Д.Кавелин, писал: "От успеха земских учреждений зависит вся наша будущность, и от того как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции".

Введение земского самоуправления явилось колоссальным шагом вперед в европеизацию страны. Это был важный этап в становлении гражданского общества в России. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако теперь впервые создавалось самоуправление гражданское, а не корпоративного типа. Земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями, участие в выборах принимали все сословия. В составе распорядительных и исполнительных органов самоуправления также были представлены все слои общества. Так ломалась корпоративность российского общества и складывалось общество граждан, произошла децентрализация - часть прав от государственного аппарата перешла к самоуправлению. Частичное высвобождение общества из-под контроля государства, хотя бы на местном уровне, давало свободу общественной инициативе и самодеятельности. Успехи земства за время существования (1865 - весна -1918 гг.) показывают, насколько быстрее развивалось общество, если бы оно было устроено на демократических принципах.

Формирование основ правового государства, осуществление политических реформ, переход к рыночным отношениям поставили проблему местного самоуправления в современной России. В этих условиях осуществление реальной системы самоуправления становится возможным. Основой для создания подлинного самоуправления может стать опыт российского земства, получившего мировое признание и доказавшего свою эффективность. Этот опыт, принципы организации и деятельности земских учреждений должны быть изучены и критически осмыслены заново с позиций решения проблем сегодняшнего дня. Поэтому заслуживают самого пристального изучения как общие вопросы организации земского самоуправления, так и все стороны практической деятельности земских учреждений. БЛичерин писал: "Уважение к своему народу, к его преданиям и привязанностям, бесспорно, высокое и светлое чувство. Оно бесконечно выше легкомысленной погони за новизною".

В изучении российских земств сделано немало. На сегодняшний день исследованы отдельные периоды в истории земских учреждений 28 губерний. Правда, 25 земств не исследованы вообще. В числе слабо разработанных проблем - эволюция земского законодательства, проблема взаимоотношений земств с центральными и местными органами государственной власти, бюджет и экономические мероприятия земств; взаимодействие законодательства на практическую деятельность земств и т.п. Ученым, занимающимся данной проблемой, пока не удалось полностью отбросить штампы и шаблоны в оценке деятельности земств. Для того чтобы приблизиться к постижению феномена земства, следует: во-первых, отрешиться от традиционного принижения роли государства как субъекта исторического прогресса и преувеличения его значимости как орудия классового насилия; во-вторых, что немаловажно сегодня, подойти к проблеме в плане изучения опыта организации и практики земского самоуправления.

Сейчас, как и три года назад, очень важно объединение усилий специалистов, заинтересованных в разработке проблем земского самоуправления в  России. Начало этому было положено в сентябре 1992г. в   г. Йошкар-Оле, когда состоялась первая Всероссийская научно-практическая конференция "Организация и практика земских учреждений России", собравшая 260 ученых, практиков и политиков из 63 регионов Российской Федерации. Это была необычная научная конференция. Она имела статус государственной конференции и проводилась под эгидой бывшего Верховного Совета России. На проведение конференции потребовалось специальное постановление Президиума Верховного Совета, слишком сильна была оппозиция с регионов. Сама конференция стала возможность только через 3 года после заявки. Конференция высказалась за широкое использование земского опыта и разработку новых моделей местного самоуправления с учетом исторического опыта.

Следующим этапом стала Международная  научная конференция в г.Твери "История земства и современные проблемы местного самоуправления в России ". Она прошла в мае 1993г. при участии ученых из США, Германии, Японии. Конференция была поддержана Администрацией Президента России и Тверским областным советом. Конференция одобрила подготовленную к конференции научно-исследовательскую, научно-издательскую программы "Местное самоуправление в России: исторический опыт, современность и перспективы развития", Устав Международного фонда "Местное самоуправление в России " и представила их на рассмотрение властных структур - Администрации Президента РФ, Миннац, Миннауки.

1.2 Земские реформы и современная реформа местного самоуправления

Все земские реформы- 1864г., 1890г. и 1917г.,- как и современная реформа  местного самоуправления, преследовали цель децентрализации управления. По реформам 1864 и 1890гг., до февраля 1917г. на местах существовало две системы управления: 1) государственное управление по принципу "сверху- вниз"; 2) местное самоуправление "снизу- вверх". И только в 1917 г., разогнав старые государственные органы, вся полнота власти была передана земствам. Этим поспешным шагом и передачей земствам несвойственных им функций (полиция, мобилизации и ряд других) и таким образом вызвав негодование, недоверие населения, Временное правительство во многом способствовало ликвидации земств, а большевики объявили земства продуктом буржуазной идеологии и разогнали их. Мы переходим из тоталитарной системы и находимся как бы на переходном периоде. Поэтому, видимо, не ограничиться одной реформой местного самоуправления. В переходный период должны существовать на местах, как и во времена земства , две системы управления: 1) государственное управление по принципу "сверху- вниз" и 2) местное самоуправление по принципу "снизу- вверх", строящееся по территориальному, а не административному принципу.

