Административное правоотношения

Административные правоотношения

I. Вступление

Административно-правовые отношения  по своей сути, как и другие виды правоотношений в различных отраслях права, наряду с предметом и методом, можно сказать, являются фундаментальным  базисом. Это, своего рода, отправная  точка в изучении административной отрасли права. Поэтому то при изучении этой отрасли права необходимо, прежде всего, уделить, акцентировать внимание для подробного и тщательного рассмотрения данного вопроса, иначе могут возникнуть большие трудности при дальнейшем рассмотрении последующих вопросов административного права, в целом. Этого не произойдет, если изучение предмета (отрасли) начнется с основных вводных вопросов, несмотря всю их сложность. При этом не имеет значения, какая отрасль права изучается, поскольку в любой другой отрасли права на первом месте стоят такие базисные понятия, как выше указанные. Поэтому нет смысла затрагивать более сложные вопросы без предварительного изучения вводных понятий.

Такова наиболее общая характеристика административно-правового отношения, в которой выражены некоторые  причины необходимости первоочередного  рассмотрения данного вопроса. Следует  выделить некоторые особенности, дополняющие  эту общую характеристику и способные  служить основой для отграничения административно-правовых отношений  от других видов правоотношений. Они  достаточно существенны, так как  на природу административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения (механизм функционирования исполнительной власти); специфика административно-правового  регулирования (императивность и односторонность  волеизъявлений субъектов управления); содержание административно-правовых норм, т.е. их юридической базы. На первый план выдвигаются предмет и метод  административного права, которые  дают необходимую основу для проведения видовых различий между правовыми  отношениями.

В чем особенности административно-правовых отношений?

Проблема этих отношений всегда была остро дискуссионной, причем переход  системы государственного управления к условиям рыночных отношений в  еще большей степени усиливает  это ее качество (свобода производителя, рынок в его подлинно экономическом  смысле, механизм государственного регулирования  в новых условиях и т.п.). Поэтому  она имеет принципиальное значение для понимания существа административного  права вообще, средств административно-правового  регулирования – в особенности. В силу этого, важное значение приобретает выделение таких элементов сущностной характеристики административно-правовых отношений, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений. И на этом нужно сделать паузу. Подробное рассмотрение данных вопросов последует в последующих разделах.

Итак, исходя из всего вышеуказанного, нужно заметить, что целью данной работы является более или менее  подробное исследование вопроса  об административно-правовых отношениях, выделение их особенностей, характерных  черт, отличий от других правовых отношений, и, наконец, обозначить место, которое  занимают административно-правовые отношения  в общественной жизни и в функционировании государства как звена в механизме  правового регулирования. Задачей же работы является исследование того, как данный вопрос рассмотрен в разного рода юридической литературе.

II. Основная часть

1. Понятие административного  правоотношения.

Любая отрасль российского права  регулирует определенные правоотношения, т.е. отношения урегулированные нормами  права. В Частности, гражданскому праву  свойственно регулирование гражданских  правоотношений (имущественных и  связанных с ними личных неимущественных  прав), уголовному праву - регулирование  отношений, связанных с преступлением  и наказанием. Какие правоотношения регулирует административное право? Прежде всего, следует указать, что административное право - это самостоятельная отрасль  правовой системы России. Отрасли  права отличаются друг от друга по предмету и методу правового регулирования. Именно предмет административного  права составляют те отношения, о  которых речь пойдет дальше.

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами  административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере  деятельности исполнительной власти.

Административно-правовые отношения  представляют собой разновидность  правовых отношений, разнообразных  по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все  основные признаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия  на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую  форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.

Однако следует выделить некоторые  особенности, дополняющие эту общую  характеристику и способные служить  основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. К таким особенностям относятся:

- права и обязанности сторон  данных отношений связаны с  деятельностью исполнительных органов  государства и других субъектов  исполнительной власти;

- всегда одной из сторон в  таких отношениях выступает субъект  административной власти (орган,  должностное лицо, негосударственная  организация, наделенные государственно-властными  полномочиями);

- административные правоотношения  практически всегда возникают  по инициативе одной из сторон;

- если произошло нарушение административно-правовой  нормы, то нарушитель несет  ответственность перед государством;

- разрешение споров между сторонами,  как правило, осуществляется в  административном порядке.

