Административное право в Украине

Введение.

 Административное право  является одной из древнейших  и фундаментальных отраслей правовой  системы. Оно имело и имеет  большое общественное значение  для жизнеобеспечения и регулирования  отношений, складывающихся в обществе.

 Современные условия  способствуют обусловленности государственного  управления с постановкой основной  задачи – обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех  составляющих частей механизма исполнительной власти.

 В своей совокупности  механизм исполнительной власти  представляет государственную администрацию  с полномочиями реализации своих  прав в масштабах Украины. Органы исполнительной власти администрируют, то есть управляют экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества, обеспечивают практическую реализацию законодательных актов. Естественно, что их деятельность носит административный (управленческий, исполнительный, внесудебный) характер.

 Сам термин "административное" происходит от латинского слова administration и означает руководить, управлять.

 Управление чаще всего  воздействует на сам процесс  жизненного бытия, затрагивая все  сферы и механизмы общества. Регулятором  всех отношений возникающих в  сфере управления является административное  право. Оно призвано регулировать  общественные отношения, которые  возникают в сфере государственного  управления.

 

 Административное право, право внутриорганизационного характера, постоянно усиливает свою социальную  значимость.

 Актуальность историко-правового  анализа административного права  заключается еще и в том, что  современные учебные программы  и учебная юридическая литература  практически не содержит даже  одного параграфа, посвященного  истории административного права. В редких изданиях историю  развития административного законодательства  рассматривают с октября 1917 года.

 

1.Административное право Украины как отрасль права.

 

Как однородная обособленная в системе юриспруденции правовая материя, административное право Украины характеризуется как: 1) отрасль права, 2) наука, 3) учебная дисциплина.

Предметом отрасли административного права Украины является система широких общественных отношений между публичной администрацией и объектами публичного управления, которые возникают в сфере властно-распорядительной деятельности, предоставления административных услуг (с целью публичного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, нормального функционирования гражданского общества и государства), с возможностью применения к нарушителям административно-правовых норм мер административного принуждения и административной ответственности.

 

К публичной администрации относятся: 1) органы исполнительной власти, 2) органы местного самоуправления, 3) объединение граждан или предприятия при осуществлении делегированных государственных функций; 4) должностные лица любых из указанных коллективных субъектов публичной администрации.

К объектам публичного управления относятся: 1) граждане Украины, 2) иностранцы и лица без гражданства, 3) частные физические лица со специальным статусом (например, физические лица-предприниматели) 4) непубличные юридические лица; 5) подчинены по службе ниже по иерархическому статусу субъекты публичной администрации (например, начальник управления юстиции в районе будет считаться объектом публичного управления для начальника Главного управления юстиции в области).

Предмету отрасли административного права Украины присущи следующие черты:

1) это широкий круг  общественных отношений между  публичной администрацией и объектами  публичного управления. Иначе, всегда  одним из неотъемлемых участников  административно-правовых отношений  есть субъект публичной администрации;

2) основная цель деятельности  публичной администрации заключается  в обеспечении прав и свобод  человека и гражданина, нормального  функционирования гражданского  общества и государства;

3) ведущей чертой предмета  административного права является  его публичная природа: публичный  интерес - это важные для значительного  количества физических и юридических  лиц потребности, которые в соответствии  с законодательно установленной  компетенции обеспечиваются публичной  администрацией;

4) отношения публичного  управления (властно-распорядительные) отражают определяющую составляющую  предмета административного права: властная деятельность - это компетенция  органов и должностных лиц  публичной администрации по обеспечению  выполнения законов Украины; распорядительная - это издание ними на основе  законов подзаконных нормативно-правовых  актов, имеющих обязательное значение;

5) до предмета административного  права также относятся проблемы  по предоставлению публичной  администрацией административных  сервисных услуг;

6) одной из составляющих  предмета административного права  является внутренняя деятельность  публичной администрации, но только  та ее часть, которая осуществляется  в правовой форме;

7) неотъемлемой составляющей  предмета административного права  демократического правового государства  есть средства ответственности  публичной администрации за неправомерные  действия или бездействие;

8) важной чертой предмета  отрасли административного права  является возможность применения  публичной администрацией мер  административного принуждения  и административной ответственности;

9) нецелесообразно включать  в предмет отрасли административного  права положения, хотя и формально  соответствуют выше указанным  чертам, но стали предметом регулирования  других отраслей права, например  экологическое право.