Свое теоретическое обоснование  первая земская реформа (1864г.) нашла  в работах сторонников концепции  общественного самоуправления (В.ИЛешков, А.В.Васильчиков и др.). Несомненным  Достижением в этом плане является статья 12 Конституции РФ, которая признает и гарантирует местное самоуправление в России. В статье подчеркивается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 12 открывает путь для развития в России общественной концепции самоуправления, земской модели местного самоуправления образца 1864-1890 г.

Таким образом, законы подчеркивают негосударственный  характер органов местного самоуправления, их независимость и самостоятельность. В Положениях о земских учреждениях имелось достаточно норм, обеспечивающих контроль администрации за их деятельностью. Основной круг вопросов, касающихся земств, был в ведении министерства внутренних дел. Это министерство осуществляло контроль за органами земского самоуправления. В губернии реализация этой функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за деятельностью земств осуществлял Правительствующий Сенат - ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями, а также частными лицами и организациями. Это было определенной гарантией от бюрократического произвола.

Земства имели право ходатайств и адресов в адрес императора, высших и центральных государственных учреждений. Они направлялись в центр через губернское начальство и не должны были выходить за пределы земской компетенции. В случае их отклонения министры представляли обоснованное решение на утверждение Комитета Министров. Поскольку при передаче большей части местного хозяйства в руки земств возникала опасность развития местничества, ряд постановлений земских собраний должны были утверждаться центральной или местной администрацией.

Исходя из земского опыта  местное самоуправление должно осуществляться "снизу- вверх"- на всей территории страны. Оно должно начинаться с  низшей территориальной единицы (деревня, село, поселок, город), объединенных в  волость (села и деревни) или другую территориальную единицу и заканчиваться избранием представителей в Федеральное собрание. В начале XX в. каждое земство выбирало одного члена Государственного Совета, земства активно принимали участие в избирательной кампании в Государственную Думу.

Целесообразно допустить  плюрализм форм и любое необходимое  количество уровней местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут, если сочтут целесообразным, объединить свои силы для решения вопросов, требующих решения в рамках страны в целом.

Земская организация  не строилась на принципе соподчинения (уездное земство не было строго подчинено губернскому, волостное - уездному!). Этим земское самоуправление и отличалось от бюрократического строя. В земском строе все работники являлись лишь соработниками, и лишь в некоторых отношениях волостное земство зависело от уездного, а уездное - от губернского.

Местное самоуправление должно иметь право на достаточные  ресурсы. И в этом плане земский  опыт весьма поучителен. Вся деятельность земств строилась на самофинансировании - бюджеты земских учреждений складывались из сборов, которыми земство облагало население. Все эти средства оставались на местах и, более того, правительство выделяло в начале XIX в. немалые средства на отдельные земские мероприятия (народное образование - осуществление алана всеобщего обучения, агрономические мероприятия, статистику- проведение оценочных работ и т.п.). При этом около 70% земских расходов уходило на нужды народного образования и здравоохранение. Расходы на земское управление составляли до 5%.

Имея в виду, что  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти, авторы различных проектов допускают местное самоуправление, поскольку оно не ущемляет интересов  государства. При это местному самоуправлению отводятся лишь хозяйственные функции, а политическая роль его отвергается. Опыт земства показывает, что на практике такое разграничение невозможно. Запрет в законе повлечет за собой, как это было с земскими учреждениями, только попытки захвата этой функции явочным порядком.

На протяжении более  чем 50 лет шло противопоставление общинного начала началу правительственно-бюрократическому. Общественность противопоставлялась  чиновничеству. Личный состав самоуправления не принадлежал к профессиональным бюрократам, т.к. исполнял свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Поэтому и в земство шли лучшие люди на культурную работу, чтобы ближе соприкасаться с народом. Это - земские врачи, учителя, статисты, фельдшера, агрономы, ветеринары, инженеры, техники и другие (так называемый "третий элемент"). Они были не только специалистами своего дела, не только лечили но учили; их работа была шире, она имела общественно-культурный, политический характер.

При своем полном развитии земская деятельность достигла большой сложности и охватила собою все стороны местной жизни. К 1917г. было уже 25 направлений только Практической деятельности земств. На протяжении своей деятельности земства по сути "освободили" органы государственной власти от решения многих местных проблем. Так путем проб и ошибок в России складывалась новая, целостная система взаимодействия различных внутренних структур, важное место среди которых занимали земства. Несмотря на трудности (а их на пути земского самоуправления было немало!) российское земство сделало огромное дело. Оно явилось на протяжении многих десятилетий одним из факторов сохранения страны как единого целого- сближало всех: и в культуре, и в экономике, и в политике.