- административные правоотношения  являются властеотношениями, построенные на началах “власть-подчинение”, где отсутствует равенство сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

Подводя итог вышеуказанному, можно дать соответствующее понятие административного правоотношения, как урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

В юридической теории и практике сложилось устойчивое представление  о властеотношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Классическим примером отношений равенства сторон, хотя и не во всех случаях (например, обязательства из причинения вреда), являются гражданско-правовые отношениями.

Напоминание о властной (иногда ее называют принудительной) природе права  имеет прямое отношение к выявлению  особенностей административно-правовых отношений.

Называя административно-правовые отношения  властеотношениями, не следует впадать в крайность и низводить роль административного права до уровня полицейского, а административно правовые отношения – до признания основанных исключительно на государственном принуждении. Однако распространен именно такой подход к их характеристике.

Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более – безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого  вида социального управления, диктует  необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется  власть. В силу этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля). Соответственно его сознательно-волевые  проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта  управления. Практическое выражение  такой направленности обычно характеризуется  как “команда”; это – мостик к формуле “власть – подчинение”.

В принципе подобная картина наблюдается  во всех случаях использования правовых средств, независимо от их отраслевой принадлежности, но только административно-правовые отношения воспринимаются как “властеотношения”. Управление органически сочетается с властью. В широком социальном смысле оно осуществляется и в процессе законодательства (законодательная власть). Все ветви единой государственной власти “властвуют”, т.е. в чисто юридическом смысле они столь же авторитарны, как и в сфере государственного управления. Если быть последовательным, то следует признать, что не только админйстративно-правовые отношения являются властеотношениями, но и государственно-правовые, и финансово-правовые, и природоохранительные, и уголовно процессуальные, и трудовые, и т.п. Значит, суть проблемы заключается не в безапелляционности однобокой характеристики административно-правовых отношений, а в констатации присущих им как разновидности властеотношений вообще особенностей.

Властная природа права предопределяет наличие определенной степени властности и в любом виде регулируемых правовых отношений. В подтверждение такого вывода можно сослаться на то, что  когда был, подвергнут критике так  называемый “административно-командный” стиль управления, то в виду имелось  не только административно-правовое регулирование, но и гражданско-правовое, хозяйственно-правовое и т.п.

Конечно, для административно-правовых отношений, управленческих по своей  сути, сущностные черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается в следующем: управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность  воль. Соответственно, с одной стороны  – авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой – подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управленческих процессов и поведения их участников.

Власть осуществляется в различных  вариантах правового регулирования. Это значит, что в любом случае нормативного установления запретов, дозволений или же прямых предписаний, независимо от конкретного вида правовых норм, последние служат юридической  основой возникновения властеотношений. Поскольку названные варианты правового регулирования (метод) характерны, хотя и в различной степени, для гражданского, финансового, трудового, земельного, уголовного, конституционного и иных отраслей права, общественные отношения, регулируемые ими наряду с управленческими, носят на себе определенный отпечаток властности. Отсюда – соответствующая степень неравенства, которое обычно приписывается только административным правоотношениям.

Административно-правовые отношения  о своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые до своему содержанию направлены, прежде всего, на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим, Конечно, нельзя забывать, что любой вариант социального управления, в конечном счете, есть организующая деятельность, ибо “организация” есть устройство, упорядочение, объединение в единое целое. Соответственно и законодательная власть действует организующе, стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность членов общества. Организующе воздействуют на собственную внутреннюю жизнь и общественные объединения через свои органы управления.

Государственное управление, в сфере  которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете, сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его  природы и социального назначения. Поэтому часто его называют “непосредственно организующей” деятельностью государства. Это означает, что организация  в государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах.

Таким образом, административно-правовые отношения являются особой разновидностью организационных отношений.

Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин  может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем  не менее, вызывает определенные юридические  последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает  конкретный административно-правовой спор.

Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство не установлен для разрешения возможных административно-правовых споров). Как правило, такого рода споры  разрешаются в административном, т.е. во внесудебном порядке. Это  означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов  государственно-управленческой деятельности. Суть его – в принятии исполнительным полномочным органом (должностным  лицом) юридически-властного решения  по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения  или действия, породивших спорную ситуацию.

Для гражданско-правовых отношений  характерна ответственность одной  стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности  сторон административно-правовых отношений  в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны  наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно  перед государством в лице его  соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что  речь идет фактически о нарушении  публично-правовых интересов в сфере  исполнительной власти. Именно поэтому  исполнительные органы (должностные  лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность  работника аппарата исполнительной федеральной власти перед Президентом  или Правительством Российской Федерации).

Что касается конкретной характеристики административно-правовых отношений, то в этом вопросе нет единого  мнения.

В юридической литературе фигурируют две основные концепции административно-правовых отношений.

Исходные положения первой из них  состоят в том, что названные  отношения:

1) возникают в процессе государственного  управления;

2) имеют в качестве обязательного  субъекта орган государственного  управления;

3) являются отношениями власти  – подчинения и характеризуются  юридическим неравенством их  сторон.

Эта концепция была внедрена тогда  еще в советскую административно-правовую литературу в двадцатых годах  В. И. Кобалевским, который исходил из традиционного для буржуазной науки деления права на публичное и частное. Он писал: “В частном праве обе стороны юридического отношения между собой юридически равны... Совершенно иначе обстоит вопрос в праве публичном... С одной стороны, всегда выступают органы публичного управления, с другой – граждане... Возлагая на активного субъекта осуществление функций государственного управления, закон, естественно, отдает явное предпочтение этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими в их личных интересах... Наиболее ярким отличием правового положения активного субъекта, по сравнению с положением гражданина, является, несомненно, присущий ему, хотя и далеко не во всех случаях, характер публичного властвования... Правовыми формами, в которых выражается эта черта юридического положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих от него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая правовая защита исходящих от него требований”. Эта характеристика с некоторыми изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих административистов и цивилистов.

Разделяя в основном ту же точку  зрения, Ю. М. Козлов пишет: “Советское административное право регулирует те общественные отношения, которые  складываются в процессе управления или осуществления управленческой деятельности. Специфической особенностью отношений, регулируемых административным правом, является юридическое неравенство  сторон: один из участников такого отношения  подчинен другому... Административно-правовому  регулированию свойствен метод  властных предписаний, метод властвования. Соответственно отношения управленческого  характера есть отношения власти и подчинения... Для административно-правовых отношений характерен обязательный субъект. Они не могут возникнуть без участия органа управления или  другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями”.

В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции  возникла вторая концепция советских  административно-правовых отношений. В отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что административно-правовые отношения:

1) возникают в сфере государственного  управления;

2) могут иметь место между  всеми субъектами административного  права в любом их сочетании;

3) делятся по соотношению прав  и обязанностей участников на  две группы: отношения, в которых  одна сторона подчинена другой (отношения власти и подчинения), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу (отношения равноправия).

Рассмотрим названные концепции.

На первый взгляд расхождение по первому пункту не идет дальше терминологии. Не случайно термины “в процессе”  и “в сфере” некоторыми авторами употребляются  как синонимы. В действительности это не так. В данном случае применения термина “процесс” имеется в  виду деятельность органов государственного управления, а это означает, что  административно-правовые отношения  не могут возникнуть вне этого  процесса, без участия органа государственного управления. Термин “сфера” имеет  более широкий смысл, означающий, что административно-правовые отношения  возникают не только в процессе деятельности органов государственного управления, а во всей области их административной правосубъектности.