 

Отсутствие в этих чертах упоминания о деятельности административной юстиции объясняется тем, что включение ее в сферу регулирования действующего административного права следует считать временной мерой. Ведь должна быть создана самостоятельная процессуально-правовая отрасль, которая отдельно регулировать судопроизводство в административных судах (административное судопроизводство).

Административно-правовые методы - это совокупность приемов, способов, влияния публичной администрации на объекты управления по обеспечению регулирующего воздействия норм административного права на общественные отношения, с помощью которых устанавливается юридически властное и юридически подвластное положение сторон в правоотношениях.

Отношения, возникающие под влиянием административно-правовых методов регулирования, характеризуются неравенством сторон и имеют название отношений "власти-подчинения".

В юридическом аспекте содержание таких отношений означает, что:

во-первых, субъект публичной администрации на основе наделенного государством компетенции устанавливает обязательные для выполнения объектами публичного управления требования;

во-вторых, объект публичного управления обязан выполнять законные требования субъекта публичной администрации;

в-третьих, эти отношения не требуют и не исключают организационной подчиненности, однако решение субъекта является в любом предусмотренном законом случае обязательным для выполнения объектом.

Примером таких правоотношений может быть требование милиционера патрульной службы (субъекта публичной администрации) к физическому лицу (объекта управления) прекратить действия, нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан. Физическое лицо обязано подчиниться требованию работника милиции, поскольку последний через законодательство Украины наделен государством властной компетенцией, предупреждать правонарушения, а в случае неэффективности убеждению применять средства административного принуждения.

 

В узком смысле юридическое равенство отношений при применении административно-правого метода регулирования отсутствует. Но это не значит, что нарушается принцип равенства, отраженный в ст. 21 Конституции Украины: "Все люди свободны и равны в своем достоинстве и правах". В момент противоправного поведения, когда лицо нарушает права других лиц, оно через закон делегирует публичной администрации право применить в отношении нее власть. Но после выполнения требований публичной администрации физические или юридические лица имеют право оспорить законность любых действий (или бездействия) публичной администрации в нескольких инстанциях - вышестоящего руководства субъекта публичной администрации, прокуратуре, административном суде, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Европейском суде по правам человека. Кроме, того лицо, которое считает, что его права нарушены, может обратиться за правовой помощью к многочисленным правозащитных общественных организаций и осветить вопросы нарушения его прав в средствах массовой информации и др. Тем самым, в широком смысле при применении административно-правого метода регулирования равенство прав субъектов и объектов публичного управления не нарушается.

В целом, административно-правовые методы правового регулирования характерны следующие черты:

во-первых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность властного выявления субъекта публичной администрации относительно объекта публичного управления;

во-вторых, ведущими средствами его реализации есть запреты, обязательства, административное принуждение и административная ответственность;

в-третьих, между субъектом и объектом публичного управления, как правило, отсутствует организационная подчиненность (кроме случаев административного влияния высших органов на низшие);

в-четвертых, в условиях правового демократического государства авторитарный метод воздействия субъектов публичного управления на объекты уравновешивается строгим соблюдением первому принципу законности и возможности многоступенчатого обжалования действий субъектов публичной администрации;

в-пятых, отношения "власть-подчинение" не исключают на определенных этапах административно-правовых отношений использование диспозитивного метода регулирования общественных отношений (например, при заключении административных договоров).

Ведущим методом административного права является административно-правовой метод правового регулирования общественных отношений, содержание которого заключается в том, что субъект публичного управления наделен властной компетенцией, а объект обязан выполнять его законные требования.

В условиях демократического правового государства указанный метод потерял авторитарные признаки, потому что уравновешивается строгим соблюдением публичной администрацией законности и возможностью объекта публичного управления обжаловать его действия в нескольких независимых инстанциях.

