Административный надзор в Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

Введение.

Глава 1. Сущность административного надзора.

           1.1. Административный надзор как вид государственной деятельности

                  органов исполнительной власти.

         1.2. Административный надзор: понятие, характерные черты,

                  особенности осуществления.

Глава 2. Виды административного надзора.

          2.1. Санитарно-эпидемиологический надзор.

          2.2. Государственный надзор за безопасностью дорожного движения.

          2.3. Надзор в области пожарной безопасности.

Заключение.

Библиографический список.

ВВЕДЕНИЕ

За последние годы в  социально-политической и экономической  жизни страны произошли большие  изменения. Принят ряд законов и  других нормативно-правовых актов, изменивших компетенцию органов государственной  власти, отношения собственности, содержание прав и обязанностей, непосредственно  связанных со сферой государственного контроля и надзора. Положения Конституции Российской Федерации принципиально по-новому определяют место и роль личности в обществе, ставят в разряд государственной политики эффективную защиту основных прав и свобод граждан как высшей ценности.¹

Административный надзор является важнейшим способом обеспечения  безопасности в российском государстве, правовым механизмом защиты конституционных  прав и свобод граждан, соблюдения законных интересов юридических лиц, необходимой  формой публичного управления и функцией государственных органов исполнительной власти.

В настоящее время в  России на различных предприятиях и  производствах эксплуатируется  до 70 % изношенного оборудования, которое  морально и физически устарело и  не соответствует требованиям современного технического прогресса и требованиям  рыночной экономики. Следовательно, административный надзор должен отвечать современным  потребностям государства, так как  без данного института невозможно осуществлять эффективное публичное  управление.

Проводимые исследования показывают, что более 90 % граждан Российской Федерации считают необходимым усилить меры государственного контроля и надзора в различных сферах жизнедеятельности. Данное обстоятельство указывает на потребность общества в подобной деятельности государства.

Актуальность темы курсовой работы определяется прежде всего тем, что необходимость проведения активной работы по формированию правовой базы нового Российского государства в настоящее время все более очевидна.

В качестве предмета курсовой работы выступают правовые и организационные  вопросы административного надзора в Российской Федерации.

Цель курсовой работы состоит  в изучении теории и практики административной деятельности органов исполнительной власти по реализации своих надзорных полномочий, формулированию на этой основе существующих проблем, связанных с правовыми и организационными вопросами надзорной деятельности, их анализе.

          Задачи курсовой работы:

• раскрыть сущность и значение административно-надзорной деятельности как самостоятельного вида государственной  деятельности органов исполнительной власти;

•   исследовать содержание и формы административного надзора в Российской Федерации;

• дать характеристику субъектам  административно-надзорной деятельности;

• определить основные элементы организации административного надзора;

Несмотря на многообразие объектов надзора,  характерные направления административной деятельности органов исполнительной власти, правовая база и организационные формы надзорной деятельности являются во многом сходными. Соответственно, правовые и организационные проблемы для них будут общими.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА

         1.1. Административный надзор как вид государственной деятельности органов исполнительной власти.

В современных социально-экономических  условиях все большее значение приобретает  научное управление обществом. Неотъемлемым элементом такого управления является административный надзор, представляющий собой особый вид государственной  деятельности органов исполнительной власти.

Органично вписываясь в систему  способов обеспечения законности и  дисциплины в государственном управлении, административный надзор как юридическое  явление представляет собой самостоятельный  институт административного права  Российской Федерации.

Наибольший интерес вызывают взгляды ученых-административистов на сущность административного надзора и его место среди других способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. По мнению одних, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля (М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, Е.В. Шорина, А.А. Кармолицкий), другие же - Ф.С. Разаренов, Р.И. Денисов, А.Л. Прозоров - утверждают и обосновывают в своих работах то, что административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

На протяжении довольно длительного  времени научный спор между учеными  идет вокруг понятий контроля и надзора  в государственном управлении.

В научном и практическом обиходе термины «контроль» и «надзор» употребляются для обозначения сходных, а зачастую и не сходных управленческих и иных действий, осуществляемых государственными или негосударственными органами.

Термин «надзор» употребляется для обозначения прокурорской деятельности, судебной деятельности, в том числе и Конституционного Суда, определенных видов административной деятельности милиции (надзора за безопасностью дорожного движения, административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы), деятельности специальных органов исполнительной власти (надзор государственных инспекций), деятельности профсоюзов (надзор за соблюдением законодательства о труде), и т.д.

