Административный надзор в сфере общественного правопорядка

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ....................................................................................................3

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОРГАНИЗАЦИЯ   АДМИНИСТРАТИВНОГО  НАДЗОРА.......................................................5

1.1 Понятие и сущность административного надзора...............................5

1.2 Органы административного  надзора и их полномочия.......................9

1.3 Организация  административного надзора..........................................16

ГЛАВА 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА.......................19

2.1 Санитарно-эпидемиологический  надзор.............................................19

2.2 Государственный  пожарный надзор....................................................20

2.3 Административный  надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.........................................................................................22

ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................................27

СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ    .......................................................................29

ВВЕДЕНИЕ

Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации  «человек, его права и свободы  являются высшей ценностью».Порой сам  человек своим девиантным поведением нарушает установленные законы, что может вызывать нарушение правопорядка. Именно для поддержания общественного порядка, пресечения правонарушения и обеспечения в стране законности осуществляется административный надзор. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушения законности.

Эффективный надзор позволяет судить о фактическом  положении дел, о том, как реализуются  законы в отраслях и сферах управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольной информации принадлежит значительная роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережения ресурсов, совершенствования системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных служащих.

В современных  социально-экономических условиях все большее значение приобретает  научное управление обществом. Неотъемлемым элементом такого управления является административный надзор, представляющий собой особый вид государственной деятельности органов исполнительной власти.

Органично вписываясь в систему способов обеспечения  законности и дисциплины в государственном  управлении, административный надзор как юридическое явление представляет собой самостоятельный институт административного права Российской Федерации.

Административный  надзор является одним из важнейших  способов обеспечения законности и  дисциплины в государственном управлении.

В юридической  литературе нет единого мнения о сути административного надзора. Ряд ученых считают, что он является разновидностью контроля, имея при этом свои особенности. В противоположность этому мнению Д. М. Овсянко считает, что административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности, которому присущи свои особенности. Ю. П. Битяк высказывает мнение о том, что «надзор осуществляет единственный государственный орган — прокуратура. Санитарный, пожарный надзор и некоторые другие виды деятельности неточно называют надзором. В действительности же это контроль». Такое разнообразие и противоположность мнений о природе административного надзора являются основанием для рассмотрения его сути в соотношении с контролем и другими видами надзора.

Всё вышеназванное  делает изучение административного надзора весьма актуальным.

Объектом данной работы является изучение общественных отношений в сфере административного  надзора.

Цель работы можно определить как общую характеристику административного надзора в сфере общественного порядка.

В качестве предмета курсовой работы выступают правовые и организационные вопросы административного  надзора.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО  НАДЗОРА

Важную роль в достижении целей, поставленных перед аппаратом управления, играет контроль за соблюдением правовых норм, т.е. надзор.

Надзор как  способ обеспечения законности в  деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

Надзорная деятельность — составная часть государственного управления. Административный надзор — специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. По существу административный надзор тесно связан с контролем, ибо при его осуществлении контролируется деятельность органов предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению нормативных актов, регулирующих специальные вопросы¹.

Контроль включает в себя наблюдение за законностью  и целесообразностью деятельности, ее оценку с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничиваются — им предоставляется возможность осуществлять только надзор. В тех же случаях, когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, сведение контроля к надзору необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов власти, не несущих ответственности за ее последствия.

Различаются две  организационные формы надзора в сфере управления.

Первая форма  — это надзорная деятельность руководителей органов, а также  создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, жалоб, дел. Это, прежде всего проверка законности формирования и деятельности предприятий, коммерческих банков, кооперативов.

Вторая форма  управленческого надзора — административный надзор. Он осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит подведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением административного принуждения.

Сравнивая административный надзор и контроль с точки зрения содержания, объема полномочий, субъектов  и объектов проверок, правовых и  организационных форм их осуществления, можно утверждать, что административному  надзору присущи особенности, которые не характерны для контроля. В то же время есть основания считать, что административный надзор является специфическим видом государственного контроля.

Надзор —  это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существуют три типа надзора:

судебный;

прокурорский;

административный.

Последний —  самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч  государственных служащих, он значительно  отличается и от судебного, и от прокурорского  надзора.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти.

Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского  надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен  на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами  производится систематически. Он носит  инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными  надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением  административного принуждения. Надзорные  структуры наделены большими юрисдикционными  полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид  государственной деятельности по обеспечению  законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

-отсутствие  организационной подчиненности  субъектов надзора и поднадзорных  объектов;

-возможность  оценки деятельности поднадзорных  объектов только с точки зрения  законности и по достаточно  узкому кругу специальных вопросов;

-невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

-наличие специального  объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах,  и их исполнение физическими  и юридическими лицами;

-возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

-строгое ограничение  данных мер принуждения правовыми  рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Таким образом, административный надзор — надведомственный, специализированный, систематический  контроль государственной администрации  за соблюдением гражданами и организациями  правовых и технико-правовых норм. С  одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой — часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей  и не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане — применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

Административный  надзор осуществляется в отношении:

а) неопределенного  круга физических и юридических  лиц при соблюдении ими определенных правил;

б) определенного круга лиц (граждан, должностных лиц, юридических лиц) при соблюдении ими конкретных правил (например, приобретения, использования огнестрельного оружия);

в) персонифицированный  административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Административный  надзор осуществляется с целью охраны соответствующих общественных отношений  как от правонарушений, так и от объективно-противоправных действий и  стихийных явлений.

Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства. Это:

1) Федеральная  Таможенная служба РФ;

2) Государственный  комитет санитарно-эпидемиологического  надзора РФ;

3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

4) Федеральный  горный и промышленный надзор  России;

5) Федеральный  надзор по ядерной и радиационной  безопасности;

6) Федеральная  налоговая служба РФ;

7) Федеральная  служба страхового надзора РФ.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений. В их числе: государственная ветеринарная, торговая, охотничья инспекции, морской, речной, авиационный регистры.

Специализированные  надзорные ведомства подчинены  Правительству РФ, а ведомственные  службы — соответствующим центральным  федеральным органам специальной  компетенции.

Государственные инспекции и иные органы государственного управления, осуществляющие административный надзор, имеют право не только фиксировать факты нарушений правил и норм, но и давать обязательные указания соответствующим органам и лицам об их устранении и совершении необходимых действий по предупреждению нарушений впредь, разрешать или запрещать отдельные действия. Они имеют право приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций, запрещать выполнение определенных работ, если нарушаются установленные правила их проведения, применять к виновным меры административного взыскания.²

Правовое положение  субъектов административного надзора  —государственных инспекций и иных органов — определяется соответствующими положениями о них.³

Многочисленные  надзорные службы государственной  администрации можно разделить на три группы:

1. специализированные надзорные ведомства, главной задачей которых является систематический надведомственный контроль за соблюдением специальных правил, например Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;
2. государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти;
3. разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии.

 Одни из  них являются самостоятельными, другие — как структурные подразделения  государственных органов. К органу, самостоятельно функционирующему, относится Федеральная служба  по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Вместе с тем ряд  федеральных служб, осуществляющих административный надзор, действуют  в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями.

Так же органы административного  надзора утверждают нормы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованными организациями обязательные для исполнения требования, нормы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих средств.

Основной задачей органов  административного надзора является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Для выполнения стоящей перед ними задачи и возложенных функций органы административного надзора наделены полномочиями, которые позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1.полномочия по предупреждению  правонарушений

2.полномочия по пресечению  правонарушений

3.полномочия по привлечению  к ответственности виновных лиц.

4.полномочия по нормотворчеству.

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам  административного надзора вскрывать  и требовать устранения обнаруженных правонарушений, причин и условий  их совершения, принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений, беспрепятственно посещать поднадзорные объекты, давать разрешения на строительство, производство продуктов питания, досматривать транспортные средства. Получать  необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей  поднадзорных объектов. Кроме того, надзорные органы могут участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий и тяжелых несчастных случаев, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы.

Полномочия по пресечению правонарушений применяются для того, чтобы принудительным путем прекратить правонарушение, предотвратить либо уменьшить вредные последствия от их совершения. Основанием применения данных полномочий является начавшееся либо длящееся правонарушение. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении противоправных действий.