Юридический характер приведенных  норм не лишает их морального содержания так же как всех других правовых норм, регулирующих организацию и  деятельность общественных организаций, – общественно-организаторского характера. Нельзя противопоставлять эти их качества, они естественно совмещаются  и нисколько не противоречат друг другу. Регулирование “общественно-организационных” отношений нормами права делает их и правовыми, а так как они  возникают в сфере управления, – административно-правовыми.

Многие нормы права регулируют отношения между гражданами, возникающие  в сфере государственного и общественного  управления. Для их возникновения, так  же как для отношений между  всеми другими субъектами административного  права, наличие государственно-властных полномочий у их участников не обязательно.

Итак, возникновение административно-правовых отношений не лимитируется участием в них органов государственного управления и общественных организаций, наделенных государством властными  полномочиями. Они возможны между  всеми субъектами административного  права в любом их сочетании.

А.К. Юрченко пишет: “Сущность властности административных правоотношений состоит  в том, что решение вопроса  о вынесении конкретного административного  акта, а, следовательно, и о возникновении  соответствующего ему административного  правоотношения, осуществляется волей  одной стороны. Заинтересованность пенсионера в назначении ему пенсии, абитуриента в принятии его в  вуз, многодетной матери в назначении ей пособия и т.д. – все это  еще не свидетельствует о наделении  заинтересованной стороны правомочиями на принятие участия в вынесении  соответствующих решений. Принятие таких решений составляет компетенцию  только соответствующего органа государственного управления”.

В критикуемых Л. К. Юрченко положениях вовсе не доказывается, что заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в зачислении в высшее учебное заведение и т.д. свидетельствует  о наделении его правомочиями на участие в принятии решений  по этим вопросам. В них доказывается иное, а именно – что наряду с вертикальными административно-правовыми отношениями между гражданами и органами государственного управления могут быть отношения горизонтальные, в которых одна сторона не подчиняется другой, что праву гражданина, например, на назначение пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина. Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить такое отношение, чего не имеет права сделать ни один орган управления.

2. Основные черты административных  правоотношений.

Административно-правовые отношения  напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и  полномочий исполнительной власти в  процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность  накладывает определенный отпечаток  на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности  и права непременно связаны с  практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для  государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений. Поэтому, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что  они складываются преимущественно  в особой сфере государственной  и общественной жизни - в сфере  государственного управления.

Стоит отметить также, что административные правоотношения характеризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является официальный или полномочный  субъект исполнительной власти (в  широком смысле государственного управления).

Иначе говоря, несмотря на то, что в  административно-правовых отношениях практически могут участвовать  различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без  которой такого рода отношения не возникают. Такой признак наблюдается  в административных отношениях как  прямое действие властной природы государственно-управленческой деятельности. Например, гражданин  не может выступать в подобной роли, хотя и является потенциальным  участником самых разнообразных  административно-правовых отношений.

Административные правоотношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание  второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки  желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.

Как указывалось выше административно-правовые отношения возникают в сфере государственного управления. Однако не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

3. Структура административных  правоотношений.

Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов, объекта и  содержания правоотношения.

В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права  и обязанности).

Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение  человека, его деяния.

Нормами административного права  точно определяется, между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности  сторон. Так, отношения граждан, связанные  с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными  органами исполнительной власти, при  этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы могут  защищаться в судебном порядке, но такие  случаи не являются доминирующими. В  основном же права участников таких  отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом  управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом  исполнительной власти. Субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения.

Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений.

В частности, они могут потребовать  объяснений, дать указания, отказать в  просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного  принуждения.

Следует также подчеркнуть, что  для гражданско-правовых отношений  характерна ответственность одной  стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности  сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед Президентом или Правительством Российской Федерации).

Субъекта административного правоотношения можно рассмотреть на основе квалификации административных правоотношений на виды. В зависимости от особенностей участников административных отношений выделяются наиболее типичные их виды:

а) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (к примеру, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, 2 министерства, администрация 2 областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном  подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и  пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном  подчинении государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного  надзора и т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и хозяйственными негосударственными и социально-культурными объединениями  и предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и т.п.);