Административно-распорядительные методы муниципального управления

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

 

«АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ»

РУБЦОВСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ)

 

 

 

 

Кафедра менеджмента

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

 

Дисциплина: Основы государственного и муниципального управления

 

Тема: Административно-распорядительные методы муниципального управления

 

 

 

 

 

Выполнила

студентка 2 курса,

группы 1214б

Крец Я. Э.

_____________________________

(подпись)

Научный руководитель:

к.г.н. доцент

Корчагина И.А.

 «___» _________________ 2012 г.

Оценка ______________________

_____________________________

(подпись)

 

 

Рубцовск, 2012г.

 

Содержание

Введение…………………………………………………………………… 3

Глава 1. Теоретические основы административно – распорядительного метода муниципального управления…………………………………………………………………. 5

1.1Сущность административно – распорядительного метода муниципального управления……………………………………………………………………. 5

1.2 Правовые основы организации административно - распорядительного метода муниципального управления………………………………………… 9

1.3 Формы применения административно – распорядительного метода муниципального управления………………………………………………… 11

Глава 2. Практические аспекты применения административно-распорядительного метода муниципального управления.……………………………………… 15

2.1 Социально-психологические аспекты функционирования муниципального органа………………………………………………………….. 15

2.2 Применение административно-распорядительного метода в системе управления Каширского района г. Москвы…………………………………….. 19

Глава 3. Проблемы и перспективы применения административно-распорядительного метода Каширского района г. Москвы.…………………........................................................ 23

Заключение………………………………………………………………… 26

Список  литературы …………………………………………………..28

 

 

 

 

 

 

Введение

 

 

В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях — объективная реальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления.

Главная линия развития теории и практики муниципального управления сегодня заключается в создании целостной, эффективной и гибкой демократической системы управления, утверждения на деле авторитета местной власти, что невозможно без решительного устранения командно-бюрократической системы управления, без последовательной реализации принципов самоуправления.

Сегодня теория муниципального управления есть складывающаяся и развивающаяся система знаний о закономерностях, принципах и методах, механизме управления муниципальным образованием и его сферами в целях преобразования общественных отношений, активизации человеческого фактора, социального поведения людей, достижения общественно значимых результатов их деятельности и развития.

Особая роль отводится  в этом процессе методологии муниципального управления.

Административно-распорядительные методы занимают особое место в системе управления, что вытекает из большого значения организационных факторов в обеспечении эффективной деятельности экономической системы любого уровня. В связи с чем, изучение административно-распорядительного метода весьма актуальна в теории муниципального управления.

Целью данной работы является рассмотрение административно-распорядительных методов муниципального управления. В связи с этим в работе ставятся следующие задачи:

1. Изучить характеристику, принципы и функции муниципального управления;

2. Рассмотреть направления  эффективности административно-распорядительных  методов муниципального управления;

3. Выявить проблемы  реализации административно-распорядительных  методов муниципального управления  в современных условиях.

4. По результатам исследования  сделать выводы.

Предметом данной работы являются административно-распорядительные методы муниципального управления.

Объектом данной курсовой работы выступает администрация Каширского района города Москвы.

Представленная работа состоит из трех глав. В первой главе  раскрыты теоретические основы административно – распорядительного метода муниципального управления. Во второй главе приведены практические аспекты применения административно-распорядительного метода муниципального управления на примере работы администрации Каширского района г. Москвы. В третьей главе проанализированы проблемы и перспективы применения административно-распорядительного метода Каширского района г. Москвы. В конце работы сделаны выводы по изучаемой теме.

При написании курсовой работы использовались книги и работы следующих авторов: С.А.Авакьяна, Н.А.Игнатюк, А.В.Павлушкина, С.Н.Махина, А.Ю.Тихомирова, А.В.Безрукова, И.Н.Барцица, В.С.Четверикова, И.Г.Моржаева, Е.В. Богиснкой т.д.

При проведении исследования использовались такие методы как  исторический, сравнительный, социологический, статистический и другие.

 

Глава 1. Теоретические основы административно - распорядительного метода муниципального управления

 

 

1.1 Сущность административно – распорядительного метода муниципального управления

 

 

Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Человек существо общественное, он всегда живет и действует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности, упорядочения и организации, усилия разных людей должны быть гармонизированы во времени и в пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности.

Совместная деятельность предполагает управление, последнее  объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. А значит, управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, охранять.

