Административный надзор. 6

Оглавление

Введение

1. Административный надзор  как вид государственной деятельности органов исполнительной власти

2. Административный надзор  в сфере обеспечения общественной  безопасности

2.1. Административный надзор  в сфере обеспечения безопасности  дорожного движения

2.2. Административный надзор  полиции в сфере охраны собственности

2.3. Административный надзор  в сфере лицензионно-разрешительной  деятельности

2.4. Административный надзор  полиции за лицами освобождёнными из мест лишения свободы

Заключение

Список использованной литературы

Введение 

За последние годы в  социально-политической и экономической  жизни страны произошли большие  изменения. Принят ряд законов и  других нормативно-правовых актов, изменивших компетенцию органов государственной  власти, отношения собственности, содержание прав и обязанностей, непосредственно  связанных со сферой охраны общественного  порядка и безопасности.¹ Положения Конституции Российской Федерации принципиально по-новому определяют место и роль личности в обществе, ставят в разряд государственной политики эффективную защиту основных прав и свобод граждан как высшей ценности.²

Актуальность темы определяется прежде всего тем, что необходимость  проведения активной работы по формированию правовой базы нового Российского государства  в настоящее время все более  очевидна.

Административный надзор в юридической литературе традиционно  рассматривается в его соотношении  с правоохранительной деятельностью. Органы внутренних дел занимают одно из ведущих мест в системе государственных  надзорных органов, поскольку имеют  свой самостоятельный объект надзора - общественный порядок и общественную безопасность. Участвуя в данных общественных отношениях в качестве субъекта функциональной власти, органы внутренних дел, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на оперативную  обстановку, не в полной мере реализуют  имеющиеся полномочия ввиду наличия  правовых и организационных проблем, которые рассмотрены в настоящей  работе.

Объектом работы является система общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления административного надзора органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

В качестве предмета работы выступают правовые и организационные вопросы административного надзора органов внутренних дел.

Цель работы состоит в изучении теории и практики административной деятельности органов внутренних дел по реализации своих надзорных полномочий, формулированию на этой основе существующих проблем, связанных с правовыми и организационными вопросами надзорной деятельности, их анализе.

Задачи работы:

• раскрыть сущность и значение административно-надзорной деятельности как самостоятельного вида государственной  деятельности органов исполнительной власти;

• исследовать содержание и формы административного надзора  органов внутренних дел;

• дать характеристику субъектам  административно-надзорной деятельности органов внутренних дел;

• рассмотреть компетенцию  органов внутренних дел в области  административного надзора;

• провести классификацию  полномочий органов внутренних дел  по осуществлению административного  надзора;

• определить основные элементы организации административного  надзора органов внутренних дел;

• рассмотреть организационные  формы, методы и тактические приемы административного надзора органов  внутренних дел;

Методологической и теоретической  основой исследования явился диалектический подход к рассмотрению социальных процессов  в их взаимосвязи и взаимозависимости. Исследование базируется на соответствующих разработках общей теории права, науки административного права и административной деятельности ОВД.

Несмотря на многообразие объектов надзора, характерное для  административной деятельности органов  внутренних дел (общественный порядок, безопасность дорожного движения, собственность, паспортная и разрешительная системы  и др.), правовая база и организационные  формы надзорной деятельности по всем направлениям являются во многом сходными. Соответственно, правовые и  организационные проблемы для них  будут общими.

1. Административный  надзор как вид государственной  деятельности органов исполнительной  власти 

В современных социально-экономических  условиях все большее значение приобретает  научное управление обществом. Неотъемлемым элементом такого управления является административный надзор, представляющий собой особый вид государственной  деятельности органов исполнительной власти.

Органично вписываясь в систему  способов обеспечения законности и  дисциплины в государственном управлении, административный надзор как юридическое  явление представляет собой самостоятельный  институт административного права  Российской Федерации.

Наибольший интерес вызывают взгляды ученых-административистов на сущность административного надзора  и его место среди других способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. По мнению одних, административный надзор является разновидностью надведомственного  государственного контроля (М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, Е.В. Шорина, А.А. Кармолицкий), другие же - Ф.С. Разаренов, Р.И. Денисов, А.Л. Прозоров - утверждают и обосновывают в своих работах то, что административный надзор является самостоятельным видом  контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

На протяжении довольно длительного  времени научный спор между учеными  идет вокруг понятий контроля и надзора  в государственном управлении.

В научном и практическом обиходе термины "контроль" и "надзор" употребляются для обозначения  сходных, а зачастую и не сходных  управленческих и иных действий, осуществляемых государственными или негосударственными органами.

