Административное право как наука

Содержание 

Введение

      По  мнению большинства современных  отечественных и зарубежных исследователей, наука государственного управления сравнительно молода. Некоторые авторы относят ее возникновение к началу XIX в., концу XIX – началу XX в. Это утверждение может показаться весьма парадоксальным. Еще древнейшие цивилизации Азии, Европы и Америки, создававшие могущественные империи, достигли своего расцвета и приобрели господствующее значение в регионах благодаря существованию развитых систем управления. Следовательно, знания о государственном управлении существуют уже в течение многих столетий. Однако наличие представлений о предмете не означает существование науки. Для ее формирования необходимо наличие методологии, которая должна способствовать оформлению накопленных знаний об управлении в государстве в систему науки.

      Науке административного управления в  современном мире уделяется все  больше и больше внимания – именно поэтому данная тема курсовой работы так актуальна на сегодняшний день.

      Цель данной работы – изучить понятие науки административного права.

      В связи с поставленной целью были поставлены следующие задачи:

1. Изучить историю развития административно-правовой науки в России;
2. Дать определение понятию науки административного права;
3. Изучить методы науки административного права;
4. Рассмотреть источники науки административного права;
5. Определить роль науки административного права в правовом обеспечении деятельности ОВД.

      Исходя  из поставленных задач, структура работы состоит из введения, четырех основных глав, заключения и списка использованной литературы.

      В первой главе рассмотрено развитие административного права в России. Здесь рассмотрен временной промежуток развития административного права от VIII-VIII веков до настоящего времени. Вторая глава посвящена понятию административного права. В ней даны определения административного права, охарактеризован предмет административного права и рассмотрены методы административного права. В третьей главе показаны источники науки административного права. Четвертая глава посвящена роли административного права в правовом обеспечении деятельности ОВД. Пятая глава раскрывает сущность административного права как учебной дисциплины.

      Информационной  основой написания работы послужили материалы, опубликованные по данной тематике в научной, специальной и периодической печати, законодательные акты.

1. Развитие  административно-правовой  науки в России

1.1. Развития административно  правовой науки  в XVII- XVIII в.в.

      Думается, что административная наука появилась не ранее XVII века. В начальный период своего существования административная наука аккумулировала все имеющиеся знания о целях, методах и принципах социального управления. Источниками формирования новой отрасли научных знаний являлись как античные и средневековые политико-правовые учения, так и камерализм - концепция, появление которой связано с генезисом бюрократического государства, изменением природы публичной власти: централизацией управления, становлением абсолютизма и рождением бюрократии.

      Петр  I попытался применить идеи камерализма в ходе реформ организации центрального управления 1718 – 1724 гг. Камерализм привлекал Петра не только общими идеями достижения всенародного блага и доминирующей роли государства в обществе, но и конкретными принципами, рецептами, процедурами и схемами функционирования механизма государственной администрации. Так, учрежденная Петром система коллегий – центральных органов управления – представляет собой яркий пример реализации принципов камеральной администрации. Компетенция коллегий, в отличие от упраздненных приказов, являлась строго функциональной, а порядок решения дел – коллегиальным. Идея регламентации всей управленческой деятельности, вплоть до мельчайших подробностей процедур также свидетельствует о следовании принципам камерализма. Опираясь на западноевропейский опыт и теории, Петр заложил основы создания целостной и рационализированной административной системы.

      XVIII век в истории европейских государств представляет собой период интенсивного развития систем административного управления. . Научной основой государственных преобразований являлась зарождавшаяся наука администрации.

1.2. Развитие административно  правовой науки  в XIX - начале XX в.в.

      В России XIX века наука административного управления не получила существенного развития. Тем не менее, европейские идеи и концепции были весьма широко распространены и хорошо знакомы российским ученым. В частности, в 1843 году в Санкт-Петербургском университете на юридическом факультете был открыт «разряд» камеральных наук с целью «приготовления к хозяйственной и административной службе». Его слушателям преподавали российское и европейское право, политэкономию и статистику, агрономию и архитектуру. Подобные отделения существовали в Казанском и Харьковском университетах. Но по Университетскому Уставу 1863 года камеральные отделения распались. Естественные и хозяйственные науки отошли в ведение физико-математических факультетов, а государственные стали преподавать на административных отделениях юридических факультетов.

