Административное право. 4

    СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ 

     Административное  право является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных сферах общественной и государственной жизни. Исторические истоки этой правовой отрасли коренятся в возникших еще в древнейшие времена зачатках правовых начал, призванных организующе воздействовать на жизнь общества во всем ее многообразии.

     Одну  из ведущих позиций при этом занимают юридические установления (нормы, правила), с помощью которых обеспечиваются упорядоченность, согласованность общественных связей, без чего практически невозможно существование и прогрессивное развитие общества, каким бы то ни было образом организованного (монархическим, республиканским и т.п.). На это всегда нацелен механизм государственной власти, в распоряжении которого имеются необходимые юридические средства.

     Современное российское административное право  призвано юридически регулировать повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. А их можно без труда обнаружить на различных участках хозяйственной, социально-культурной и чисто административной работы (оборона, безопасность, внутренние дела и т.п.). Тем самым административное право выполняет роль одного из наиболее ярко проявляющихся выразителей публично-правовых, т.е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни.

     Актуальность  данной темы заключается в том, что  административному праву отводится существенная роль в обеспечении национальной безопасности страны и общественного порядка, в регламентации деятельности органов исполнительной власти. Весьма значительна роль административного права в борьбе с административными правонарушениями. И здесь поистине эпохальное значение для административного законодательства, административно-правовой науки и юристдикционной практики имеет принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, вступившего в действие с 1 июля 2002 г.

     Целью настоящей работы является овладение комплексом знаний о сущности и основных институтах административного права, главных направлениях реализации его регулятивной функции.

     Задачами является изучение предмета, метода и системы административного права; рассмотреть принципы административного права; рассмотреть нормы административного права. 

Глава 1. Предмет, метод  и система административного  права

1.1.Предмет  административного  права 

     Как и любая отрасль права, административное право имеет свой предмет - тот круг общественных отношений, который регламентирован нормами данной отрасли. Характерная особенность административного права в том, что оно, по сути, в той или иной степени участвует в регулировании всего комплекса отношений в современном обществе. Традиционным в определении предмета административного права как отрасли является то, что оно как совокупность правовых норм регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Несомненно, административное право - это право государства, необходимое условие его существования и функционирования. Однако, на наш взгляд, было бы принципиально неверным отождествлять административное право исключительно с государством. Это в не меньшей степени и право индивидуума, личности, гражданина. Административно-правовые нормы по своей природе направлены на оптимизацию общественных процессов, вытеснение многочисленных негативных явлений, объективно возникающих в них¹.

     Административное  право - это и право на жизнь  и защиту, и право на обжалование, и право на то, чтобы быть услышанным государством и обществом. Существенная часть норм данного права призвана обеспечить функционирование человека и общества в сложных системах, во взаимодействии с техническими достижениями прогресса. Многие административно-правовые нормы буквально "написаны кровью" и направлены на то, чтобы не допустить трагических повторений. Таковы всем известные Правила дорожного движения, правила эксплуатации многих видов техники, требования к функционированию некоторых отраслей экономики. И наконец, именно административное право приводит в действие механизм государственного принуждения, обеспечивает государственную монополию силы. Мы далеки от рассуждений о недопустимости государственного насилия: российская действительность последних десятилетий слишком богата на примеры того, кто принимает у государства выброшенные средства принуждения, какими методами и какими "понятиями" решаются вопросы, которые в обществе должны решаться государством.

     Поэтому, говоря о предмете административного права как отрасли, мы намеренно выделим следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли:

     отношения в системе "государство - общество - человек". Для этих отношений  в большинстве случаев характерно обязательное участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц². Во многих случаях эти отношения возникают по инициативе государства, например при привлечении лица к административной ответственности;

     отношения в системе не только государственной власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти;

     спорным является вопрос о возможности административно-правовых отношений между гражданами. Традиционным считается, что возникновение подобных отношений невозможно по определению, что для них обязательным условием является наличие специального субъекта (органа или должностного лица исполнительной власти) . Однако есть позиция, с которой мы солидарны: возникновение таких отношений между гражданами возможно, например, в случае, когда один гражданин требует от другого прекратить нарушение общественного порядка;

     наконец, особую группу отношений, урегулированных  административным правом, составляют отношения, условно говоря, благочиния, обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности. Эти отношения имеют специфику, и, на наш взгляд, было бы некорректно "растворять" их в системе общих отношений в сфере исполнительной власти.