Административно-распорядительное воздействие в отличие от экономических методов, действующих на объект управления косвенно, носит директивный характер (приказы, распоряжения), дает однозначное решение проблемы и прямо воздействует на поведение объекта управления.

Административно-распорядительные и правовые методы представляют собой  совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления. Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях.

Управление предполагает доминирование, преобладание одной  воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.

Распорядительное воздействие  осуществляется в процессе функционирования муниципального образования и направлено на обеспечение слаженной работы, аппарата управления, на поддержание всей инфраструктуры в заданном режиме работы или перевод ее в более совершенное состояние.

Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое  юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений и как они защищаются. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Местная администрация осуществляет свои функции двумя методами правовыми и организационными.

Правовой — предполагает принятие нормативных правовых актов  по вопросам находящимся в компетенции  муниципальных исполнительных органов. [24, с. 198]

Правовые методы муниципального управления — это совокупность способов воздействия органов муниципального управления на объект управления посредством правовых норм, правовых отношений и правовых актов в пределах своей компетенции.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, что захочет, выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать. Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроль за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, механизмы решения конфликтов, четкие процедуры деятельности и многое другое, административное право придает управленческим отношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.

Административные методы предполагают организационное и  распорядительное воздействие.

Организационное воздействие  выражается в четком распределении  функций управления, установлении прав и обязанностей работников управления, регламентации основных процедур управленческой деятельности. В основе организационных  воздействий лежат: организационное регламентирование и организационное нормирование.

Организационное регламентирование  устанавливает правила, обязательные для выполнения, и определяет содержание и порядок управленческой деятельности в соответствии с правовыми нормами  и инструктивными материалами.

Организационное нормирование заключается в разработке нормативов и норм; численности управленческого  персонала и управляемости, затрат труда в сфере управления и  длительности управленческих операций и процедур, расходов материалов и  других расходов.

Устав, положения, регламент, должностные инструкции, распределение  прав и обязанностей, организационные  структуры создают базу для распорядительной деятельности, т.е. для установления конкретных заданий и контроля их исполнения.

Административный метод воздействия закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование управления обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Административно-распорядительные методы представляют собой систему способов и приемов, обеспечивающих целенаправленное, планомерное, слаженное и эффективное функционирование управляющей и управляемой систем, т. е. аппарата управления и всех элементов организации.

Административно-распорядительные методы воздействия призваны:

1. Обеспечить организационную  четкость, дисциплинированность и эффективность работы управленческого аппарата.

2. Поддерживать необходимый  распорядок в работе предприятия, приводить в действие постановления, приказы и решения руководящих лиц.

3. Проводить работу  с кадрами, реализовывать принятые  решения.

Задача организационно-распорядительной и организационно- административной деятельности состоит в координации действий подчиненных. Организационно-административное воздействие обеспечивает четкость, дисциплинированность и порядок работы муниципального образования.

Основными задачами муниципального управления, прежде всего, являются следующие:

1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности;

2) координация их деятельности  и объединение их общими социально-экономическими  интересами в целях наиболее  полного удовлетворения общественных интересов и потребностей;

3) создание благоприятных условий  для формирования достаточной  инфраструктуры, в том числе и  для комплексного социально-экономического  развития территории;

4) разработка прогнозов развития  муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов;

5) образование единого  экономического, социального, культурного,  информационного пространства;

6) учет сочетания различных  факторов производства, необходимых  для осуществления хозяйственной  деятельности;

7) обеспечение достаточных  доходов и соответствующего им  уровня удовлетворения потребностей  людей в жизненных благах;

8) привлечение непосредственно  населения к процессу управления  муниципальным образованием, финансированию  социально-экономических программ развития территории и другие. [24, с. 112]

Специфика управленческой деятельности на уровне муниципальных  образований ставит в повестку дня  вопрос о подготовке нового поколения  управленцев, отвечающих современным  профессиональным требованиям, способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в различных ситуациях, брать на себя ответственность.

 

 

1.2 Правовые основы организации административно - распорядительного метода муниципального управления

 

 

Административно — распорядительные и правовые методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления.

Юридическое воздействие  заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных  законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях.

Применение правовых норм предполагает использование санкций, которые подразделяются на дисциплинарные, материальные, административные и уголовно-правовые.