Термин "надзор" употребляется  для обозначения прокурорской деятельности, судебной деятельности, в том числе  и Конституционного Суда, определенных видов административной деятельности милиции (надзора за безопасностью дорожного движения, административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы), деятельности специальных органов исполнительной власти (надзор государственных инспекций), деятельности профсоюзов (надзор за соблюдением законодательства о труде), и т.д.

Каково же соотношение  понятий "контроля" и "надзора"? Если обратиться к филологическому  толкованию данных терминов, то выясняется: "контроль" - учет, проверка счетов, отчетности; "надзор" - деятельность по присмотру, наблюдению. "Контроль" - наблюдение, надсмотр за чем-либо с целью проверки; "надзор" -деятельность по наблюдению, присмотру, сопряженная с ответственностью за ее ведение.³ "Контроль" - проверка деятельности кого-либо, чего-либо, наблюдение с целью проверки; "надзор" - наблюдение с целью присмотра, проверки.⁴ Налицо, следовательно, смысловое совпадение: и в том, и в другом случае - наблюдение за чем-либо. Может быть эти термины действительно синонимы?

Положительный ответ на этот вопрос, казалось бы, можно найти  в тексте ряда нормативных актов, где термины "контроль" и "надзор" употребляются в одном значении, что особенно заметно при анализе  организационно - правового статуса  государственных инспекций.

Так, в Законе РСФСР "О  санитарно - эпидемиологическом благополучии населения"⁵ в разделе 5, который называется "Государственный и ведомственный санитарно - эпидемиологический надзор, производственный и общественный контроль", одним из направлений Госсанэпиднадзора названо: "...п.4 - осуществление контроля за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, за соблюдением действующих санитарных правил предприятиями, организациями и гражданами". В Законе РФ "О стандартизации"⁶ раздел 3 называется "Государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов", а в тексте статей этого раздела разграничения понятий "контроля" и "надзора" нет.

Аналогичное совмещение понятий "надзора" и "контроля" характерно для большинства нормативных  актов. Однако, юридическая наука  с ее выводами, требующими точности употребления различных терминов, не дает оснований для положительного ответа на поставленный вопрос. И хотя научные выводы не всегда последовательно  используются в процессе подготовки нормативных актов, думается, есть необходимые  основания для того, чтобы провести грань между контрольной и  надзорной деятельностью.

Если рассматривать закрепленный в Российской Конституции принцип  разделения властей с этой точки  зрения, то можно заметить, что контрольно-надзорная  деятельность присуща всем органам, реализующим функции и законодательной, и исполнительной, и судебной власти, а также прокурорского надзор.

Небезосновательно В.Е.Чиркин, основываясь на данных сравнительного анализа конституционных положений различных государств мира, делает вывод о сформировавшейся в настоящее время тенденции выделения, наряду с законодательной, судебной и исполнительной властями, самостоятельной ветви власти - «контрольной власти».⁷

Общий характер контрольно-надзорной  деятельности обусловлен прежде всего  наличием для любого вида государственной  деятельности управленческих аспектов.

И если для реализации исполнительной власти управленческий аспект преобладающий, он является целью этой реализации (не случайно до недавнего времени  для обозначения этого процесса использовался термин "государственное  управление"), то достижение реализации законодательной и судебной властей - законотворчество и отправление правосудия, также невозможно без управления. Другими словами, управленческая деятельность есть общая функция для всех ветвей власти, и соответственно, контрольно-надзорная деятельность, являясь частью управленческой деятельности, также является для них общей.

Что же собой представляет контрольно-надзорная деятельность?

Существующая обширная научная  литература определяет сущность и значение контрольно-надзорной деятельности со всевозможных сторон и в различных  аспектах. Ее называют одной из общих  функций управления, рассматривают  как важное условие эффективной  организации управления и одним  из способов обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти, как проверка правильности тех или иных действий, как один из важных каналов получения объективной  информации о жизни общества, как  стадия управленческого цикла и  т.д.

Как представляется, во всех этих характеристиках нет противоречий, так как они рассматривают  один и тот же процесс контроля в различных аспектах, с различных  точек зрения: либо в общеуправленческом, либо в юридическом смысле.

Процесс управления как определенное целенаправленное воздействие в  целях упорядочения соответствующей  системы, носит циклический характер и состоит из целого ряда постоянно  сменяющих друг друга стадий: определение  целей и принятие решений; организация  исполнения решений; контроль за исполнением  этих решений.⁸

Таким образом, если рассматривать  контрольно-надзорную деятельность применительно к каждому принятому  решению, то ее можно определить как  стадию управленческого цикла.

Если не связывать контрольно-надзорную  деятельность с каждым отдельным  решением, а рассматривать ее как  в известной мере обособленный, самостоятельный, однородный по содержанию и имеющий особую целенаправленность вид деятельности, присущий всем органам управления независимо от их основных задач, то она (контрольно - надзорная деятельность) является функцией управления.⁹

Административный надзор, являясь имманентным в целом  государственному управлению, функционируя в этой системе, пронизывает практически  весь процесс государственного управления. Именно поэтому для раскрытия  его содержания необходимо обращение  к понятиям более общего характера: государственное управление, его  функции, межотраслевое управление и другим.