      Немногочисленные  сочинения российских ученых, посвященные  науке «полиции» или «государственного  благоустройства» свидетельствуют  о сильном влиянии, оказываемом немецкими теориями и концепциями. Так, книгу Н.Рождественского «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам» в теоретической ее части можно рассматривать как компиляцию трактата Р.Моля. По структуре и концепции сочинение Н.Рождественского, как и многие другие, придерживается традиционной схемы. В нем описаны меры, предпринимаемые правительством для «попечения» «о благосостоянии физическом, умственном и нравственном» и «о народном имуществе».

      Выше  уже было отмечено, что камерализм или «наука полиции» являлись источником развития административного права, науки государственного управления, а также некоторых финансово-экономических дисциплин. В России именно первое и последнее направления стали приоритетными. Административное право, родившееся в России лишь 1870 - 1880-х годах, уже в начале XX столетия являлось одной из наиболее развитых отраслей юридической науки. Другое, экономическое направление «полицеистики» также имело своих представителей. Н.Х. Бунге – профессор, ректор Киевского университета и будущий министр финансов – в опубликованном впервые в 1873-77 г.г. курсе «Полицейское право. Введение в государственное благоустройство» писал, что «…государственное благоустройство составляет лишь один из разделов экономической науки», «прикладную часть политической экономии». Поэтому и в учебник Н. Бунге вошли разделы, посвященные различным отраслям хозяйственной деятельности: добывающей, земледельческой и обрабатывающей промышленности.

      Особое  направление в исследованиях  технологических и правовых аспектов государственного управления представлено трудами ученых, посвященными деятельности земств и городских муниципальных органов. В них рассмотрены общие и частные проблемы управления городским хозяйством, земскими финансами, правового статуса субъектов местного самоуправления и т.д. Число публикаций на эти и другие темы чрезвычайно велико. Оно заметно контрастирует с отсутствием исследований теоретических проблем организации систем управления, бюрократии и государственной службы. Одной из причин отсутствия исследовательского интереса является, возможно, весьма широкое распространение общественной теории самоуправления, имевшей особую популярность в период подготовки земской и городской реформ – в конце 1850-х – 1870-х гг. Децентрализация государственного управления по образцу Англии рассматривались большинством либеральных публицистов (М.Н.Катков, А.В. Лохвицкий, Б.Утин и др.) как единственный путь к политической свободе. Это идеализированное представление о природе и значении самоуправления породило особое отношение к бюрократии, - злу, с которым нужно бороться¹.

      Иной  точки зрения на проблему бюрократии и самоуправления придерживался Б.Н.Чичерин. Он не разделял распространенной идеализации английского самоуправления и утверждал, что институты административного управления играют главенствующую роль в развитии современного общества и государства. Чичерин настаивал на усовершенствовании системы правительственной администрации: он призывал расширить ее самостоятельность и вместе с тем усилить контроль со стороны центральной и судебной властей. Однако в 1850-е г.г. общество встретило с непониманием чичеринскую идею усовершенствования бюрократии.

      В 1880-х годах теория общественного  самоуправления потеряла большую часть своих сторонников. Государственная теория не проводила столь четкую грань между выборным самоуправлением и государственной администрацией, рассматривая их два механизма реализации единых целей и функций государственного управления. Статус и роль земских и городских выборных властей, действительно, несколько изменился. Однако особое политическое значение самоуправления, являвшегося до 1906 года единственно возможным путем представительства своих интересов в обществе, препятствовало его сближению с административной системой. Последняя же в течение второй половины XIX века пребывала в состоянии глубокого кризиса, поскольку в течение всего этого периода не последовало ни одной значительной реформы государственной администрации. В конце XIX – начале XX вв. российские ученые предпринимали попытки анализа специфики организации государственной бюрократии. «Однако, - пишет Г.В.Пушкарева, - в отличие от Запада процесс превращения научных предположений в теоретические конструкции в России застопорился на многие годы»².