Административно-распорядительные методы управления опираются:

1) на систему законодательных  актов федерального и местного значения;

2) на нормативно-директивные и  методические документы организации (приказы, распоряжения и указания руководителя);

3) на планы, программы и задания;

4) на оперативное руководство. [23, с. 102]

В систему законодательных актов входят конституционные и федеральные законы, указы президента, постановления правительства, государственные стандарты, положения, инструкции, методики и другие документы (нормативные акты), утвержденные органами федеральной и местной власти для обязательного применения на территории всей страны и ее отдельных субъектов.

Законодательные акты федерального значения должны быть объединены в систему, основными  целями которой являются: повышение качества жизни населения; создание конкурентной среды; эффективное использование природных ресурсов, труда и капитала; развитие макроэкономики страны и инфраструктуры всех регионов; применение современных методов экономического регулирования и менеджмента.

В систему законодательных актов  регионов входят аналогичные федеральным акты, дополняющие и подробнее раскрывающие их сущность. Основное требование, предъявляемое к региональным нормативным актам, — это отсутствие противоречий федеральному законодательству.

В систему нормативно-директивных  и методических документов организации входят стандарты, методики, положения, инструкции и подобные документы долговременного использования, а также приказы, распоряжения, указания, утвержденные руководством фирмы и действующие только в данной фирме.

Система взаимосвязанных планов, программ и заданий тоже относится к административным методам менеджмента, так как они регламентируют порядок работы управляющей и управляемой подсистем системы управления организации.

 

 

1.3 Формы применения административно – распорядительного метода муниципального управления

 

 

Применительно к практике деятельности муниципальных образований (например, по формированию и исполнению муниципального заказа), методы управления за расходованием средств местного бюджета через муниципальный  заказ условно можно разделить на организационно-правовые и организационно-экономические.

Организационно-правовые методы —  это прямые нормативно- распорядительные воздействия на субъекты муниципального заказа в форме постановлений (распоряжений) представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, решений конкурсной (котировочной комиссии) по вопросам формирования, размещения, исполнения, контроля муниципального заказа; установления правил, регулирующих процессы торгов (конкурсов), выработки стандартных процедур и правил управления муниципальным заказом. [19, с. 105]

Прямое административное указание, которое имеет обязательный характер, адресуется конкретным управляемым  объектам или лицам (решение представительного  органа власти, приказ, распоряжение главы администрации, регламент деятельности администрации, должностные инструкции). Наиболее категоричной регламентирующей формой административного воздействия является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных (руководителей муниципальных предприятий и организаций, а также руководителей структурных подразделений и отдельных работников) точно и в установленный срок выполнять принятое решение.

К числу других методов прямого  административного воздействия  следует отнести также указания, рекомендации, советы. Эти методы позволяют исполнителям самостоятельно выбирать способы реализации задания.

К числу косвенных методов административного  воздействия относятся способы  регулирования деятельности работников посредством введения определенных правил (нормативное регулирование), конкретизирующих деятельность работников, а также при помощи стандартизации форм документооборота (должностные инструкции, положение об отделах, комиссиях, управлениях и т.д.).

Выделяются пять основных форм власти: [12, с. 82]

1. Власть, основанная  на принуждении. Исполнитель верит, что влияющий имеет возможность наказывать таким образом, который помешает удовлетворению какой-либо насущной потребности.

2. Власть, основанная  на вознаграждении. Исполнитель верит, что влияющий имеет возможность удовлетворить насущную потребность или доставить удовольствие.

3. Экспертная власть. Исполнитель верит, что влияющий обладает специальными знаниями, которые позволят удовлетворить потребность.

4. Эталонная власть (власть  примера). Характеристики или свойства влияющего настолько привлекательны для исполнителя, что он хочет быть таким же, как влияющий.

5. Законная (традиционная) власть. Исполнитель верит, что влияющий имеет право отдавать приказания, и что его долг — подчиняться им.

Любая власть основана на влиянии. Под влиянием понимается любое поведение одного человека, которое вносит изменения в поведение, отношение и ощущения другого человека. Две формы влияния, которые могут побудить исполнителя к активному сотрудничеству — это убеждение и участие.

Убеждение — это эффективная передача своей точки зрения, а участие — форма влияния, при которой руководитель не делает никаких усилий, чтобы навязать подчиненному свою волю, а просто направляет его усилия и способствует свободному обмену информацией. [17, с. 84]

По мере развития системы  местного самоуправления сфера действия прямых административных указаний сокращается  и расширяется воздействие косвенных  методов управления.

