Административно-правовой статус органов местного самоуправления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

Введение                                                                                                                  3                        

1 Понятие, виды  и административно-правовой статус  органов местного самоуправления                                                                                                     5

1.1 Понятие,  виды органов местного самоуправления                                  5            

1.2 Административно-правовой  статус депутата – члена выборного органа местного самоуправления                                                                    10

1.3 Административно-правовой  статус администрации муниципального  образования                                                                                                          15

1.4 Административно-правовой  статус Главы муниципального  образования                                                                                                          20                 

2 Общая характеристика местного самоуправления                                   24

2.1 Правовые основы местного самоуправления                                          24

2.2 Компетенция органов местного самоуправления                                   28

2.3 Система гарантий местного самоуправления                                         34

Заключение                                                                                                           37                                                                                                          

Список  использованных источников                                                              39                                                      

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Статус (от лат. Status –  положение, состояние) – правовое положение организации, предприятия, лица, характеризуемое и определяемое их организационно-правовой формой, уставом, свидетельством о регистрации, правами и обязанностями, ответственностью, полномочиями, вытекающими из законодательных и нормативных актов.

Административно-правовой статус –  это принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и, соответственно, права и обязанности.

Последнее время в Российской Федерации  осуществляются масштабные преобразования системы управления государством: проводятся административная и муниципальная реформы, совершенствуются межбюджетные отношения, укрепляется вертикаль государственной власти. Одной из основ российской государственности должно стать реальное местное самоуправление, базирующееся на учете жизненно важных интересов населения и их активном участии в управлении.

Как указывается в  Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом  Российской Федерации от 11.04.1998 №55-ФЗ, органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное и приближенное к гражданам управление.

Тема данной работы представляется актуальной и слабо разработанной. Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства: необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления, опираясь на нормативно – правовую базу, делегирующую им широкие полномочия для решения внутренних проблем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе; острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной структуры органов местного самоуправления и органов исполнительной власти. 

Цель настоящей работы – комплексное исследование административно-правового  статуса органов местного самоуправления.

Задачами данной работы служит:

-  обозначение структуры  и видов органов местного самоуправления,

- определение административно-правового  статуса органов местного самоуправления  в целом, а также отдельных  их видов. 

Объектом исследования являются отношения в сфере деятельности органов местного самоуправления. Предметом данной курсовой работы является административно - правовой статус органов местного самоуправления. Гипотеза исследование – изучение местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет решать вопросы непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности.

При исследовании данного вопроса использовались следующие методы: философский, формально-юридический, историко-правовой. Правовой основой работы стали: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента, уставы субъектов, акты органов местного самоуправления, регулирующие деятельность и полномочия органов исполнительной и местной власти.

 

 

 

 

1. Понятие, виды и административно-правовой статус органов местного самоуправления
1. Понятие, виды органов местного самоуправления

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местно самоуправление - это организационная форма осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечивать самостоятельное решение гражданами, проживающими на той или иной территории муниципального образования (города, сельского поселения и др.), вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления - муниципальные образования, решающие в рамках своей территории вопросы местного значения, осуществляя при этом функции управленческого характера. Орган местного самоуправления – избираемый непосредственно населением и (или) образуемый представительным органом муниципального образования орган, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органа местного самоуправления представляет собой:

• представительный орган местного самоуправления;
• глава муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления);
• контрольный орган муниципального образования;
• иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом.

Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

В системе муниципальных  органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т. п. Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы. Согласно Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35), в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Перечисленные полномочия представительных органов – это  минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в соответствии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены). В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает.

Структура представительного  органа местного самоуправления –  внутреннее строение органа, которое  по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. Численность депутатов муниципального образования не может быть менее:   

7 человек –  при численности населения менее  одной тысячи человек;   

10 человек –  при численности населения от одной до десяти тысяч человек;    

15 человек –  при численности населения от 10 до 30 тысяч человек;   

20 человек –  при численности населения от 30 до 100 тысяч человек;   

25 человек –  при численности населения от 100 до 500 тысяч человек;   

35 человек – при численности населения свыше 500 тысяч человек.