      Из  западноевропейской и американской науки и практики советские ученые заимствовали и идеи рационализации управленческого труда в административном аппарате, основанной на принципах научного управления. В комиссариате Рабкрина (рабоче-крестьянской инспекции) было создано Управление по улучшению госаппарата, основным структурным звеном которого являлся Отдел нормализации. В 1924 г. после упразднения отдела его основные функции – «регулирование и направление работы государственных органов по саморационализации» – были переданы образованному при НК РКИ Бюро Организационного строительства («Оргстрой») и входящему в его состав Отделу Административной Техники (АТО). Аналогичные подразделения – «оргбюро» или так называемые «рационализаторские ячейки» - в течение 1924-1925 гг. были образованы в ряде центральных, республиканских и московских учреждений: Госбанке, Госстрахе, народных комиссариатах внутренней торговли, юстиции, финансов, просвещения, управлении делами Совнаркома, Мосторге и т.д. Основной задачей оргбюро являлась, прежде всего, рационализация делопроизводственных процессов и оперативных работ, например, организации курьерской связи, хранения и систематизации документов, учета персонала.

      «Административная техника» получила признание как  особое направление НОТ, заслуживающее научного исследования. В Москве был создан Институт техники управления, организовавший исследовательскую работу в этой области. Задачей «научной организации административной техники», по мнению Л. Бызова – одного из ведущих авторов журнала «Техника управления», являлось «создание наиболее рациональных, для каждого случая, технических приемов администрирования, т.е. приемов делопроизводства, учета, планирования и т.д.»³. Методологической основой исследования «административной техники» являлось утверждение о «принципиальной однородности» организаций любого типа, в частности, органов государственного управления и промышленного предприятия. Однако этот тезис, сформулированный еще Анри Файолем, приобрел несоответствующее, гипертрофированное значение, был возведен в абсолют. Е. Розмирович – одна из выдающихся ученых-нотовцев, возглавлявшая официальный печатный орган АТО – журнал «Техника управления», призывала направить усилия рационализаторов на «индустриализацию государственного управления». «Единство основы управленческого процесса и процесса производственного … является для нас аксиомой, не требующей дальнейших доказательств». «К тейлоризму, как методу организационного анализа, к фордовскому конвейеру с его стальной системой, как к конечной цели и конструктивной модели каждого управленческого процесса» – таков был лозунг, выдвинутый Е. Розмирович⁴.

      Идея  «индустриализации» и механизации  управления нашла много сторонников и рассматривалась как основное средство борьбы с бюрократизмом, сокращением очередей в органах управления. Ученые-нотовцы пытались использовать те же средства изучения и оптимизации труда служащих, какие использовал Ф.Тейлор и его последователи на промышленных предприятиях: например, хронометраж операций людей при письме. Так, Л. Бызов установил зависимость скорости письма от частоты маканий пера, которое, в свою очередь, зависело от уровня чернил в чернильнице. А П.Троянский изобрел чернильницу с постоянным уровнем чернил. В нотариальных конторах был внедрен метод конвейера, используемый в производстве. Методология «производственной трактовки» управленческого труда предусматривала крайнюю схематичность организации управления. Так, прием новобранцев изображался как производственный процесс, состоящий из следующих циклов:

1. цикл приема материала;
2. цикл браковки и сортировки материала;
3. регистрация уже полученного продукта и распределение его по соответствующим войсковым частям»⁵.

      Кроме того, ориентация на механизацию управленческого  труда ограничивала область научных исследований и применения их результатов почти исключительно организацией документооборота и учета. Всякие «уклонения» в сторону психологических исследований управления коллективами, поведенческих аспектов организации подвергались критике⁶.

      Разумеется, нельзя отрицать положительного научного и особенно практического эффекта исследования административной техники 1920-начала 1930-х гг. «Функционально-технический подход к анализу проблем управления с позиций «производственной трактовки» позволил сотрудникам Института техники управления осуществить ряд плодотворных разработок и в области рационализации структур управления»⁷. Так, один из представителей школы административной техники Э.Дрезен сформулировал принципы образования линейно-функциональной структуры, интегрирующей в себе характеристики двух известных видов структур – линейной и функциональной. В.Мейльман предложил концепцию усовершенствования традиционной функциональной структуры. Л.Бызов одним из первых сформулировал важнейшие методологические принципы рационализации, которая, по его мнению, представляет собой одну из важнейших постоянных функций управления.