А. С. Гаврилов считает, что  деятельность по управлению невозможна без разумного применения административных методов (которые нередко называют организационно-административными или организационно-распорядительными). С их помощью формируются основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, положений, предусматривающих права и ответственность подразделений аппарата управления, отдельных работников. [14, с. 98]

Административные методы реализуются путем прямого воздействия  руководителей, собственников на подчиненных. Оно может осуществляться на основе заключенных договоров, через административные приказы и распоряжения, различные положения, правила, нормативы и другие документы, организационно регламентирующие деятельность подчиненных лиц, их четкую работу, обеспечивающие надлежащую дисциплину и ответственность.

Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем  организации производства, квалификацией  и культурой работников, принимающих  решения. Чем полнее представлены эти  параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.

В современных условиях применение административных методов  предполагает предварительный анализ материалов, дающих полное, достоверное  представление о состоянии управляемого объекта, и несовместимо с каким  бы то ни было волюнтаризмом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Практические аспекты применения административно-распорядительного метода муниципального управления

 

 

2.1 Социально-психологические  аспекты функционирования муниципального  органа

 

 

Каширский район - муниципальное образование на юге Московской области России.

Административный центр - город Кашира.

Администрация Каширского района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления по предметам ведения Каширского района.

Органами администрации  являются:

• коллегия администрации района;
• структурные подразделения администрации;
• территориальные структурные подразделения - сельские администрации, администрация г. Кашира.

Стиль управления в администрации  Каширского района можно охарактеризовать больше как директивный. Директивный стиль управления характеризуется высокой централизацией руководства, доминированием единоначалия. Руководитель требует, чтобы о всех делах докладывали именно ему, единолично принимает решения или отменяет их. К мнению коллектива не прислушивается, все решает за коллектив сам. Преобладающими методами управления являются приказы, наказания, замечания, выговоры, лишение различных льгот.

Организационное воздействие руководителя на процесс управления - это, по сути, влияние руководителя на коллектив в целом и личность в частности. Чаще происходит подчинение одной воли другой. Однако формы такого подчинения должны носить самый благожелательный характер, способствовать прогрессу в коллективе и не вызывать нежелательных эмоций типа унижения, неловкости, досады, раздражения или стрессов, что исключает всякое взаимоотношение управляющей у управляемой систем [11, с. 38].

Контроль очень строгий, детальный, лишающий подчиненных инициативы. Интересы дела ставятся значительно  выше интересов людей, в общении преобладают резкость и грубость.

Управленческие решения  разрабатываются и принимаются  главой администрации.

Особенности принятия решения  в администрации Каширского района:

Преобладание стратегических решений социальной направленности как директивных актов, направляющих, организующих и мотивирующих коллективные действия людей для достижения стратегических целей.

Стратегические решения  должны быть обоснованными, своевременными, экономичными и приниматься по следующей  технологии: выявление проблемы, обоснование общей концепции, выработка нескольких альтернатив и выбор наилучшего решения.

Наличие у управленцев  умения выявить зарождение стратегических противоречий города, региона.

Необходимость уметь  выделить из огромного числа вопросов узловые. Для специалистов муниципального управления складывается, как правило, две ситуации. Первая связана с возможностью постоянно и внимательно следить за ситуацией и своевременно подготавливать стратегические решения. Вторая ситуация возникает неожиданно под воздействием изменений внешней среды, и решение в таком случае делится на принятие неотложных мер и действий стратегического характера.

Низкая мотивация исполнителей управленческого решения.

В процессе деятельности администрации Каширского района ежедневно  возникает большое количество разногласий, которые перерастают в конфликты. По длительности протекания возникают кратковременные, а иногда и затяжные конфликты, связанные с высокими нравственно-психологическими травмами.

Известный факт, что решение  одной проблемы часто само собой ведет к решению с ней сопряженных проблем, аналогично происходит, когда эта проблема возникает и остается долгое время. Многие трудные проблемы имеют такое происхождение. Они не могут решиться, так как тянут за собой необходимость решения ряда других.

Конфликты в исследуемой  организации выполняют как конструктивные функции, способствующие интеграции персонала  предприятия, так и деструктивные, которые могут угрожать стабильности социальной организации. Этот социальный феномен представляет собой процесс разрешения противоречий между малыми группами по поводу удовлетворения основных потребностей. Он возникает в тех случаях, если противоречия отражают взаимоисключающие позиции субъектов; степень противоречия достаточно высока; противоречия осознаются индивидами или группами; противоречия возникают мгновенно или долго накапливаются.

Итак, один из возможных  конфликтов происходит между работниками  администрации и руководством, иначе  говоря, это конфликт между личностью  и группой.