Однако, прежде всего, следует рассмотреть общее понятие административного надзора как самостоятельной формы правовой деятельности.

Итак, в правовом и организационном отношении понятия "контроль" и "надзор" являются близкими, но не тождественными категориями. Контроль, отражая в первую очередь управленческий, организационный аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационно-правовой категорией, объединяющей различные виды и формы проверочной деятельности, а также различные формы государственного реагирования на выявленные нарушения. В силу этого контроль охватывает как проверку законности тех или иных действий и решений должностных лиц, так и их целесообразность.

Надзор же, также являясь  формой проверочной деятельности и  отражая государственно-правовой аспект функционирования органов государственной  власти, практически всегда связан исключительно с наблюдением  за законностью действий и решений, абстрагируясь от их целесообразности, экономической выгоды, эффективности  и т.д.

Органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении  тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных  объектов, однако действующее законодательство предусматривает и межотраслевой, надведомственный характер контрольной  деятельности.

Административный надзор - это носящая систематический  характер и обеспеченная мерами административного  принуждения разновидность межотраслевой  государственно-правовой деятельности контрольного характера, осуществляемая специальными (организационно обособленными) субъектами исполнительной власти в  отношении неподчиненных им органов, организаций, учреждений, предприятий, должностных лиц и граждан  по поводу соблюдения ими специальных  правовых норм и общеобязательных правил в интересах обеспечения законности и правопорядка, соблюдения законных прав и интересов личности, общества, государства.

Административно-правовой статус субъекта административного надзора  складывается из специфического сочетания  элементов, отражающих целевое назначение, компетенцию, организационно-структурное  построение, объем и распределение  ответственности персонала конкретного  надзорного органа.

Одной из ведущих составляющих общего статуса субъекта административного  надзора является объем его полномочий в сфере применения административного  принуждения.

По этому критерию субъекты надзора могут быть классифицированы на органы, обладающие полномочиями по: предупреждению и выявлению правонарушений; пресечению правонарушений; привлечению  виновных лиц к ответственности  и применению мер административного  наказания; применению мер административно-процессуального  обеспечения.

Основным субъектом обеспечения  общественной безопасности являются органы внутренних дел, практически вся  деятельность которых подчинена  этой цели. Основными формами деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности являются индивидуальные акты, среди которых присутствуют письменные, устные и конклюдентные акты.

Основными методами деятельности являются учетно-регистрационная, лицензионно-разрешительная работа и административный надзор, представляющие собой различные  и самостоятельные методы управленческой деятельности.

2. Административный  надзор в сфере обеспечения  общественной безопасности

2.1 Административный  надзор в сфере обеспечения  безопасности дорожного движения

Административный надзор, прежде всего, тесно связан с таким понятием как безопасность дорожного движения, которая является составной частью общественной безопасности. Как правило, это понятие связывают с источником повышенной опасности: «Общественная безопасность - система общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами социального или техногенного характера»¹⁰. В то же время угрозы общественной безопасности не исчерпываются только источниками повышенной опасности. В ст. 1 Закона Российской Федерации «О безопасности» (в ред. от 24.12.1993 г.) безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз¹¹.

В современных условиях она  рассматривается как одна из главнейших целей и неотъемлемое слагаемое  деятельности людей, социальных групп, общества, государства, как одна из важнейших характеристик, показывающих степень устойчивости социальных взаимосвязей, определяющую общечеловеческую ценность и значимость общественных отношений¹².

Безопасность достигается  проведением единой государственной  политики в области обеспечения  безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и  иного характера, адекватных угрозам  жизненно важным интересам личности, общества и государства¹³.

Юридическими гарантиями необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации  являются система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определение основных направлений  деятельности органов государственной  власти и управления в данной области, формирование органов обеспечения  безопасности и механизма контроля и надзора за соблюдением норм права¹⁴.

Существующая система  норм права определяет лишь меру возможного поведения¹⁵. Для достижения целей, установленных в регулятивных нормах права, охраны урегулированных правом общественных отношений нужны специальные средства, гарантирующие соблюдение требований этих норм: установление дополнительных запретов, обязанностей и разрешительного порядка реализации прав участников дорожного движения, проведение предварительных (превентивных) проверок, проведение специальных мер для установления и поддержания режимных правил (экспертизы, учет показателей безопасности дорожного движения, государственная регистрация, лицензирование), осуществление контроля и надзора.

Госавтоинспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.¹⁶

На Госавтоинспекцию возлагаются  следующие обязанности:

а) осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования:

- к проектированию, строительству, реконструкции дорог (за исключением государственного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;¹⁷

- к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением государственного надзора при их капитальном ремонте), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;¹⁸

- к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;

- к изменению конструкции зарегистрированных в Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним;

- к перевозкам в пределах компетенции Госавтоинспекции тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов;¹⁹

б) принятие квалификационных экзаменов на получение права  управления автомототранспортными  средствами, трамваями и троллейбусами, выдача водительских удостоверений, а также согласование программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, выдача заключений соискателям лицензий на осуществление образовательной деятельности (при подготовке водителей автомототранспортных средств) о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям;

в) регистрация и учет автомототранспортных средств и  прицепов к ним, предназначенных  для движения по автомобильным дорогам  общего пользования, выдача регистрационных  документов и государственных регистрационных  знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним, а  также выдача паспортов транспортных средств в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

г) организация и проведение в порядке и сроки, которые  установлены законодательством  Российской Федерации, государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним;

д) регулирование дорожного  движения, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем, обеспечение организации  движения транспортных средств и  пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

е) участие в мероприятиях по охране общественного порядка  и обеспечению общественной безопасности;

ж) организация и проведение в порядке, определяемом Министерством внутренних дел Российской Федерации, работы по розыску угнанных и похищенных автомототранспортных средств, а также автомототранспортных средств участников дорожного движения, скрывшихся с мест дорожно-транспортных происшествий;

з) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;

и) осуществление на месте  дорожно-транспортного происшествия неотложных действий по спасению людей, в том числе принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой медицинской помощи, оказание в соответствии с законодательством Российской Федерации первой доврачебной помощи пострадавшим, а также содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;

к) проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации дознания по делам о  преступлениях против безопасности дорожного движения и преступлениях, связанных с эксплуатацией транспортных средств;

л) осуществление в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, государственного учета  показателей состояния безопасности дорожного движения;

м) ведение учета бланков  водительских удостоверений, государственных  регистрационных знаков на транспортные средства, справок-счетов и другой специальной  продукции, необходимой для допуска  транспортных средств и их водителей  к участию в дорожном движении;

н) изучение условий дорожного  движения, принятие мер по совершенствованию  организации движения транспортных средств и пешеходов, согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных  дорогах, программ подготовки и переподготовки специалистов по безопасности дорожного  движения;

о) осуществление в установленном  порядке сопровождения транспортных средств;

п) участие в работе градостроительных  и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорог, дорожных сооружений, железнодорожных  переездов, линий городского электрического транспорта, в работе комиссий по открытию маршрутов регулярного движения общественного транспорта, а также  в оценке соответствия этих маршрутов  установленным требованиям безопасности дорожного движения в процессе их эксплуатации;

р) разъяснение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения с использованием средств массовой информации, а также  собственных изданий, проведение в  этих целях смотров, конкурсов, соревнований, содействие соответствующим органам  исполнительной власти в организации  обучения граждан правилам безопасного  поведения на дорогах, в пропаганде правил дорожного движения;²⁰

с) разработка предложений  по повышению безопасности дорожного  движения, в том числе совместно  с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, юридическими лицами и общественными объединениями;

т) выявление причин и  условий, способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного  движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного  движения, принятие мер по их устранению;

у) выдача разрешений юридическим  лицам и индивидуальным предпринимателям на осуществление деятельности по изготовлению бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных  знаков на транспортные средства, справок-счетов и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и их водителей к участию  в дорожном движении, перечень которой  утверждается Правительством Российской Федерации, а также на производство работ по установке и обслуживанию технических средств организации  дорожного движения, ведение реестра выданных, приостановленных и аннулированных разрешений;

ф) выдача в установленном порядке разрешений на установку на транспортных средствах устройств для подачи специальных световых и звуковых сигналов, условных опознавательных знаков (сигналов);

х) создание, обеспечение  функционирования и ведение в  порядке, определяемом Министром внутренних дел Российской Федерации, информационных банков (баз) данных, а также предоставление содержащихся в них сведений федеральным  органам исполнительной власти, органам  исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований, организациям и гражданам в порядке, установленном  законодательством Российской Федерации;

ц) участие во взаимодействии с соответствующими подразделениями  федеральных органов государственной  охраны в обеспечении безопасного  и беспрепятственного проезда транспортных средств, в которых следуют объекты  государственной охраны;

ч) осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с  последующим уведомлением граждан  о принятых решениях в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Госавтоинспекция для  выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право:

а) запрашивать и получать в установленном порядке от органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, организаций  и должностных лиц сведения о  соблюдении ими законодательства Российской Федерации в области обеспечения  безопасности дорожного движения;

б) давать юридическим лицам  и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах;