Значение бюджетного контроля в условиях бюджетной

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ « Финансы и кредит», полная форма

 

 

 

 

 

 

К О Н Т Р О Л Ь Н  А Я     Р А Б О Т  А

 

По предмету:  Государственные и муниципальные финансы

       На тему:  Значение бюджетного контроля в условиях бюджетной

реформы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

Студент V   курса

                 IX семестр

Рахимжанова Диана  Нагашваевна

 

 

 

 

 

 

 

г. Петропавловск,  2013  год

Содержание

 

Введение…………………………………………………………………………..3

1. Бюджетный контроль в условиях бюджетной реформ……………………...4

1.1 Бюджетная реформа…………………………………………………………..4

1.2  Система органов  бюджетного контроля Российской  Федерации…………9

1.3 Органы исполнительной власти  Российской Федерации, осуществляющие  финансовый контроль в бюджетной  сфере…………………………………….12

2.  Значение бюджетного контроля в условиях бюджетной реформы……….16

Заключение…………………………………………………………………...…..26

Список используемой литературы…………………………………………..….27 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической  структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм – финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему.

Бюджетный финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной деятельности государства, т.е. в процессе образования, распределения и использования определенных фондов денежных средств.

Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания четкой системы бюджетного финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.

Эффективность финансово-бюджетного контроля достигается посредством  результативно-ориентированной деятельности субъектов и объектов, средств  и методов контроля, функционирующих  как единое целое в процессе установления социально-экономических результатов исполнения, измерения состояния контрольных объектов, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий, направленных на достижение целей социально-экономического развития государства.

 

1. Бюджетный  контроль в условиях бюджетной  реформы

 

1.1 Бюджетная  реформа

 

Состояние финансовой системы  России отражает общеэкономическую  и социальную ситуацию в стране, которую определили пятнадцатилетние радикальные реформы всех сторон жизни общества с весьма противоречивыми результатами. Финансовая система не может быть лучше того общества, которое она обслуживает, поэтому серьезные улучшения в ней возможны только как результат общего прогресса в экономике, в политическом устройстве, административной структуре общества.

Начиная с 2000 г. наблюдается  определенное улучшение положения  в стране, и эти сдвиги должны быть учтены в организации общественных финансов. Другими словами, финансовая система также нуждается в  совершенствовании, и прежде всего  это касается государственных финансов, так как корпоративные финансы плохо или хорошо, но все же приспособились к происшедшим изменениям и стали составным элементом общей рыночной среды. Государственные финансы также должны учитывать эту новую для России экономическую обстановку.

Одним из важных моментов ответственности государственной  власти перед обществом, исполнительной власти перед представительной является приведение доказательств того, что  собранные и израсходованные  общественные деньги принесли определенный результат, что деньги истрачены "с умом", ради каких-то конкретных итогов. Поскольку государственные финансы воплощаются в бюджете страны, то речь идет о таком построении (планировании и реализации) бюджета, которое позволяло бы убедиться с достаточной достоверностью, что общественные средства израсходованы не зря, а с каким-то эффектом.

Такие требования к бюджету  возникают только в рыночной экономике, так как при централизованном планировании для оценки эффективности  бюджета был только один метод: выявление совпадения или расхождения плановых и фактических показателей финансирования по конкретным статьям. Этот метод по инерции остался главным и в период реформ, и фактически таковым явился и в настоящее время, так как традиции использования его очень устойчивы. Только после Второй мировой войны в странах Запада появляются предложения об определении результативности бюджетных расходов, которые в конце концов были официально признаны и стали необходимым элементом планирования и выполнения бюджета.

Западные ученые рассматривали использование этих методов как влияние рыночных подходов на государственные финансы. Ведь в условиях рынка результативность любых денежных расходов - обязательное условие успешной деятельности самостоятельного рыночного субъекта. С такой трактовкой, видимо, следует согласиться, учитывая, однако, что речь идет только о влиянии рыночных отношений, но никак не о переходе на рыночные отношения между государством и членами общества. Государство производит общественные блага и предоставляет их членам общества в подавляющей массе бесплатно. Но это не означает, что оно не должно интересоваться затратами на производство таких благ и конкретными результатами их использования. Понятно, что лучше тот же объем бесплатных благ произвести государству с меньшими затратами.