     Как и любая отрасль права, административное право выполняет регулирующую и охранительную функции. При этом особенностью регулирующей функции административного права является то, что оно является необходимым условием реального, подчеркнем это слово, существования иных отраслей права, создает своего рода инфраструктуру, в которой реализуются их нормы. Можно сколько угодно декларировать исключительность и важность положений конституционного и гражданского права, однако без системы, при которой декларативные положения названных отраслей станут претворяться в жизнь, и конституционные положения, и гражданско-правовые нормы останутся набором красивых деклараций.

     Административное  право - это право общества, переходящего от дикого средневековья, от жизни по "понятиям", как бы они ни именовались, к жизни по закону и справедливости³. Неслучайно, само понятие "правовое государство" определено немецкими учеными, занимавшимися разработкой полицейского права - предшественника современного административного права. Поэтом будем исходить из того, что оно является одним из необходимых условий существования общества, претендующего на цивилизованность. 

     1.2.Методы административного права 

     Предмет административного права определяет сферу правового регулирования  данной отрасли, круг общественных отношений, которые упорядочиваются посредством административно-правовых норм. Метод же административного права характеризует способ воздействия отрасли на общественные отношения. Иными словами, предмет административного права отвечает на вопрос, что именно регулирует эта отрасль, в то время как метод объясняет, посредством каких приемов, способов, механизмов.

     Говоря  о методе административного права,  нельзя  не коснуться широко распространенной в правовой науке точки зрения о том, что каждая отрасль права обладает собственным, специфическим методом. Данная позиция относит метод отрасли наряду с ее предметом к числу индивидуализирующих особенностей каждой отрасли права, к своеобразным фамилии (предмет) и имени (метод) . Однако иной подход основан на том, что все отрасли права независимо от предмета используют общий методологический инструментарий, состоящий из таких традиционных методов правового воздействия, как предписание, запрет и дозволение. Вопрос лишь в том, какой удельный объем занимает каждый из этих методов в правовом регулировании, насколько часто используется каждый из них.

     Первая  из приведенных точек зрения формирует  в определенной степени упрощенную картину методов, используемых отраслями  права: для уголовного права характерен метод запрета; для гражданского - дозволения или так называемый диспозитивный метод, открывающий участникам гражданско-правовых отношений огромное множество вариантов поведения в широких рамках возможностей, предоставляемых гражданско-правовыми нормами. Административное же право характеризуется методом "властеподчинения", когда одна сторона регулируемых административным правом отношений, например орган исполнительной власти или должностное лицо, обладает властными, распорядительными полномочиями в отношении другого участника этих отношений, например гражданина или юридического лица.

     Административное право - использует все традиционные методы правового регулирования⁴:

     1) предписание - закрепление (возложение, установление) прямой юридической  обязанности совершить те или  иные действия в рамках, предусмотренных  правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами.

     2) запрет - определение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия. При этом запрет может быть сформулирован как предельно императивно ("запрещается", "не допускается" и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее не меняющих сути запрета ("рекомендуется воздерживаться" и т.п.);

     3) дозволение - юридическое разрешение  совершать те или иные действия  в условиях, предусмотренных правовой  нормой, или воздержаться от их  совершения по своему усмотрению.

     Усложнение  общественных отношений, появление  новых проблем, требующих правовой упорядоченности, необходимость формулировки адекватных ответов на вызовы времени заставляют использовать эти методы не автономно, а в тесной взаимосвязи и взаимообусловленности. Кроме того, возрастает удельный вес и таких методов правового регулирования, которые до недавнего времени играли несколько второстепенную, производную роль от трех названных традиционных методов правового регулирования. Речь идет, в частности, о таких, как стимулирование, согласование, прогнозирование.

     Несомненно, в общем объеме методов, используемых административным правом, большой удельный вес занимает использование предписания, т.е. прямых средств распорядительного свойства. Выражение они находят в том, что одной стороне административных отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Такое административно-правовое регулирование в известной степени предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников административных отношений (властеотношений). Однако в подавляющем большинстве случаев властное волеизъявление сочетается с установленными нормами административного права границами этого волеизъявления, в том числе определением прав того лица, которому адресовано предписание.