      Таким образом, основным предметом исследований школы техники управления стала  организационно-техническая рационализация основных функций и структуры  управления, а также совершенствование делопроизводства, отчетности и в целом всей технологии управленческой работы. Однако отмеченное увлечение механизацией управления стала причиной того, что эта школа в начале 30-х годов была подвергнута критике, а затем забыта. Последовавшее же с конца 30-х годов забвение НОТ надолго – до начала 1960-х гг. - приостановило развитие исследований государственного управления в СССР.

      Говоря  о развитии административной науки  в СССР в 1920-1930-х гг. нельзя не упомянуть  ставшее одним из ее приоритетных направлений исследование организации управления городов и городского благоустройства. В монографиях и учебных курсах З.Х. Френкеля, П.В. Сытина, Н. С. Рождественского, Б.Б. Веселовского рассмотрены проблемы строительства и обслуживания городского жилья, транспорта, санитарии и гигиены города, обеспечения безопасности, призрения, образования и здравоохранения, борьбы с пьянством, проституцией и хулиганством и т.д. Развитие учения о городском хозяйстве как особого направления административной науки было во многом обусловлено существованием богатейшего опыта дореволюционных земств и городского самоуправления. Так, многие из ученых – теоретиков и практиков городского дела – приобрели известность еще до 1917 г. как благодаря своим сочинениям, так и активному участию в деятельности земств и городских дум.

      В ряду упомянутых работ 1920 - начала 1930-х  гг. наиболее известным является сочинение  бывшего гласного Санкт-Петербургской  городской Думы, виднейшего деятеля городского самоуправления Льва Александровича Велихова «Основы городского хозяйства» (первое издание – 1928г., переиздано в 1996 г.). По словам самого автора, эта книга, «предназначаемая как пособие для вузов и для работников коммунального хозяйства», стала «не только в СССР, но, по-видимому, и за границей первым опытом концентрированного академического курса, сжато излагающего муниципальную науку в ее целом, а именно со сторон исторической, государственно-правовой, финансово-экономической и технической»⁸. В первой части курса «Общее учение о городе» представлен анализ возникновения и генезиса городских поселений, урбанистических теорий. Вторая – «Общее учение о городском хозяйстве» - посвящена анализу организации городского самоуправления, в том числе проблемам формирования выборных органов, правовых основ их деятельности, форм и пределов правительственного надзора, а также структуре аппарата городского самоуправления. Кроме того, в ней рассмотрены основы учения об управлении экономикой и финансами города, в том числе принципы формирования муниципального бюджета, городского налогообложения, организации муниципального кредита, и т.д.

1.3. Современный этап  развития административного  права

      История современной науки административного  права в России по существу только начинается. Переход страны от административно-командной системы крыночной экономике, признание равноправными двух секторов экономики (государственного и негосударственного) и многопартийности в политической сфере стали причинами принципиально новых явлений в жизни граждан, общества и государства, обусловив появление целого ряда новых задач административного права.

      Ведущей целью многогранной работы органов  исполнительной власти является укрепление российской государственности. Именно это служит основой продолжения реформы, преодоления кризиса, структурной перестройки экономики, создания условий для экономической, политической и социальной стабилизации.

      Большая роль в укреплении государственности  принадлежит административному праву. Среди других отраслей права оно имеет наибольший удельный вес. Осуществляется огромная по масштабам нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые и изменяются действующие нормативные акты. Главное здесь состоит в том, что резко увеличивается массив изданных как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации законодательных актов, которые все больше становятся актами прямого действия, а удельный вес подзаконных актов уменьшается. Поэтому в тех случаях, когда органы исполнительной власти готовят проекты законодательных актов, их задача – выполнять эту работу как можно качественнее. В каждом конкретном случае нужно определять механизм исполнения законов – конкретных исполнителей, формы, методы и сроки их действий, виды ответственности, а также систему контроля и проверки исполнения.