Таким образом, административное право как отрасль права - это совокупность юридических норм, предназначенных для урегулирования на основе "власть-подчинение" широких общественных отношений между публичной администрацией и объектами публичного управления, возникающих в сфере государственного управления, предоставления административных услуг с целью публичного обеспечение прав и свобод человека и гражданина, нормального функционирования гражданского общества и государства, с возможностью применения к нарушителям административно-правовых норм мер административного принуждения и административной ответственности.

Понятие науки административного права шире понятия административного права как отрасли права. Наука административного права изучает не только административно-правовые нормы и отношения в сфере государственного управления, но и анализирует практику применения действующего законодательства. Она исследует: административно-правовые институты и их соотношение; проблемы систематизации и кодификации административного права; правовой статус субъектов административного права, их права и обязанности, административные процедуры и проблемы административного процесса и административной юрисдикции; средства обеспечения и укрепления режима законности, дисциплины и ответственности в сфере исполнительной и распорядительной деятельности; взаимосвязь административного права с другими отраслями правовой системы; этапы исторического развития области административного права, пути его дальнейшего совершенствования; опыт административно-правового регулирования и достижения зарубежной правовой науки.

 

Наука административного права - это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающей процесс, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования общественных отношений в сфере организации и функционирования публичного управления, предоставления административных сервисных услуг многогранного публичного обеспечения прав и свобод физических и юридических лиц и др.

Административное право Украины преподается в юридических и других учебных заведениях с целью овладения будущими юристами, работниками государственных органов системой теоретических и научно-прикладных знаний о принципах и норм, регулирующих общественные отношения в сферах исполнительной власти и государственного управления, а также умениями и навыками практического применения указанных знаний.

Учебный курс административного права состоит из общей и особенной частей. В первой раскрываются истоки и основные этапы развития административного права, его место в системе отечественного права, источники административного права и административного законодательства и др.

Административное право Украины как учебная дисциплина - это систематизированный в соответствии с учебной программой курс, который преподается в учебных заведениях Украины с целью овладения будущими юристами, другими заинтересованными лицами системой теоретических и научно-прикладных знаний относительно норм, принципов, средств и других институтов административного права, а также умениями и навыками практического применения этих знаний.

Концепции развития административного права Украины:

1) генеральным направлением  административного права Украины  определена сервисная концепция, согласно которой публичная администрация  должна обеспечивать публичные  права, свободы и законные интересы  физических и юридических лиц;

 

2) Конституция Украины, ратифицированные  Верховной Радой Украины основополагающие  международные нормативно- правовые  документы утвердили в Украину  социальною концепцию, согласно  которой признается приоритет  публичных (индивидуальных) прав и  свобод человека и гражданина перед коллективными, государственными или в целом общественными интересами;

3) функционально административная  реформа в Украине предусматривает  переход к нового понимания  функций публичной власти, с целью  развития социально-правового, демократического  государства которое направляет  свои усилия прежде всего на  предоставление эффективных административных  услуг;

4) одним из неоспоримых  концептуальных направлений реформирования  всей правовой системы права  Украины, в частности административного  права, является поэтапное приведение  в действие его норм и принятие  новых, отвечающих требованиям "acquis communautaire" правовой системы Европейского  Союза;

5) важным элементом современного  административного права является  обеспечение развития основ гражданского  общества - одновременно как цели  и средства функционирования  всей государственно-правовой действительности;

6) ведущей составляющей  развития отрасли административного  права является развитие конституционно-правовых  основ по предоставлению социальных  услуг лицам, не могут себя  обеспечить самостоятельно или  за счет частной инициативы;

7) обеспечение прав и  законных интересов субъектов  хозяйствования является ведущим  направлением области административного  права с рыночной экономикой;

8) важным направлению  защиты физических и юридических  лиц средствами административного  права является развитие административно-правовых  принципов предотвращения и противодействия  коррупции;

9) в сфере предупреждения  правонарушений, административное  давление относительно незаконопослушных  лиц, должен расти, пока они не  откажутся от противоправного  поведения;

10) общество должно получить  от области административного  права ответы, как обеспечить  физических и юридических лиц  качественными товарами, работами  и услугами.