     Не  менее характерным для административного права является и метод запрета. При этом зачастую административные, по сути, запреты находят реализацию посредством иных отраслей права. Другими словами, административно-правовые методы вкраплены в ткань других отраслей права, составляя одну из важных основ их функционирования. Так, в силу императивного указания, сформулированного ст. 575 ГК РФ, не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 5 установленных законом минимальных размеров оплаты труда, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей⁵ . Данный, по сути, административный запрет направлен на обеспечение не только установленного нормами административного права порядка прохождения государственной и в известной степени муниципальной службы (нельзя забывать, что специфика муниципальной службы помимо административного регулируется еще и собственно муниципальным правом), но и надлежащего регулирования гражданско-правовых отношений, действительного равенства их участников, исключения возможности злоупотреблений и недобросовестного поведения.

     Подводя итог сказанному о методах административного  права, отметим, что проблема методологии  является достаточно дискуссионной в правовой науке, а применительно к административному праву, обладающему уникальным по объему и сложности предметом правового регулирования, - дискуссионной вдвойне. 

     1.3. Система административного  права 

     Система любой отрасли права, и административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм.

     Традиционным  для большинства отраслей права  является система из двух крупных  взаимообусловленных блоков: общая  часть и особенная часть. Для  некоторых отраслей подобное устройство системы закреплено законодательно. Так, система уголовного права, базис которого - Уголовный кодекс РФ, состоит из двух четко оговоренных в нем частей: Общей, определяющей предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников уголовно-правовых отношений, а также конкретизацию фундаментальных категорий уголовного права, таких как "преступление" и "наказание", и Особенной, содержащей исчерпывающий перечень деяний, признаваемых в качестве преступлений, а также систему наказаний в отношении каждого вида преступлений.

     Близкой к системе уголовного права является и система гражданского права, которая  как отрасль права также имеет  правовое закрепление в ГК РФ, в  настоящее время состоящем из четырех частей ⁶. Первую из них можно определить как общую часть гражданского права, определяющую предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников регулируемых гражданским правом отношений, а также общие положения о таких базисных категориях гражданского права, как собственность и обязательства. Вторая и третья части ГК РФ в совокупности могут быть обозначены как особенная часть гражданского права, включающая нормы, регулирующие отдельные виды обязательств, вопросы наследственного права и международно-правовое регулирование гражданско-правовых отношений (международное частное право). Четвертая часть ГК РФ посвящена правовой регламентации вопросов авторского права, интеллектуальной собственности, но, по сути, является еще одним элементом особенной части гражданского права (17).

     Разделение  на общую и особенную части  мы можем видеть у семейного, трудового, а также налогового права. Отметим, что последняя отрасль является, по сути, дочерью административного права, с течением времени обретшей известную степень самостоятельности, но тем не менее не порвавшей связей с первоосновой.

     Первая  сложность, с которой мы сталкиваемся, переходя к характеристике системы  административного права, - это отсутствие базового кодифицированного нормативного правового акта, составляющего законодательную  основу данной отрасли. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.), весьма часто именуемый в прессе и быту как административный кодекс, что в принципе неверно, систематизировал лишь одну, хотя и весьма важную часть административного права - нормы административной ответственности. Структура КоАП РФ во многом повторяет структуру Уголовного кодекса РФ, также разделяясь на Общую и Особенную части, однако КоАП РФ содержит и те нормы, которые имеют процессуальный характер (органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях; порядок производства по делам об административных правонарушениях; порядок исполнения административных наказаний). Если мы обратимся к уголовному праву, то вопросы процессуального характера и тем более исполнения уголовного наказания делегированы другим отраслям права (уголовно-процессуальному и уголовно-исполнительному), имеющим собственные кодексы (Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Уголовно-исполнительный кодекс РФ соответственно).

     Что же касается административного права, то множество принципиальных положений, в частности предмет правового  регулирования, статус участников административно-правовых отношений, систематизированных в  других отраслях права, в административном "раскиданы" по значительному количеству нормативных правовых актов различной юридической силы. Иными словами, в административном праве отсутствует законодательное ядро, которое могло бы именоваться административным кодексом. Соответственно, однозначное утверждение о возможности разделения системы административного права на общую и особенную части является, по нашему мнению, несколько преждевременным.