Каково же соотношение  понятий «контроля» и «надзора»? Если обратиться к филологическому толкованию данных терминов, то выясняется: «контроль» - учет, проверка счетов, отчетности; «надзор» - деятельность по присмотру, наблюдению. «Контроль» -наблюдение, надсмотр за чем-либо с целью проверки; «надзор» -деятельность по наблюдению, присмотру, сопряженная с ответственностью за ее ведение.² «Контроль» - проверка деятельности кого-либо, чего-либо, наблюдение с целью проверки; «надзор» - наблюдение с целью присмотра, проверки.³ Налицо, следовательно, смысловое совпадение: и в том, и в другом случае - наблюдение за чем-либо. Может быть эти термины действительно синонимы?

Положительный ответ на этот вопрос, казалось бы, можно найти  в тексте ряда нормативных актов, где термины «контроль» и «надзор» употребляются в одном значении, что особенно заметно при анализе организационно - правового статуса государственных инспекций.

Так, в Законе РФ «О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения»⁴ в главе 5, которая называется «Государственное регулирование в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения», одним из направлений Госсанэпиднадзора названо: «... осуществление контроля за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор». В Законе РФ «О стандартизации»⁵ раздел 3 называется «Государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов», а в тексте статей этого раздела разграничения понятий «контроля» и «надзора» нет.

Аналогичное совмещение понятий  «надзора» и «контроля» характерно для большинства нормативных актов. Однако, юридическая наука с ее выводами, требующими точности употребления различных терминов, не дает оснований для положительного ответа на поставленный вопрос. И хотя научные выводы не всегда последовательно используются в процессе подготовки нормативных актов, думается, есть необходимые основания для того, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью.

Если рассматривать закрепленный в Российской Конституции принцип  разделения властей с этой точки  зрения, то можно заметить, что контрольно-надзорная  деятельность присуща всем органам, реализующим функции и законодательной, и исполнительной, и судебной власти, а также прокурорского надзор.

Небезосновательно В.Е.Чиркин, основываясь на данных сравнительного анализа конституционных положений  различных государств мира, делает вывод о сформировавшейся в настоящее  время тенденции выделения, наряду с законодательной, судебной и исполнительной властями, самостоятельной ветви  власти - «контрольной власти».⁶

Общий характер контрольно-надзорной  деятельности обусловлен прежде всего наличием для любого вида государственной деятельности управленческих аспектов.

И если для реализации исполнительной власти управленческий аспект преобладающий, он является целью этой реализации (не случайно до недавнего времени для обозначения этого процесса использовался термин «государственное управление»), то достижение реализации законодательной и судебной властей - законотворчество и отправление правосудия, также невозможно без управления. Другими словами, управленческая деятельность есть общая функция для всех ветвей власти, и соответственно, контрольно-надзорная деятельность, являясь частью управленческой деятельности, также является для них общей.

Что же собой представляет контрольно-надзорная деятельность?

Существующая обширная научная  литература определяет сущность и значение контрольно-надзорной деятельности со всевозможных сторон и в различных  аспектах. Ее называют одной из общих  функций управления, рассматривают  как важное условие эффективной  организации управления и одним  из способов обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти, как проверка правильности тех или иных действий, как один из важных каналов получения объективной  информации о жизни общества, как  стадия управленческого цикла и  т.д.

Как представляется, во всех этих характеристиках нет противоречий, так как они рассматривают  один и тот же процесс контроля в различных аспектах, с различных  точек зрения: либо в общеуправленческом, либо в юридическом смысле.

Процесс управления как определенное целенаправленное воздействие в  целях упорядочения соответствующей  системы, носит циклический характер и состоит из целого ряда постоянно  сменяющих друг друга стадий: определение  целей и принятие решений; организация  исполнения решений; контроль за исполнением этих решений.⁷ Таким образом, если рассматривать контрольно-надзорную деятельность применительно к каждому принятому решению, то ее можно определить как стадию управленческого цикла.

Если не связывать контрольно-надзорную  деятельность с каждым отдельным решением, а рассматривать ее как в известной мере обособленный, самостоятельный, однородный по содержанию и имеющий особую целенаправленность вид деятельности, присущий всем органам управления независимо от их основных задач, то она (контрольно - надзорная деятельность) является функцией управления.⁸

Административный надзор, являясь имманентным в целом  государственному управлению, функционируя в этой системе, пронизывает практически  весь процесс государственного управления. Именно поэтому для раскрытия  его содержания необходимо обращение  к понятиям более общего характера: государственное управление, его  функции, межотраслевое управление и другим.