Заслуживает самого серьезного внимания земская избирательная система. На примере российского земства мы имеем дело с цензовыми и бесцензовыми органами местного самоуправления. Пока же нам трудно судить о демократичности цензового или бесцензового земств. К сожалению, бесцензовые земства с широкими полномочиями, с принудительной властью в России просуществовали всего лишь несколько месяцев, в 1917 г.- в нач. 1918 г., не дотянув даже до года, а цензовые с ограниченной компетецией без принудительной власти- 53 года. Ясно одно, для выборов представителей от населения (как мы говорим "депутатов", тогда они назывались "гласными"- имеющими право голоса), необходимо, чтобы избиратель был заинтересован в благоустройстве местной жизни, чтобы он знал и болел за эту местность. Ограничения нужны. В нынешних условиях нарождающихся структур мелкого и среднего предпринимательства заслуживают внимания как имущественный ценз, так и ценз оседлости. Именно эти ограничения в избирательной системе во многом способствовали складыванию основ самоуправления в России и во всем мире.

Говоря о цензе "оседости", следует отметить, что он не является нарушением демократических начал, а скорее наоборот-обеспечивает более  широкое и последовательное проведение их в жизнь, он обеспечивает участие  в местных выборах лиц, которые знают данное место и которым близки его интересы. Целесообразнее вернуться к различным земским избирательным системам-мажоритарной и пропозициональной. При этом число депутатов ("гласных") должно быть тщательно продумано.

Интересна и сама организация земских распорядительных и исполнительных органов. Земские учреждения представляли совокупность распорядительного органа ("земское собрание") и исполнительного органа ("земская управа"). Эти органы действовали согласованно. В земской практике немного было случаев конфликта между исполнительными и распорядительными органами. Сегодня, видимо, также следует определить приоритет распорядительного органа местного самоуправления. При этом исполнительный орган подотчетен ему, но имеет свою компетенцию, в рамках которой действует самостоятельно.

1.3 Причины краха земств

Каковы же причины  краха земств - органов, располагавших  мощным аппаратом, многочисленными  кадрами, немалым опытом, столько, казалось бы, сделавших для народа? Не свидетельствует  ли это о несовместимости демократических установлении с российскими условиями?

Думается, у нас нет  оснований для такого вывода. Оценивая причины краха земств, надо помнить, что почти всю свою жизнь Российское местное самоуправление прожило (по вине правительства) в искалеченном, неполноценном виде. Отсутствие мелкой земской единицы (в волости) делало земство органом, достаточно далеким от народа и подчас воспринимавшимся им как тягость. До 1917 г. земства во многом оставались конгломератом обособленных единиц, замкнутых в местные рамки, не имевших возможности координировать действия во всероссийском масштабе. Роковую роль сыграл недостаток у земств собственно политического опыта - опасность, о которой в свое время предупреждал Петрункевич.

Стремясь во что бы то ни стало обеспечить преобладание в земстве слабеющего, сходящего на нет повсеместно дворянства, правительство просто парализовало деятельность местного самоуправления. Из-за недостатка избирателей-дворян приходилось откладывать перевыборы, назначать гласными сразу всех избирателей по первой курии или продлевать полномочия прежних земских собраний, что шло вразрез с принципом выборности.

В некоторых уездах возникали "умирающие земства" - здесь в течение долгого времени не созывались земские собрания. В других местах у власти оказывались "земские династии" - узкие, годами не менявшиеся группы лиц. Спешные реформы Временного правительства уже не смогли поправить положения.

Работа, выпавшая на долю земств - культурны? и хозяйственный  подъем провинции - была чрезвычайно сложна. Как ни усердно трудились земства, многих задач они не смогли решить в силу объективных трудностей. Несмотря на деятельность земской школы, 79% крестьян к 1917г. оставалось неграмотными. Одна лечебница в земских губерниях приходилась в среднем на "25 тысяч человек, а для того, чтобы каждый больной мог реально воспользоваться медицинской помощью надо было иметь одну лечебницу хотя бы на десять тысяч человек.

Заключение

И все же, несмотря на эти недостатки, о деятельности земств, их роли в русской истории и вкладе в развитие нашего Отечества забывать нельзя. Опыт земств интересен, важен для нас и сегодня.

На сегодняшний день только новая модель местного самоуправления, основанная на историческом опыте, может  оказаться наиболее плодотворной. Только возрождая свои традиции в местном самоуправлении, мы должны стремиться к эталону, отраженному в Хартии местного самоуправления Европейского сообщества.

Список литературы

1. Абрамов В.Ф.Земство: опыт организации и практики местного самоуправления //Традиционное и новое в культуре народов России. Саранск, 2010
2. Абрамов В.Ф.Агрономические мероприятия земств // Земледелелие. 2011. № 6. С.73-75
3. Герасименко ГА. Земское самоуправление в России. М., 2010
4. История земства и перспективы развития местного самоуправления //Государство и право. 2007. N° 11. С.150-153;
5. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 2011
6. Организация и практика земских учреждений России //Государство и право. 2009.№ 2. С.132-134