     Итак, по сложившейся в течение десятилетий  традиции в рамках Общей части  административного права выделяются нормы и институты, определяющие:предмет и метод правового регулирования отрасли;характеристику административно-правовых норм;особенности административно-правовых отношений;иерархию источников административного права;статус участников административно-правовых отношений;основу организации и деятельности органов исполнительной власти;формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;вопросы административной ответственности и административного принуждения.

     Что же касается содержания особенной части  административного права, то ее структура  обусловлена отдельными сферами  государственного управления. В частности, выделяют:

     управление  экономической сферой, которая, в  свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие  вопросы управления предпринимательской  деятельностью; и т.п.

     управление  социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.;

     управление  административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области  обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции. 

Глава 2. Принципы административного  права 

     Под принципами административного права  понимаются основные идеи, требования, положения, выражающие его сущность и определяющие содержание административно-правовых норм. Необходимо отметить, что каждая отрасль права обладает набором как общих принципов, характерных для всех его отраслей, так и собственными, придающими ей уникальность. По сути, принципы - это основополагающие начала отрасли, своеобразная квинтэссенция ее норм. Отметим, что единого перечня принципов данной отрасли, как это происходит в ситуации с большинством отраслей права, в законодательстве нет.  

     2.1. Основные принципы административного права 

     Принцип законности. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции  РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные  лица, граждане и их объединения  обязаны соблюдать Конституцию  РФ и ее законы ⁷.

     Данный  принцип требует от участников административно-правовых отношений реализации закрепленных соответствующими нормами возможностей сообразно требованиям законодательства. Особое значение данный принцип имеет в деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

     Принцип приоритетности интересов личности в жизни общества. Основа данного  принципа - положения ст. 2 Конституции  РФ, закрепляющей положения о том, что человек, его права и свободы  являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Данное конституционное положение транслируется в законы и иные нормативные правовые акты - источники административного права. Так, статьей 3 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (в ред. от 29 декабря 2004 г.) в числе основных принципов осуществления государственной охраны закреплено уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина ⁸. Этот принцип конкретизирован в иных нормах данного Закона. В частности, по общему правилу запрещается применение огнестрельного оружия в отношении женщин, а также лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику органов государственной охраны. Исключение возможно только в случае совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при оказании вооруженного сопротивления.

     Аналогичные нормы содержатся и в иных федеральных законах, регламентирующих возможность применения принуждения сотрудниками уполномоченных органов исполнительной власти. В качестве другого примера можно привести Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", определяющий (ст. 3) в качестве одного из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

     Принцип гласности. Содержание данного принципа включает несколько уровней. Прежде всего это требование к гласности источников административного права. Частью 3 ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данное конституционное положение развивается в иных нормативных правовых актах административного характера, о чем будет сказано, когда будем рассматривать источники административного права. Пока же приведем пример, взятый из ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", которая определяет следующие правила, направленные на практическую реализацию принципа гласности:

     постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную  тайну, или сведения конфиденциального  характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно;

     датой официального опубликования постановления  или распоряжения Правительства  Российской Федерации считается  дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий  Российской Федерации;

     постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

     Принцип ответственности. Это универсальный  принцип, характерный для всех отраслей права, направлен на обеспечение  соблюдения иных принципов, в частности законности. Это своего рода страж, который наделен правом принуждения к соблюдению правовых норм. Принцип ответственности было бы неверно распространять только на сферу административных правонарушений и ответственности за их совершение. Данный принцип имеет гораздо более широкую сферу применения, поскольку направлен на обеспечение соблюдения норм не только административного, но и многих других отраслей права и в равной степени применим ко всем участникам отношений, регулируемых нормами административного права. Так, согласно ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (вступает в силу в конце 2006 г.) лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, примеры которой рассматривает ст. 16:

     гражданин имеет право на возмещение убытков  и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или  должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда (ч. 1 ст. 16);

     в свою очередь, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с  рассмотрением обращения государственным  органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут  быть взысканы с данного гражданина по решению суда (ч. 2 ст. 16).