Однако прежде всего следует рассмотреть общее понятие административного надзора как самостоятельной формы правовой деятельности.

Итак, в правовом и организационном отношении понятия «контроль» и «надзор» являются близкими, но не тождественными категориями. Контроль, отражая в первую очередь управленческий, организационный аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационно-правовой категорией, объединяющей различные виды и формы проверочной деятельности, а также различные формы государственного реагирования на выявленные нарушения. В силу этого контроль охватывает как проверку законности тех или иных действий и решений должностных лиц, так и их целесообразность.

Надзор же, также являясь  формой проверочной деятельности и  отражая государственно-правовой аспект функционирования органов государственной  власти, практически всегда связан исключительно с наблюдением  за законностью действий и решений, абстрагируясь от их целесообразности, экономической выгоды, эффективности  и т.д.

Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении  тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных  объектов, однако действующее законодательство предусматривает и межотраслевой, надведомственный характер контрольной деятельности.

         1.2 Административный надзор: понятие, характерные черты, особенности осуществления.                                                                                                                                            

          Административный надзор - это носящая систематический характер и обеспеченная мерами административного принуждения разновидность межотраслевой государственно-правовой деятельности контрольного характера, осуществляемая специальными (организационно обособленными) субъектами исполнительной власти в отношении неподчиненных им органов, организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан по поводу соблюдения ими специальных правовых норм и общеобязательных правил в интересах обеспечения законности и правопорядка, соблюдения законных прав и интересов личности, общества, государства.

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой  особый вид государственной деятельности и специально уполномоченных органов  исполнительной власти и их должностных  лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими  организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо  важное значение для общества и государства.⁹

Административный надзор заключается в постоянном, систематическом  наблюдении специальных государственных  органов за нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления целесообразности.

  Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается. Надзорная деятельность – составная часть государственного управления.

Административный надзор – специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. По существу административный надзор тесно связан с контролем, ибо при его осуществлении контролируется деятельность органов предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению нормативных актов, регулирующих специальные вопросы.

           Контроль включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, ее оценку с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничиваются – им предоставляется возможность осуществлять только надзор. В тех же случаях, когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, сведение контроля к надзору необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов власти, не несущих ответственности за ее последствия.

Различаются две организационные  формы надзора в сфере управления.

Первая форма – это  надзорная деятельность руководителей  органов, а также создаваемых  ими комиссий, не являющаяся для  них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших  к нему заявлений, жалоб, дел. Это прежде всего проверка законности формирования и деятельности предприятий, коммерческих банков, кооперативов.

Вторая форма управленческого  надзора – административный надзор. Он осуществляется специальными ведомствами  и службами, органами, для которых  такая функция является важнейшей  и даже главной. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит подведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением административного принуждения.

Особенности административного  надзора:

1. Административный надзор  осуществляется специальными ведомствами,  ведомственными службами, органами, для которых такая функция  является важнейшей или даже  главной.

2. Его субъекты наделены  функциональной властью, широкими  надведомственными полномочиями, их деятельность – разновидность межотраслевого управления.

3. Его субъектами могут  быть как государственные, так  и общественные, религиозные и  иные негосударственные организации,  а также граждане.

4. Административный надзор, как правило, состоит в обеспечении  исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так  и подзаконными актами, многие  из которых к тому же относятся  к технико-юридическим.

5. Осуществляется он систематически  и обычно по инициативе властных  субъектов.

6. И еще одна важная особенность: он, как правило, связан с применением административного принуждения.¹⁰

Существует большое число  государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них  есть специализированные ведомства. Это:

    1) Государственный таможенный комитет РФ;

     2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;

    3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

    4) Федеральный горный и промышленный надзор России;

    5) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

    6) Государственная налоговая служба РФ;

    7) Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые  носят названия регистров, служб, управлений. В их числе: государственная ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции, морской, речной, авиационный регистры.

Государственные инспекции  и иные органы государственного управления, осуществляющие административный надзор, имеют право не только фиксировать  факты нарушений правил и норм, но и давать обязательные указания соответствующим органам и лицам  об их устранении и совершении необходимых  действий по предупреждению нарушений  впредь, разрешать или запрещать  отдельные действия. Они имеют  право приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций, запрещать выполнение определенных работ, если нарушаются установленные  правила их проведения, применять  к виновным меры административного  взыскания.

Правовое положение субъектов  административного надзора –государственных инспекций и иных органов – определяется соответствующими положениями о них.

         Специализированные надзорные ведомства подчинены Правительству РФ, а ведомственные службы – соответствующим центральным федеральным органам специальной компетенции.