Особо оговаривается численность депутатов муниципального района. Вне зависимости от его параметров она должна составлять не менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородского муниципального образования города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

К структурным элементам  представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся: 1) руководящее звено (председатель); 2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); 3) территориальные структуры (депутатские группы); 4) политические фракции; 5) рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительного органа или возложены действующим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы: а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях; б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа; в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа; г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией.

Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.  Административно-правовой статус депутата – члена выборного органа местного самоуправления

Депутат – это лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Федеральное законодательство об основных гарантиях избирательных прав допускает к участию в местных выборах иностранных граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования. Причем речь идет о реализации как активного, так и пассивного избирательного права. Главное условие его осуществления – наличие международного договора РФ с государством, граждане которого могут участвовать в муниципальных выборах.

Срок полномочий депутата не может быть менее 2 и более 5 лет. Это требование двух федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Исчисление полномочий депутата начинается со дня (момента) его избрания. А вот завершение полномочий депутата сопряжено с началом работы представительного органа нового созыва. Такая формулировка Закона обеспечивает преемственность в деятельности представительных органов. Депутатские полномочия могут быть прекращены досрочно. Основания самые различные. Одни из них следуют из гражданского законодательства: признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным, признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим. Другие следуют из уголовного законодательства: вступление в законную силу обвинительного приговора суда. Третья группа оснований имеет ярко выраженную публично-правовую окраску, свойственную конституционной и муниципальной отраслям российского права. Эти основания предусмотрены федеральным законодательством, региональными законами о статусе депутатов местных представительных органов и уставами муниципальных образований. Депутатские полномочия прекращаются также в случае избрания депутата представительного органа местного самоуправления депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъекта Федерации или представительного органа другого муниципального собрания. Установления, запрещающие совмещение различных депутатских мандатов, предусмотрены множеством нормативных документов – от Конституции РФ до уставов муниципальных образований.

Депутатам запрещено  одновременное замещение муниципальных  должностей муниципальной службы, т. е. они не могут быть муниципальными служащими. Депутат, работающий в представительном органе на постоянной основе, не имеет права заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или творческой.

Подобного рода запреты  берут начало из принципа несовместимости  депутатского мандата с деятельностью  иного рода, что в целом свойственно  общемировой практике.

Прекращение гражданства  России и выезд за ее пределы на постоянное место жительства – еще  два способа досрочного прекращения  депутатских полномочий. И если первый хорошо известен и общеприменим, то второй только входит в обиход. Ранее  региональные законы о статусе депутатов местных представительных органов предусматривали несколько другое основание – выезд депутата на постоянное место жительства за пределы муниципального образования и неисполнение им в связи с этим своих полномочий. Эта норма закона получила негативную оценку Конституционного Суда РФ. Суд признал, что федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином России должности и исполнения им соответствующих полномочий.

Поводом к досрочному завершению полномочий депутата служит его отзыв избирателями. Можно  указать еще на три способа  окончания депутатской работы. Это  досрочное прекращение срока  полномочий самого представительного  органа, отставка по собственному желанию, призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу (п. 9. 1 ч. 10 ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Решение о досрочном  прекращении полномочий депутата принимается представительным органом в срок, установленный законом, и оформляется его решением. Депутатские полномочия прекращаются со дня, определяемого данным решением.

Основные направления  и формы депутатской деятельности. Теории и практике известны два направления депутатской работы: с избирателями, в представительном органе местного самоуправления.

В рамках работы с избирателями депутат организует прием граждан, рассматривает поступившие от них предложения, заявления и жалобы, изучает общественное мнение и информирует избирателей о своей деятельности. Современный язык региональных законов, выражающий взаимоотношения депутата с избирателями, представлен зачастую обтекаемыми формулировками типа «поддерживает связь», «информирует», «способствует».

Формами депутатской  деятельности в представительном органе местного самоуправления выступают: участие в его заседаниях, заседаниях постоянных комиссий, выполнение поручений думы, участие в депутатских слушаниях, обращение с депутатским запросом, вопросами к должностным лицам местного самоуправления, правотворческая инициатива депутата в виде подготовки проектов правовых актов и поправок к ним, предложений о разработке и принятии новых правовых актов. Участвуя в работе представительного органа, его постоянных комиссий, депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, отнесенным к компетенции думы.

Гарантии депутатской  деятельности делятся на несколько  групп:

1) организационные гарантии принято связывать с обязанностями органов власти создавать необходимые условия для осуществления депутатом своих полномочий. В связи с этим депутат вправе быть принят должностными лицами государственной и муниципальной власти. Ему принадлежит право на получение и распространение информации, обеспечение различного рода справочными материалами. По вопросам своей работы депутат выступает в муниципальных средствах массовой информации. В соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов депутаты к выполнению своих обязанностей привлекают помощников на возмездных или общественных началах;

2) социальные гарантии призваны обеспечить защиту прав и интересов депутата, связанных с возможными материальными издержками при осуществлении им своих обязанностей. В частности, устанавливается право на возмещение расходов депутата, выполняющего свои функции на неосвобожденной основе. Участие такого депутата в заседаниях органов местного самоуправления, постоянных комиссий связано с освобождением от выполнения производственных или служебных обязанностей по основному месту работы. Компенсация потерь заработной платы в связи с этим производится за счет средств местного бюджета. Депутату, работающему на постоянной основе, устанавливаются ежемесячный оклад и надбавки к нему. Принятые нормы закрепляют страхование жизни и здоровья депутата за счет средств бюджета муниципального образования. Страховые суммы выплачиваются по решению представительного органа в случае причинения депутату увечий, иного повреждения здоровья в связи с выполнением им депутатских полномочий;

3) гарантии трудовых прав депутатов направлены на защиту их интересов как субъектов трудовых отношений. Гарантии этого типа охватывают весь срок полномочий депутата, а также последующую служебную деятельность по окончании депутатских обязанностей. Депутат не может быть уволен с основного места работы по инициативе администрации без согласия представительного органа местного самоуправления. В соответствии с нормами трудового законодательства срок депутатской деятельности засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности (для депутата, работающего в представительном органе на постоянной основе). Для этой же категории депутатов предусматривается, что по окончании срока их полномочий работодатель предоставляет им прежнюю работу (должность) или с их согласия другую равноценную работу (должность);

4) к гарантиям депутатской деятельности относится неприкосновенность депутатов. Неприкосновенность не является личной привилегией. Она имеет публично-правовой характер, призвана обеспечить депутатам возможность беспрепятственного осуществления их мандата. К сожалению, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» очень скупо регламентирует данный вопрос, ограничиваясь лишь указанием на то, что гарантии депутатов и выборных должностных лиц при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, обыске, аресте, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий устанавливаются федеральными законами.

Гарантией деятельности депутата считается его неответственность  за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании. Неответственность депутата – результат принципа свободы дебатов и голосования.

3.  Административно-правовой статус администрации муниципального образования

Местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в установленном законом порядке.

Местная администрация  обладает следующими признаками:

1) организационно и функционально автономные органы местного самоуправления;

2) администрации являются органами общей компетенции, осуществляющими организационно-распорядительные и исполнительные полномочия по предметам ведения муниципальных образований. Именно это обстоятельство обеспечивает местным администрациям функциональную самостоятельность и организационно-структурное своеобразие;

3) местные администрации приобрели статус обязательных органов в системе муниципальной власти. Исполнительные органы фактически получили статус обязательных органов местного самоуправления благодаря уставам муниципальных образований и без законодательной поддержки Федерации и регионов;

4) местные администрации, которые в соответствии с уставами муниципальных образований обладают правами юридических лиц, регистрируются в форме муниципальных учреждений. Законодательным образом признано, что юридическими лицами могут быть также структурные подразделения администрации (не все, а только те, кому этот статус нужен с точки зрения целесообразности). Решение данного вопроса находится в ведении представительного органа местного самоуправления;

5) администрация имеет разветвленную и неоднородную структуру, которая включает в себя руководителей исполнительного органа, аппарат, подразделения администрации. Глава местной администрации и его заместители являются руководящими должностными лицами исполнительного органа местного самоуправления.