Современное административное право Украины вобрало в себя лучшие образцы отечественной и мировой административно-правовой мысли и исходит из концепции приоритета законных публичных прав и свобод человека и гражданина.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.Развитие науки административного права.

 

Развитие науки административного права следует рассматривать на общем фоне развития государства и права.

 

В первые годы советской власти административным правом занимались ученые-административисты, научные взгляды и позиции которых формировались в дореволюционное время, когда практика государственного управления и нормативная база его регулирования еще только складывались. Это усложняло их научную разработку.

 

Первый учебник по административному праву (автор — А. Елистратов) издан в 1922 г., но его содержание не раскрывает деятельности государственного аппарата того времени.

 

На протяжении 1922-1929 гг. В. Кобалевский и О. Евтихеев опубликовали ряд научных работ. В 1925-1929 гг. в Харькове вышли их учебники по советскому административному праву. Информация о развитии науки административного права размещалась и в журналах, например, таких, как «Административный вестник», «Революция права» и др.

 

В начале 30-х годов научные исследования административно-правовых проблем практически прекратились, прекратилось также изучение предмета «Административное право» в высших учебных заведениях. Это объяснялось тем, что в условиях того времени управление осуществлялось путем организационного влияния без использования правовых форм и методов.

 

Таким образом, наука административного права пережила идейный и кадровый кризисы. Но следует учитывать и объективные факторы: до 1936 г. в СССР управление не было четко отграничено от иных видов государственной деятельности — ни по Конституции, ни фактически. Исполкомы в период между съездами Советов имели власть и управляли, а Совнаркомы относились к числу законодательных органов. При таких условиях тяжело было выделить управленческую деятельность как самостоятельный объект изучения, отделить управленческий аппарат от других звеньев государственного аппарата.

 

Развитие науки административного права активизировалось после принятия в 1936 г. Конституции СССР. В ней четко определялись органы государственного управления, формы их деятельности, в некоторых статьях раскрывалось содержание их исполнительной и распорядительной деятельности, устанавливался подзаконный характер всех актов управления, закреплялись организация и полномочия местных органов отраслевого управления, основы административно-правового статуса граждан.

 

В 1938 г. состоялась I Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права, которое приняло решение восстановить науку административного права и поставило задачи разработать вопросы об объеме полномочий органов государственного управления, изучить методы управления экономикой, социально-культурным строительством и др. Активизировалась и подготовка ученых-административистов.

 

В 1940 г. был издан учебник по административному праву, подготовленный И. Анановым, Л. Генкиным, Б. Ландау, К. Солнцевым и др. В нем авторы довольно широко определили предмет науки административного права — через раскрытие понятия исполнительно-распорядительной деятельности, сформулировали основные принципы советского государственного управления, определили систему науки, раскрыли систему административного права, состоящую из Общей и Особенной частей, главные институты.

 

В годы Великой Отечественной войны в сфере науки административного права и административного законодательства разрабатывались проблемы, вызванные условиями военного времени.

 

В послевоенный период значительный вклад в развитие науки административного права внесли такие ученые, как А. Лунев, М. Студеникин, Ю. Козлов, В. Манохин, А. Алехин, В. Власов, Ц. Ямпольская, Г. Петров, Д. Бахрах и др. В их работах были освещены вопросы о сущности государственного управления, особенностях административно-правовых отношений, их субъектов, государственной службы, совершенствовании деятельности исполнительно-распорядительных органов, укреплении законности и государственной дисциплины. Главными для ученых-административистов были проблемы совершенствования системы органов управления, четкого разграничения компетенции между ними, повышения ответственности каждого органа и должностного лица за порученное дело, расширения прав граждан и усиления их гарантий и др.

 

После Великой Отечественной войны внимание ученых было сосредоточено на проблемах подготовки единого законодательного акта по административному праву. К сожалению, эта работа не имела успеха, поэтому законодатель пошел другим путем — осуществил кодификацию правовых предписаний, которые регулируют отношения отдельных институтов административного права. Были приняты КоАП, Основы законодательства Украины о культуре и другие акты.