Главные задачи административного  надзора состоят в том, чтобы  обеспечить:

1. безопасность граждан, общества, государства;
2. надлежащее качество продукции и услуг.

А для этого необходима охрана соответствующих общественных отношений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и  от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом необходимо выявить виновных и решать вопросы об их ответственности. Иными словами, на первом плане – прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане – применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

Содержание административного  надзора как разновидности межотраслевого управления, направленного на обеспечение  законности, можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие  в определении правового режима  поднадзорных объектов. В одних  случаях центры надзорных структур  сами утверждают специальные  правила (санитарные, ветеринарные, технических осмотров, учета происшествий  и т. п.); в других – утверждают их совместно с органами администрации; в третьих – нормы принимаются по согласованию с ними; в четвертых – они готовят проекты соответствующих актов.

2. Организационно-массовая  и материально-техническая деятельность. Субъекты административного надзора  используют разнообразные формы  неправовой управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции занимаются и не свойственными любой управленческой деятельности техническими, хозяйственными и. иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического контроля проводят анализы крови, природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими  отношениями, действиями, состоянием  окружающей среды и материальных  ценностей. Основной формой надзорной  деятельности является непосредственное  осуществление контроля. А он  предполагает сбор и анализ  информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора  наделяются полномочиями требовать  представления справок, отчетов  и иных документов, брать объяснения  у должностных лиц и граждан,  проводить проверки, досмотры, обследования  на местах, направлять материалы  специалистам, требовать проведения  экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий  по расследованию несчастных  случаев.

4. Применение разнообразных  предупредительных мер. Это обязательные  прививки, карантины, запрещение  проезда по дорогам, закрытие  границы, изъятие и уничтожение  предметов и продуктов, представляющих  угрозу для здоровья населения,  общественной безопасности. Так,  государственные ветеринарные инспектора  вправе принимать решения о  вакцинации животных по эпизодическим  показаниям.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности, применение принудительных мер. Субъекты административного надзора пресекают противоправные действия, выявляют их причины, устанавливают виновных, применяют административные санкции, ставят перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности. Юрисдикционная деятельность включает в себя сбор доказательств для выявления обстоятельств и виновности, оценку полученной информации, принятие административных актов, дознание.

В ходе надзорной деятельности меры административного принуждения  могут применяться как к индивидуальным (гражданам, должностным лицам), так  и к коллективным субъектам административного  права. Широко используются разнообразные  пресекательные средства, реже – карательные и совсем редко – правовосстановительные санкции.

С целью пресечения противоправной деятельности, предотвращения вредных  последствий применяются меры психического и физического принуждения: обязательные предписания об устранении в определенный срок вскрытых нарушений, приостановление  деятельности, доставление, принудительное освидетельствование, отстранение  от работы и др.

Большинство субъектов административного  надзора вправе давать обязательные предписания, в которых содержатся перечни недостатков, сроки их устранения и предостережения о неблагоприятных последствиях неисполнения требований.

Приостановление работ осуществляется в разных формах: приостановление  всей деятельности предприятия или  его части, запрещение отдельных  видов работ, эксплуатации отдельных  машин и механизмов, отгрузки и  реализации, отключение от газовых  магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.¹¹ Госэнергонадзор имеет право ограничивать отпуск электрической энергии, органы государственного надзора за стандартами и средствами измерений вправе вводить на предприятиях особый режим приемки готовой продукции.

Перечень органов, имеющих  право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Поэтому в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) названы субъекты административного надзора, которые вправе налагать на граждан административные взыскания, т. е. применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные инспектора и иные уполномоченные лица.

Органы пожарного, санитарного, ветеринарного, пробирного надзора, органы охраны водных ресурсов, лесного хозяйства, таможенные органы и другие субъекты административной юрисдикции вправе применять к гражданам  и должностным лицам такие  взыскания, как предупреждение, штраф, а некоторые из них, кроме того, могут лишать виновных специальных  прав, производить конфискацию предметов, явившихся орудием совершения или  непосредственным объектом административного  правонарушения. В тех случаях, когда субъекты административного надзора не уполномочены применять административные взыскания, они, возбудив дела, направляют их народным судьям, в административные комиссии или иным уполномоченным органам.

В производстве по делам  об административных правонарушениях  все органы надзора руководствуются  положениями, установленными КоАП РФ. Многие центральные органы надзорных систем издали ведомственные инструкции, положения, постановления, которые детализируют, уточняют нормы Кодекса.