Административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ»

ФАКУЛЬТЕТ ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ

ДЛЯ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ  ОЧНОЙ ФОРМЫ ОБУЧЕНИЯ

(ОЧНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ  ФАКУЛЬТЕТ)

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «Административное право»

Административно – правовой статус беженцев и вынужденных  переселенцев

                                                                                                        Выполнила: 

                                                                                              Студентка 2 курса

Очной формы обучения

Кормильцына Светлана Дмитриевна

                                                                                            Научный руководитель:

Порываев  Сергей Александрович           

Дата предоставления работы                                                     Работа защищена:

«23» апреля 2013 г.                                                      «____» __________ 2013 г.

                                                                                        Оценка _______________

                                                                                        Подпись ______________

Москва 2013

Содержание

Введение…………………………………………………………………………..3

Глава 1. Становление и  развитие законодательства Российской Федерации о правовом положении  беженцев и вынужденных переселенцев……………….4

1. Историко – правовые аспекты становления и развития законодательства о правовом положении беженцев и вынужденных переселенцев………………………………………………………………..4
2. Концепция правового положения беженцев и вынужденных переселенцев на современном этапе…………………………………….11

Глава 2. Правовое регулирование положения беженцев и вынужденных переселенцев в  Российской Федерации…………………………….………….15

2.1. Правовой статус беженцев  и вынужденных переселенцев………………15

2.2. Признание и утрата  статуса беженца и вынужденного  переселенца……17

2.3. Права, обязанности и правовые гарантии беженцев и вынужденных переселенцев……………………………………………………..………………22

2.4. Основные  различия в правовых статусах  беженца и вынужденного переселенца…………………………………………………………………...….30

Заключение……………………………………………………………………….32

Список использованной литературы……………...……………………………34

Введение

Проблемы регулирования правового положения мигрирующего населения на современном этапе представляются актуальными.

Общество XXI в., охваченное процессами глобализации, сталкивается с проблемами, которые  создает международная миграция. По экономическим, политическим, религиозным  и другим причинам многомиллионные потоки людей, пересекающие национальные границы (легально и нелегально), образуют рынки труда, этнические и религиозные общины, политические партии, преступные сообщества. Как правило, перемещение населения происходит из стран с низким уровнем жизни в более развитые в экономическом отношении государства. На последнюю четверть XX века и начало нынешнего приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции в мире, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических катастроф. 

Одной из острых проблем современного мира является вынужденное перемещение людей, которые в поисках безопасности покидают свои дома и устремляются в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов, политического насилия. Актуальность этого явления для России обусловлена распадом СССР, превращением союзных республик со значительной долей проживающих в них русских людей в суверенные государства, миграционной привлекательностью России. В результате миграция стала постоянно действующим фактором, который учитывается во внутренней и внешней политике Российской Федерации.

Тема курсовой работы посвящена проблемам правового регулирования положения беженцев и вынужденных переселенцев в России. В списке самых привлекательных для беженцев стран Россия стоит на 18-м месте и уступает развитым европейским странам и США. ¹

Объектом исследования в  курсовой работе являются нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в РФ, а так же мнения ученых и правозащитников на существующие проблемы.

 Целью написания курсовой работы является всестороннее исследование правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:

1. Выяснить исторические предпосылки и рассмотреть становление развития законодательства в РФ  о правовом положении беженцев и вынужденных переселенцев;
2. Изучить современное законодательство об административно-правовом      статусе беженцев и вынужденных переселенцах, в частности о присвоении и лишении статуса, правах, обязанностях и ответственности беженцев и вынужденных переселенцах в РФ;
3. Рассмотреть правовые проблемы реализации статуса беженцев и вынужденных переселенцев, проблемы их самозащиты.

      В процессе написания работы были использованы метод теоретического анализа и исторический метод.

Глава 1. Становление и развитие законодательства РФ о правовом    положении беженцев и вынужденных переселенцев

1. Историко-правовые аспекты становления и развития законодательства о правовом положении беженцев и вынужденных переселенцев

Каждое государство  имеет свою историю, свои национальные проблемы в силу социально-экономического и политико-правового положения. История государства — это история различного рода конфликтов, где центральное место занимает человек, его судьба, его жизнь. Развитие международного гуманитарного права как отрасли права способствовало теоретическому осмыслению проблем, связанных с конфликтами, а именно актуализировало поиск путей оптимального разрешения конфликтов и защиты прав и интересов прежде всего человека.²

Опыт многих стран показывает, что для успешного решения проблем миграции требуется прямая или косвенная помощь государства в обустройстве мигрантов. Одновременно такая помощь является важнейшим регулятором направлений объемов миграционных потоков. В России вследствие проходящего на протяжении столетий «разрастания» территории страны государственная миграционная политика всегда играла очень важную роль. ³

До крестьянской реформы 1861 года регулирование миграции в России в основном ограничивалось административно - организационными мерами. Сама миграция осуществлялась в форме вольно-народного переселения, правительственной или помещичьей колонизации.