В какой-то мере это было влияние методов корпоративного бизнеса по рационализации расходов денежных средств. Рыночный подход к  государственным финансам в данном случае приносит пользу всему обществу, так как сэкономленные деньги можно направить на решение других проблем.

Что касается российского  бюджета, то по отношению к нему такой "рыночный подход" более уместен. Поэтому и стала актуальной проблема бюджетной реформы в России, как  только наметилась стабилизация ситуации после периода сумбурных реформ 1990-х гг.

Главная проблема бюджетной  реформы - повышение эффективности  бюджетных расходов на всех уровнях  бюджетной системы. Речь идет, прежде всего, о тех бюджетных средствах, которые расходуются в полном соответствии с утвержденным бюджетом на обозначенные в нем цели. Правда, реформа трактуется широко и предусматривает оценку самих направлений финансирования. В частности, предусматривается сокращение расходов на государственное управление на всех уровнях власти (что означает повышение эффективности аппарата управления). В данном пункте бюджетная реформа пересекается с административной. Этот ее аспект реформы самый очевидный и трудно осуществимый, исходя из опыта, как России, так и других стран.

Предполагается также  упорядочить межбюджетные отношения, что поведет к сокращению перелива средств с одного уровня бюджетной системы на другой и повысит заинтересованность мест в усилении финансовой самообеспеченности.

Считается, что реализация задач, поставленных в бюджетной  реформе может привести к экономии государственных (общественных) средств в размере 10-15% объема бюджета. Но, конечно, от оценки до реальной экономии дистанция большая. Нужно добиться существенного улучшения организации бюджетного процесса и повышения общей эффективности бюджета. Поскольку он состоит из доходов и расходов, то его воздействие на развитие экономики и общества в целом зависит и от сбора доходов, и от их использования. И та, и другая сторона бюджета влияет на его эффективность. Но в проводимой реформе основное внимание уделяется расходам бюджета как наиболее важному фактору роста его эффективности в современных условиях. Это соответствует и экономическому смыслу бюджета, ибо его главная и самая активная часть - именно расходы.

Хотя наибольшие возможности  заключены в повышении эффективности расходов, но здесь же и наибольшие трудности. Главная из них - сложившаяся традиция планирования бюджета "от достигнутого".

Применительно к финансовым отношениям дело осложняется тем, что  планирование "от достигнутого" имеет  солидный стаж и специальное наименование: "Сметное планирование". Суть его также проста: бюджетные расходы будущего периода определяются на основе отчетных данных за прошлый год плюс какая-то надбавка. Но планирование расходов "от достигнутого" содержит большие возможности для злоупотреблений. Справедливости ради следует сказать, что этот метод был "изобретен" задолго до социализма и широко использовался как в дореволюционной России, так и в других странах. Для него характерно прежде всего то, что он игнорирует конкретные цели и результат расходования государственных средств. Исходной величиной (или базой) является расход средств в прошлом периоде. Его задача - обеспечить финансирование на уровне не ниже отчетного периода за истекший срок. В рамках такого подхода целью финансирования является либо осуществление затрат на прежнем уровне, либо их прирост. Фактически затрата государственных средств выступает как реальная цель бюджетного финансирования. Затраты приравниваются к результатам. Другой особенностью данного подхода является фактическая неограниченность подобного финансирования во времени, чередование плановых и отчетных смет может продолжаться сколь угодно долго и, как правило, сопровождаться увеличением этих расходов из года в год. Поэтому одним из существенных пунктов бюджетной реформы является резкое сужение сферы использования сметного финансирования, или финансирования "от достигнутого", и переход к выделению общественных (государственных) средств по возможности на четко обозначенные цели или результаты. Введен даже соответствующий термин: "БОР", что означает "бюджетирование, ориентированное на результат". Широкое использование его и является предпосылкой увеличения эффективности бюджетных расходов. Но внедрение БОР - очень серьезное и сложное дело. Оно нуждается в активной административной поддержке.