 

В Украине административное право преподавалось как до, так и после 1917 г. В учебном плане 1921-1922 гг. Харьковского института народного хозяйства на юридическом факультете оно читалось по специальности «Административисты» как одна из главных дисциплин.

 

В развитие административного права в Украине в послевоенный период существенный вклад внесли И. Пахомов, А. Клюшниченко, А. Бандурка, В. Опрышко, И. Голосниченко, Л. Коваль, В. Аверьянов, В. Цветков, А. Селиванов, С. Кивалов, Е. Додин и др., а также профессоры Харьковского юридического института О. Якуба и Р. Павловский, которые принимали участие в подготовке законодательства об административных правонарушениях, научных разработках проблем государственного управления, деятельности местных органов государственного управления, административной ответственности. В 1975 г. О. Якуба издала учебник «Советское административное право (Общая часть)». В 1986 г. под редакцией Р. Павловского вышел учебник “Советское административное право”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

22ааадм

инистративный государственный управление право

2.1. Дореволюционное развитие административного права.

 

В XII веке с формированием республиканского строя особое место занял глава новгородской церкви (владыка) - архиепископ. Он сосредоточил в своих руках высшие управленческие функции в области финансов, торговли, суда, был главой городского совета боярства, благословил работу вечевого собрания и своим благословением придавал всем принимаемым решениям высшую юридическую силу.

В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы - магистраты, подчиненные губернатором.

Таким образом, исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказанные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), и так специальные, административно- правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благополучии (1649); Регламент Главного Магистра (1721); Устав благополучия (1782) и другие).

Развитие шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регуляция полиция отсутствовала, обеспечение благополучия возлагалось на отдельные приказы - Разбой, Земской и другие. На местах полицейские функции выполняли воеводы1.

Местное управление в начале XVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией. Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурминистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально - административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713- 1714 годах число губерний возраст до 11, а к началу ХХ века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний.

В 1718-1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 году был принят манифест "Об учреждении министерств", положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.

В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М.М. Сперанского, была создана система высших и центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными изменениями до 1905 года.

Эпоха контрреформ второй половины XIX века значительно затормозила развитие административного права.

Введение 14 августа 1881 года "Положения о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия" способствовало передаче исключительных административно-полицейских прав карательным и административным учреждениям центрального и местного управления. Кроме того, в 1882 году приняты новые "Временные правила о печати", вводившие жесточайшую цензуру, административный надзор за газетами и журналами. В 1884 году был принят новый Университетский Устав, который резко ограничивал автономию университетов, что повлекло за собой объединение в преподавании государственного права в качестве одного из разделов, полицейского (административное) права2.

В 1889 году издано "Положение о земских начальниках", по которому в 40 губерниях создавалось более двух тысяч земских участков (по 4 - 5 на уезд). Во главе участка ставился земский начальник, наделенный административно полицейскими функциями, подрывавшие реформу местного самоуправления и институт мировых судей. Этим актом разрушалась разделенность судебной и административной властей.

Революция 1905-1907 годов привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Система источников нрава в этот период пополняется новыми элементами-постановлениями Совета министров и мнениями Государственного Совета. Эти реформы хотя и носили подзаконный характер, однако, имели обязательную силу для всех исполнительных органов. Появляется большое число актов, именуемых "временные правила". Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную ситуацию, акты принимали характер законов.

Наряду с постановлениями Совет Министров издавал также положения, носившие статусный, правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции новообразуемых органов власти и управления.

В большом количестве издавались указы, как правило, направленные на проведение вполне конкретных правовых акций и преобразований. Кодификационная работа проводилась в ряде учреждений: особое отделение госканцелярии, департаменты Сената, Госсовет и Государственная Дума, Совет Министров и отдельные министерства и управления.

По пространству действия, законы делились на: общие, действовавшие на всей территории империи; местные, действовавшие на ее части; особенные - особая категория дел; специальные, действовавшие в отношении особых категорий лиц. Одной из основных задач законодателя становится правовое регулирование экономики, уточняется понятие юридического лица. Юридические лица подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и частные (общества, товарищества и учреждения).