При Екатерине II поощрялась иностранная колонизация российских земель.

При этом миграционная (колонизационная) политика решала как  политические, так и экономические  задачи. Переселенческое движение регламентировалось рядом Высочайших Императорских Указов, а также специальными переселенческими законами.

После отмены крепостного  права потребовалось 20 лет, чтобы Правительство осознало необходимость регулирования переселенческого движения в России. В 1881 г., было утверждено Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли», которое скорее сдерживало, чем способствовало переселению.

Закон 1904 года, в основу которого был положен  принцип свободы переселения, обеспечивал получение содействия со стороны Правительства только для выходцев из определенных местностей, откуда переселение признавалось желательным, либо для направляющихся в район, определенный для переселения. Желающим воспользоваться государственным содействием в переселении устанавливалась обязательность ходачества (для выбора земельного участка).⁴

Было образовано специальное Переселенческое Управление, которому вменялось выполнение закона.

Последующие изменения  в регулировании правительством вопросов переселения расширили и уточнили систему государственных льгот. Например, размеры ссуд на обустройство устанавливались не в зависимости от нуждаемости переселенцев, а в соответствии с хозяйственной трудностью и государственной возможностью заселения того пли иного района. Были организованы склады продукции (сельскохозяйственной, лесной) для оказания помощи переселенцам, велись работы по расширению дорожной сети, по исследованию новых территорий. Главной задачей переселенческой политики тех лет становится «не выселение трудовых масс с Родины, а заселение окраин русскими людьми».

Война 1914 года и  последовавшие за ней революционные  потрясения свели на нет наладившийся было в масштабах страны процесс  организованного переселения: не стали предоставляться кредиты, были свернуты землеустроительные работы.

С октября 1917 года, в отличие от переселенческой политики прежних лет (допускавшей свободное переселение из любых местностей и участие самого переселяющегося в расходах и риске переселения), закон о социализации земли все бремя регулирования переселения возлагал на государство, оставляя за переселяющимися только выполнение плана. Так была произведена «национализация» переселенческого процесса.⁵

Послевоенное  восстановление народного хозяйства, требовавшее концентрации усилий огромных масс трудящихся и эффективного использования рабочих рук, обусловило усиление организованных форм переселения, достигших в этот период своего пика. Формы организованного переселения включали: организованный набор рабочих, сельскохозяйственное переселение семей, общественные призывы молодежи, переводна работу в другую местность - переселения имели четко выраженный трудовой характер.⁶

Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2 была утверждена инструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года № 166/10-85, от 11 ноября 1989 года М 359/21-20а, от 16 февраля 1990 года М 61/3-111 регламентировали порядок исчисления непрерывного стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Основные льготы для северян предусматривали установление льготного трудового стажа, коэффициента (надбавки) к заработной плате, введение дополнительных отпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца, бесплатный или льготный проезд и провоз имущества и т.д.

Главная задача, которая должна была бы решаться системами  льгот для переселенцев в регионах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянное жительство и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там не будут созданы условия жизни, соответствующие трудностям осваиваемых территорий. Долгое время льготы получали только лица, направленные или командированные в районы Крайнего Севера. Местные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областей самостоятельно, льготами обычно не пользовались.

Появилась острая необходимость усовершенствовать  законодательство о северных льготах. 19 февраля 1993 года Верховный Совет Российской Федерации принимает закон, утративший силу с 2005 года «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».⁷ 22 июля 1993 года принято Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О поставках продукции (товаров) в 1993 году для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».⁸ На данный момент положение лиц работающих на Крайнем Севере регулирует Трудовой кодекс РФ.

Со временем стало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить поставленные задачи. Фактическое прекращение действия системы льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономического кризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказались неэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращаться переселенцы к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого условия для создания постоянного населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых районов.