      При переходе от планового к рыночному  хозяйству существенным образом изменяется роль государства в управлении экономикой. Полностью саморегулируемого хозяйственного механизма не бывает. Поэтому государственное управление в современной России распространяется не только на государственный, но и на негосударственный сектор экономики. Так, особо остро встают вопросы регулирования банкротства предприятий и банков как объектов управленческой деятельности, ликвидации взаимных и других неплатежей, регулирования рынка ценных бумаг, используемых как государственными, так и негосударственными структурами и гражданами, частичного регулирования цен на определенные виды сырья и товаров, особенно первой необходимости, социальной защиты некоторых слоев населения, установления тарифов во внешнеэкономической деятельности и деятельности субъектов естественных монополий. При этом, определяя задачи административного права в условиях перехода к рыночным отношениям, надо правильно отграничивать нормы этой отрасли права от других смежных отраслей (например, гражданского, трудового, финансового права).

2. Понятие  и методы науки  административного  права

2.1. Предмет административного  права

      Предметом каждой отрасли права является определенная сфера общественных отношений (человеческих связей), регулирование которых осуществляется нормами этой отрасли права. Административное право – одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Поэтому при изучении предмета данной отрасли права необходимо прежде всего уяснить, что такое исполнительная власть, в чем ее сущность и социальное назначение.

      В юридическом смысле под властью обычно подразумевают право, возможность и полномочия субъекта (органа, должностного лица, представителя власти и др.) подчинять кого-либо своей воле; распоряжаться чьими-либо действиями; признание одного властвующим, управляющим, а другого подвластным, управляемым. В общественных отношениях, которые складываются в социальной сфере между людьми и их объединениями, между обществом и личностью, государством и гражданином, управляющую сторону называют субъектом, а управляемую – объектом управления. Объекты управления могут находиться в полном (организационном) или некотором подчинении субъекту управления. Управляющее воздействие на участников какой-либо деятельности, на сознательно-волевое поведение людей, на организацию общественных отношений для достижения определенных целей оказывают как государственные, так и негосударственные органы. Поэтому управление в социальной сфере делится на два вида: государственное и негосударственное (см. схему 1). Отношения между субъектом и объектом управления характеризуются взаимными правами и обязанностями, а также существующими видами ответственности за свое поведение.

      Государственное управление – это один из видов  деятельности государственных органов Российской Федерации по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий. Однако объем их государственно-управленческих (административных1) полномочий неодинаков, что объясняется существующим государственным устройством страны.

Схема 1. Организация управления в социальной сфере  Российской Федерации

      Сущность  и структура государственной  власти юридически закрепляются в Конституции и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием.

      Согласно  ст. 10 и 11 Конституции, государственная  власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей – на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что Конституцией закреплены широко распространенный в странах Запада и оправдывающий себя уже на протяжении двух столетий принцип разделения единой системы государственной власти на три ее ветви по горизонтали – законодательную, исполнительную и судебную, а также принцип четкой вертикальной субординации. Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Предмет ведения Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации, предмет ведения субъекта Федерации – к компетенции субъекта Федерации, предмет их совместного ведения – к компетенции и Федерации, и ее субъекта. Компетенция органа государственной власти – совокупность его полномочий по предметам ведения. Полномочия органа государственной власти – его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.

      Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время  характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

      На  основании изложенного можно  сделать вывод о предмете административного права. Его составляет широкий круг общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при осуществлении государственного управления. По своей направленности и целям регулирования их нормами административного права управленческие отношения могут быть как внешними, так и внутриорганизационными.

      Внешними  называются отношения, в рамках которых  непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия органов  исполнительной власти, так как управляющее  воздействие со стороны органов  исполнительной власти оказывается на волю и поведение управляемых внешних объектов. Внешними считаются отношения:

• между различными органами исполнительной власти (соподчиненными и несоподчиненными);
• между органами исполнительной власти и гражданами;
• между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении предприятиями, учреждениями и организациями;
• между органами исполнительной власти и органами судебной власти;
• между органами исполнительной власти и негосударственными организациями в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

      Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) управленческие отношения возникают в процессе деятельности не только органов исполнительной власти, но и субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры при руководстве ими их аппаратами.

2.2. Нормы административного  права

      Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим  органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

      В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного отношения, является «кирпичиком» конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Правительства и др.):