Заместители главы администрации  осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью  подчиненных им в соответствии с  распределением обязанностей структурных  подразделений администрации. Глава определяет число своих заместителей и направления их работы (жилищно-коммунальное хозяйство, организация потребительского рынка, экономика и финансы, капитальное строительство, социальные вопросы).

Практический опыт свидетельствует о целесообразности закрепления за каждым из заместителей однородных взаимосвязанных между собой направлений. Например, заместитель главы администрации по социальным вопросам руководит деятельностью структурных подразделений в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта. Он же курирует соответствующие муниципальные учреждения (школы, больницы, аптечные предприятия, детские дошкольные учреждения).

Аппарат объединяет совокупность внутренних подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия руководству администрации, координации деятельности ее структурных подразделений. Основными направлениями работы аппарата являются организационное, юридическое, информационное, материально-техническое обеспечение администрации. Аппарат выполняет также контрольные функции. Структурные звенья аппарата не пользуются правом издания юридических актов. Руководители соответствующих подразделений не распоряжаются кредитами. Служебные отношения определяют горизонтальное подчинение аппарата руководителям местной администрации. Традиционно аппарат администрации образуют организационный отдел, информационно-аналитическая служба, отдел по работе с обращениями граждан, юридический комитет, отдел кадров, отдел хозяйственно-технического обеспечения, архив. Их деятельность носит функциональный и вспомогательный характер, регулируется положениями, утвержденными главой местной администрации.

Специализированные подразделения  администрации охватывают территориальные, отраслевые и функциональные органы. Они носят различные наименования (отделы, управления, комитеты) в зависимости от нескольких факторов – их значимости в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования, количества подчиненных им предприятий и учреждений, точки зрения руководителя администрации и представительного органа, которые формируют структуру местной исполнительной власти.

Наличие территориальных  органов управления свойственно  преимущественно крупным муниципальным  образованиям – городским округам. В городах, имеющих районное деление, – это администрации районов в городе. Крупные подразделения городской администрации обычно имеют территориальные органы управления в администрациях районов.

Отделы, управления и  комитеты, образующие группу специализированных структурных звеньев администрации, классифицируются на отраслевые и функциональные.

Отраслевые подразделения (управления образования, здравоохранения, благоустройства, комитеты по транспорту и связи, жилищной политике, организации бытового обслуживания населения и др.) осуществляют управление соответствующими отраслями муниципального хозяйства, широко развитой сетью муниципальных учреждений и предприятий.

Функциональные звенья администрации (комитеты по экономике, управлению муниципальным  имуществом, финансово-бюджетные управления) выполняют функции, охватывающие все или многие отрасли местного хозяйства.

Специализированные отделы и управления подчинены главе администрации  и его заместителям. Имевшая место  в советский период система двойного подчинения (горизонтального и вертикального) в настоящее время себя почти изжила. Главная причина этого состоит в организационном обособлении местного самоуправления от государственной власти. Тем не менее, исключения из правила остаются: отдельные проявления системы двойного подчинения все еще сохраняются. Яркий пример: правовое положение финансово-бюджетных управлений муниципальных образований. Занимаясь в основном проблемами местных бюджетов, они тем не менее являются территориальными органами региональных министерств (главных управлений) финансов, входят в единую систему финансовых органов субъектов Федерации. Начальники местных финансово-бюджетных органов, как правило, назначаются на должность министрами (начальниками главных управлений) финансов субъектов РФ по представлению глав муниципальных образований.

В структуре местных администраций  есть подразделения, наличие которых  продиктовано переданными органам  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, государственная  функция регистрации актов записи гражданского состояния находится в перечне этих полномочий. Ее осуществляют управления загса, являющиеся функциональными подразделениями администрации муниципальных образований. Аналогичное положение занимают государственные инспекции архитектурно-строительного надзора, инспекции государственного технического надзора. Их руководители назначаются и освобождаются от должности главами муниципальных образований по согласованию с вышестоящими государственными органами. Действия указанных должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящие инспекции, в органы местного самоуправления.