Вышеприведенные исторические факты вкратце описывают историко-правовое развитие российского законодательства о вынужденных переселенцах. Несправедливо было не упомянуть в данном параграфе о беженцах, хотя правовой информации о них во много раз меньше чем о вынужденных переселенцах, так как такое явление как внешняя миграция в различных формах было слабо развито. Во времена становления Российского государства, Российской империи беженцами становились люди в военное время, которые бежали из страны, на территории которой происходили военные действия, либо как принято называть в современное время «политические беженцы», так называемые «жертвы» власти, то есть люди, которых подозревали в шпионаже, государственной измене, не подчинению власти и других преступлений по политическим мотивам. Причем эти причины были основными, как и в Российской империи, так и в других странах. Российское законодательство о беженцах начало развиваться со становлением миграционного законодательства России, а именно с начала 90-х годов, когда в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик СССР, и был принят специальный федеральный закон «О беженцах».  

За последние  годы в России принято и действует около 30 нормативных правовых актов, направленных на оказание содействия различным категориям вынужденных мигрантов. Вместе с тем действующее законодательство охватывает не все виды миграционных потоков, не способствует выделению тех категорий мигрантов, процесс переселения которых в наибольшей степени нуждается в государственной поддержке и государственном регулировании. Вне рамок комплексного государственного регулирования остается большая часть внутренних вынужденных мигрантов (северные, экологические мигранты, уволенные в запас военнослужащие в результате сокращения вооруженных сил, репрессированные народы), а также отдельные категории мигрантов, прибывающих из-за пределов России: репатрианты, добровольные переселенцы. При этом по своей масштабности эти потоки в последние годы превосходят вынужденных переселенцев и беженцев. ⁹

2. Концепция правового положения беженцев и вынужденных переселенцев на современном этапе.

        Концепция правового положения беженцев и вынужденных переселенцев на современном этапе в России основывается на гуманистических принципах международного права и все законодательство ориентируется на международные нормативно-правовые акты. Концепция правового положения предусматривает в первую очередь стратегию поведения в отношении беженцев и вынужденных переселенцев. В первую очередь, исключается какая-либо дискриминация в выше названные виды мигрантов, юридическая ответственность исполнительных органов и граждан в отношении беженцев и вынужденных переселенцев строго прописана в законодательстве. Прописанной концепции развития законодательства, касающегося беженцев и вынужденных переселенцев у России нет. Важно отметить, что государство активно ищет пути развития по защите социально незащищенного населения. Законодательство формируется и обновляется, к примеру, в федеральных законах «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» конкретно обозначены обязанности по отношению к этим слоям населения.

        В России в области миграции  глобально начало формироваться  в девяносто в связи с тем,  что прекращение существования Союза ССР привело к тому, что большинство русских и других русскоязычных граждан оказались жителями иностранных государств, в прошлом являвшихся союзными республиками. Во многих государствах стали ущемляться права и свободы русскоязычного населения. Формы ущемления прав и свобод принимали самые различные формы - в странах Балтии русскоязычному населению отказывали в предоставлении гражданства, появились ограничения в выборе профессии, русские школы стали сокращаться в количестве, средства массовой информации стали запрещаться.

В результате всего этого  началось переселение русскоязычного населения в Россию.

Кроме того, в различных регионах самой России стали вспыхивать острые межнациональные конфликты, что привело к вынужденному переселению многих граждан этих районов.

Нельзя не отметить и  такой факт, что в странах Восточной  Европы  происходили достаточно бурные политические процессы. Гражданские войны на межнациональной и религиозной почве в республиках бывшей Югославии заставили тысячи людей искать убежища в других странах. И хотя иммиграция в Российскую Федерацию из-за рубежа не носит столь массового характера, как из стран СНГ, однако и эта категория людей нуждалась в правовом регулировании их статуса на территории Российской Федерации.

Россия столкнулась  с проблемой миграции. Возникла острая необходимость решения сложных  вопросов гражданства и обеспечения  прав людей. И в феврале 1993 года принимаются Федеральные Законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Эти законы определяют статус беженца и вынужденного переселенца, в них устанавливаются экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Следует отметить, что в 1993 году Российская Федерация присоединилась к Конвенции 1951 года о статусе беженца и Протоколу 1967 года, касающегося статуса беженцев.

         Юридическую основу статуса беженца и вынужденного переселенца составляют международно-правовые акты: Конвенция о статусе беженцев от 28 августа 1951 г.; Протокол, касающийся статуса беженцев, от 31 января 1967 г.; Устав управления Верховного комиссариата ООН по делам беженцев (УВКБ) от 14 декабря 1950 г.; Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о статусе беженцев в 1992 г. Тогда же в Москве были открыты постоянные представительства УВКБ и международной организации по миграции.