Правительство приняло  специальное решение, в котором  определены основные направления бюджетной  реформы (бюджетного процесса) в России, и одним из главных направлений  назвало управление результатами бюджетного финансирования. Но более или менее четкое определение этих результатов важно не только само по себе, но и как предпосылка для перехода к систематическому определению эффективности бюджетных расходов. Надо стремиться к сопоставимости затрат и результатов, что в общем виде и составляет исходную базу для определения эффективности бюджетных расходов. Для России это достаточно новая постановка вопроса, но в других развитых странах подобные расчеты проводят уже лет двадцать (в разных странах по-разному).

Именно бюджет является главным средством воздействия со стороны государства на экономическое развитие. Но для того чтобы стать таким средством, он должен быть увязан с экономическим развитием по доходам и расходам, а это предполагает оценку перспектив и надежный прогноз.

Прогноз бюджета на первоначальной стадии осуществляется по укрупненным  показателям, которые конкретизируются по мере приближения к обозначенному  году. В процессе такого итеративного прогноза очень важно соблюдение принципа преемственности. Среднесрочное бюджетное планирование предполагает, что ежегодно составляется план-прогноз на несколько лет, допустим, на пять. На первый год составляется не просто прогноз, а план-проект реального бюджета, который будет обсуждаться в органах исполнительной и представительной власти. После обсуждения проект превращается в закон, по которому осуществляется реальное финансирование всех общественных нужд. На следующий год того же пятилетнего периода представляется уже прогноз по более укрупненным позициям, чем в плане, но все же достаточно детальный. И так по всем следующим годам идет укрупнение позиций, по которым прогноз осуществляется, вплоть до последнего пятого года. В самом таком подходе к среднесрочному финансовому планированию ничего нового нет. Но применительно к бюджетному планированию-прогнозированию возникает одно существенное обстоятельство - преемственность показателей прогноза по конкретным годам в рамках ежегодно составляемого глобального прогноза на пятилетний срок.

Если, скажем, конкретный год (допустим, 2010 г.) был третьим годом в пятилетнем прогнозе, составленном в 2007 г., и стал вторым годом в прогнозе, составленным в 2008 г., то между показателями последовательных ежегодных прогнозов для данного 2010 г. должны соблюдаться четкая преемственность и связь. Иначе говоря, прогноз на 2010 г. должен составляться не заново в 2008 г., а опираться на те показатели, которые были для него предусмотрены в предыдущем прогнозе от 2007 г. Это предполагает достаточно высокие точность прогнозов, их качество и соответствующую квалификацию сотрудников. Но без такой преемственности невозможно наладить действенное среднесрочное финансовое планирование.

Бюджетная реформа носит  комплексный характер и помимо уже  названных направлений включает другие важные мероприятия.

 

1.2 Система органов бюджетного контроля Российской Федерации

 

Бюджетный контроль осуществляется органами законодательной (представительной) власти - федеральным и региональными парламентами, представительными органами местного самоуправления, и органами исполнительной власти (Правительство РФ, высшими исполнительными органами власти субъектов РФ и т.д.).

В систему органов бюджетного контроля входят органы всех уровней публичной власти - федеральные, субъектов РФ и местные (муниципальные).

Одни из элементов рассматриваемой системы являются органами общей компетенции, т.е. для них осуществление бюджетного контроля не выступает основным и единственным видом деятельности (например - Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов и др.), а другие являются органами специальной компетенции (например - Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.).