Первой правовой реформой в новом Российском государстве  стала Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Постановлением Верховного Совета ПСФСР 22 ноября 1991 г. Этот документ на государственном уровне признал приоритет человека перед государством, получили признание и приоритет международные нормы права в области защиты прав человека.

Статус беженца  и вынужденного переселенца определяются также:

• Конституцией РФ (ст. 63 и др.); ¹⁰
• Федеральным законом «О беженцах» от 19 марта 1993 г.; ¹¹

• Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» от 19 марта 1993 г.¹²

  В постановлениях  Правительства РФ более широко рассматриваются вопросы как о документах беженцев и вынужденных переселенцев, так и непосредственно об их  жизнеобеспечении (о получении питания и пользования коммунальными услугами, о размере и выплате пособий, о проездном документе) и ином содействии органов власти. Например:

• «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему Свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» от 16 июня 1997 г.; ¹³
• "Об удостоверении беженца" от 10 мая 2011 г.; ¹⁴

 Основная работа с беженцами и вынужденными переселенцами возложена на федеральные миграционные органы, входящие в структуру органов внутренних дел.

Глава 2. Правовое регулирование положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.

2.1. Правовой  статус беженцев и вынужденных  переселенцев в РФ.

Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в России регулируется Федеральным  законом от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»  и Законом РФ от 19.02. 1993 № 4530 – 1 «О вынужденных переселенцах».

Беженец – это  лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований  по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности, не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Таким образом, лицом ходатайствующим о признании беженцем могут быть:

- иностранные граждане, прибывшие или желающие прибыть на территорию РФ;

- лица без  гражданства, прибывшие или желающие  прибыть на территорию РФ;

- иностранные  граждане и (или) лица без  гражданства, пребывающие на территории  РФ на законном основании (ст.1 Федерального закона «О беженцах»).

Не может  быть признано беженцем лицо:

- в отношении  которого имеются серьезные основания  полагать, что оно совершило преступление  против мира, военное преступление  или преступление против человечества  в определении, данном этим деяниям в международным актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

- которое совершило  тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории РФ и до того, как оно было допущено на территорию РФ в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

- которое виновно  в совершении деяний, противоречащих  целям и принципам ООН;

- за которым  компетентные органы государства,  в котором оно проживало, признают  права и обязательства, связанные  с гражданством этого государства;

- которое в  настоящее время пользуется защитой  и (или) помощью других органов  или учреждений ООН, кроме Верховного  Комиссара ООН по делам беженцев. ¹⁵

В отличие от беженцев, которыми могут быть и  иностранные граждане, вынужденные  переселенцы – это граждане Российской Федерации – это граждане Российской Федерации, покинувшие место жительства вследствие совершенного в из отношении или в отношении членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, массовых нарушений общественного порядка.

При наличии  вышеперечисленных обстоятельств  вынужденным переселенцем может  быть признан гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства: на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ; на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.

Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:

1. Совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством РФ;
2. не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев со дня выбытия с постоянного места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;
3. покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. ¹⁶

2.2. Признание  и утрата статуса беженца и  вынужденного переселенца.

           Процедура  признания лица беженцем включает в себя обращение с ходатайством о признание беженцем; предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдачу удостоверения беженца либо об отказе в признании беженцем.

  Решение о выдаче свидетельства о признании беженцем либо решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного лица на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам  проверки достоверности полученных сведений о данном лице  и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию РФ, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований. Лицо признается беженцев на срок до трех лет. В случае сохранения у беженца обстоятельств, послуживших основанием для признания его беженцем, срок признания беженцем продлевается на каждый последующий год.

        При  получении удостоверения беженца  национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, признанного беженцем, остаются на хранении в федеральном органе исполнительной власти в сфере миграции либо в его территориальном органе на срок признания данного лица беженцем. ¹⁷

      Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, вправе обратиться с соответствующим ходатайством в территориальный орган миграционной службы по месту своего нового пребывания.

       Решение о регистрации ходатайства  принимается территориальным органом  миграционной службы в течение трех дней со дня поступления ходатайства. При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства. Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста 18 лет, заносятся в свидетельство одного из родителей. ¹⁸

   Лицо утрачивает статус беженца:

• после получения разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства Российской Федерации;
• если снова добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской принадлежности;
• если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело;
• если приобрело гражданство иностранного государства и пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности;
• если добровольно вновь обосновалось в государстве, которое покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1  Федерального закона «О беженцах»;
• если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», в связи с тем, что данные обстоятельства более не существуют;
• если не имеет определенного гражданства и может вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем, что обстоятельства, предусмотренные подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», в данном государстве более не существуют.