В зависимости от формы осуществляемого бюджетного контроля можно выделить органы, в компетенцию которых в основном входит предварительный, текущий или же последующий бюджетный контроль. Однако здесь следует отметить, что большинство государственных и муниципальных органов - участников финансового контроля в бюджетной сфере - в большей или меньшей степени проводят бюджетный контроль в нескольких формах. Например, Счетная палата РФ, которая имеет статус юридического лица и является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Это контрольно-аналитический орган Парламента в сфере функционирования финансов, находящихся в федеральной собственности.

Практика формирования и организации деятельности Счетной  палаты показала необходимость конкретизации  и законодательного регулирования  порядка ее формирования, предусмотренного в Конституции. Задача состояла в том, чтобы повысить независимость членов высшего контрольного органа страны при осуществлении ими профессиональной деятельности и оградить их от влияния возможных узко корпоративных интересов отдельных депутатов или групп парламентариев при назначении на должность.

 В связи с этим  в Федеральный закон «О Счетной  палате Российской Федерации»  в 2004 г. и в 2007 г. были внесены  изменения, в соответствии с  которыми Председатель Счетной  палаты, его заместитель и аудиторы теперь назначаются, хотя и также палатами Федерального Собрания, но уже по представлению Президента Российской Федерации.

Хотя Счетная палата РФ является специализированным контрольным  органом, она вправе осуществлять и  другие виды деятельности. Согласно Федеральному закону от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 167. она в процессе осуществления возложенных на нее задач осуществляет также экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате»). Тем не менее, основным видом деятельности Счетной палаты РФ является именно контрольно-ревизионная деятельность, экспертно-аналитическая, информационная и все иные виды деятельности Счетной палаты РФ являются дополнительными и вспомогательными по отношению к деятельности контрольно-ревизионной.

Так, в соответствии с  Федеральным законом «О Счетной палате РФ» одними из поставленных перед Счетной палатой РФ задач являются:

1) организация и осуществление  контроля за своевременным исполнением  доходных и расходных статей  федерального бюджета и бюджетов  федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

2) определение эффективности  и целесообразности расходов  государственных средств и использования федеральной собственности;

3) оценка обоснованности  доходных и расходных статей  проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

4) анализ выявленных  отклонений от установленных  показателей федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных  фондов и подготовка предложений,  направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

Таким образом, все виды деятельности, осуществляемые Счетной  палатой РФ, тесно связаны между  собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач  и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой РФ как специализированным государственным контрольным органом. Однако именно такой вид деятельности Счетной палаты РФ, как контрольно-ревизионная деятельность, обеспечивает непосредственное выполнение этим органом возложенных на него функций.

В случаях выявления  при проведении проверки или ревизии  хищения государственных денежных или материальных средств, а также  иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы  проверки или ревизии в правоохранительные органы.

Важной мерой, позволяющей  организовывать эффективный бюджетный  контроль является принятие нормативных  актов, направленных на согласование действий различных контрольных органов. В частности, 18 апреля 2006 года было заключено  соглашение между Счетной палатой РФ и Федеральной налоговой службой РФ о порядке взаимодействия этих органов № С-5/САЭ-25-12/3@ Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс» ВерсияПроф.

 

 

1.3 Органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие финансовый контроль в бюджетной сфере

 

Группа рассматриваемых  органов является самой многочисленной. В нее входя как отраслевые органы - Министерство финансов РФ, так  и специальные органы - Федеральное  казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного контроля. Также бюджетный контроль осуществляется главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Федеральное казначейство относится к числу федеральных  служб, обладающих расширенными функциями Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе РФ» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 49. - Ст. 4908.. Применительно к федеральному бюджету можно выделить две основные функции Федерального казначейства: 1) кассовое исполнение федерального бюджета; 2) осуществление финансового контроля за расходованием средств федерального бюджета.

В контрольной деятельности казначейства можно выделить два  направления: контроль доходов и  контроль расходов государства. Причем полномочия в сфере контроля исполнения доходной части бюджета значительно уже по сравнению с полномочиями при контроле за расходной частью. При этом контрольные действия осуществляются и по горизонтали, и по вертикали. Казначейский контроль за исполнением бюджета имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи, с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия. По критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций он подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Федеральное казначейство осуществляет контроль над:

1) непревышением лимитов  бюджетных обязательств, распределенных  главными распорядителями (распорядителями)  средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

2) непревышением бюджетных  ассигнований, распределенных главными  администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

3) непревышением кассовых  расходов, осуществляемых получателями  средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

4) непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами  источников финансирования дефицита  федерального бюджета, над доведенными  до них бюджетными ассигнованиями;

5) соответствием содержания  проводимой операции коду бюджетной  классификации Российской Федерации,  указанному в платежном документе,  представленном в Федеральное  казначейство получателем средств  федерального бюджета;

6) наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств Статья 267 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г..

Однако функциональные возможности казначейского контроля в РФ используются не в полной мере.

Таким образом, Федеральное казначейство РФ является основной государственной  структурой, осуществляющей предварительный  и текущий контроль за исполнением  федерального бюджета.

Еще одним органом, осуществляющим бюджетный контроль, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Российской Федерации (далее - ФСБН, Росфиннадзор). Она была образована в ходе административной реформы на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.

Действительно, отделение  органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом  в целях более эффективного осуществления  контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФСФБН  находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим нередко возникает вопрос о степени независимости ФСФБН и самостоятельности реализации ее функций.

Также Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Итак, ФСФБН в настоящее  время является федеральным органом  исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные полномочия в  финансово-бюджетной сфере.

Важной характеристикой  Службы является то, что ее деятельность распространяется на отношения в финансово-бюджетной и валютной сферах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.  Значение  бюджетного контроля в условиях  бюджетной

реформы.

 

Роль контрольно-счётных  органов в повышении эффективности  бюджетных расходов следует рассматривать  через призму полномочий, возложенных на них Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», причем в различном временном контексте: как с точки зрения уже достигнутого результата, так и с учётом перспектив развития методов финансового контроля.

Контрольно-счетные органы являются неотъемлемым элементом системы  государственного управления, их роль в социально-экономическом развитии регионов всегда отличалась особой значимостью. Основной целью деятельности контрольно-счетных органов является не только осуществление контроля за эффективностью управления государственными финансовыми и материальными ресурсами, но и активное содействие государственной власти в организации эффективного государственного управления.

Независимый государственный  и муниципальный финансовый контроль играет особую роль в системе управления государственными и муниципальными ресурсами и обеспечении устойчивого  экономического развития, являясь одним из важнейших условий формирования современных экономических отношений. Создание адекватной и действенной системы государственного и муниципального финансового контроля является одним из непременных условий экономического развития.

Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стимулировало процесс реформирования местного самоуправления, и, как следствие, именно муниципальный финансовый контроль приобрел особую актуальность и практическую значимость, что определяет необходимость разработки новых подходов к развитию системы муниципального финансового контроля и оценки его эффективности.

В ходе реформы местного самоуправления на местный уровень  передан большой объем государственных  полномочий, соответствующих финансовых средств, государственного имущества. Многие вопросы отнесены к исключительной компетенции местной власти. Сегодня муниципальные районы и городские округа – это, по сути, «маленькие государства» с собственным бюджетом, имуществом, представительной и исполнительной властью. И, конечно же, все это должно быть дополнено по настоящему сильным внешним муниципальным финансовым контролем.

Реформа местного самоуправления выдвинула ряд актуальных задач, связанных с укреплением института  местного самоуправления. Важнейшая из них - повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств, управлением муниципальной собственностью. В процессе исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы и после завершения очередного финансового года контрольно-счетные органы контролируют полноту и своевременность поступлений финансовых средств в доходную часть бюджетов. Они осуществляют проверки законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям местных бюджетов.

В связи с проводимой в стране бюджетной реформой функции контрольно-счетных органов значительно расширились, а роль данных органов в управлении социально-экономическим развитием региона возросла.