Обладая данными полномочиями, органы административного надзора  вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости,  связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы. На основании вынесенного постановления они приостанавливают полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений;  запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, изготовление промышленных товаров и продуктов питания, опасных (вредных) для жизни и здоровья граждан; приостанавливают действие ранее выданного разрешения на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и т.д. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция по безопасности дорожного движения, органы государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, Государственная противопожарная служба и др.

Реализую полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений, органы административного надзора  наделены правом привлекать виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные взыскания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в главе 23 КоАП. Таможенные, пограничные органы, органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения при обнаружении в неправомерных действиях признаков преступлений вправе возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административного надзора в подобных случаях направляют материалы в органы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной ответственности.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству, т.е. участие в определении правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, таможенные и т. п.), в других — готовят проекты соответствующих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, правительственных и ведомственных актов).

Одной из форм участия  органов административного надзора  в нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных  актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами (Государственной  думой, Президентом, Правительством РФ) или согласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.

Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные  правовые акты в установленной сфере  деятельности:

-федеральные  нормы и правила в области  использования атомной энергии;

-порядок выдачи  и форма разрешений на выбросы  вредных (загрязняющих) веществ;

-порядок организации  и осуществления надзора за  системой государственного учета  и контроля ядерных материалов и другие нормативные правовые акты.

Специализированный надзор за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил осуществляется органами государственной  санитарно-эпидемиологической службы РФ. Он осуществляет нормативное регулирование, обеспечивает создание системы санитарно-эпидемиологического нормирования, организует разработку федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов, утверждает и издает их;

Огромна по разнообразию и  объему предупредительная деятельность органов госсаннадзора. Их организационно-массовая работа — это санитарная пропаганда, санитарное воспитание, обучение, учет и анализ санитарных нарушений. В работе госсаннадзора большое место занимает предварительный контроль. Прежде всего, это санитарные анализы, экспертизы проектов строительства сооружений, выпуска пищевой и иной продукции, пригодности помещений, территории для определенной деятельности. В целях охраны здоровья, предупреждения возникновения и распространения заболеваний проводятся регулярные санитарные обследования работников торговли и пищевых предприятий.

Органы госсаннадзора  пресекают нарушения санитарных правил. Сотрудниками этого надзора  широко используется право приостанавливать впредь до устранения имеющихся нарушений  санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения — прекращать. Органы государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе привлекать виновных в нарушении санитарных правил к ответственности.

Некоторые органы исполнительной власти можно назвать  контрольно-надзорными, так как в  ряде случаев трудно отличить контрольные  функции от надзорных, например, у  федеральных таможенной или налоговой  служб. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями.

 Деятельность  органов административного надзора  направлена на соблюдение специальных  норм, действующих во всех или  многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных  границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.

Административный  надзор — необходимое средство обеспечения  безопасности граждан, общества и государства. Но обилие надзорных органов, неупорядоченность контрольных мероприятий имеют и негативный эффект: масса времени, сил и средств затрачивается в связи с проверками, что затрудняет созидательную деятельность, отвлекает от работы многих работников предприятий и учреждений; создаются условия для излишнего государственного вмешательства в деятельность поднадзорных и для коррупции; в одних организациях проверки проводятся часто, иногда их проверяют сразу несколько надзорных органов, а другие организации длительное время никто не проверяет.

Федеральный закон  «О защите прав юридических лиц и  индивидуальных предпринимателей при  проведении государственного контроля (надзора)» принят с целью защиты прав поднадзорных и упорядочения надзорной  деятельности. Все мероприятия по контролю Закон делит на плановые и неплановые.

В отношении  одного юридического лица или индивидуального  предпринимателя каждым органом  государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз  в два года.

Внеплановые проверки могут проводиться при наличии  определенных поводов:

а) выявления  в ходе плановой проверки нарушений  обязательных правил и необходимости  контроля за устранением таких нарушений;

б) получения  информации о возникших угрозах  жизни и здоровью граждан, имуществу, окружающей среде;

в) обращения  граждан, организаций с жалобами на нарушения их прав и законных интересов.

Внеплановые мероприятия  по контролю могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля (надзора), в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Процессуальным  основанием для проверки конкретного  объекта является акт (распоряжение, приказ) компетентного государственного органа. В акте должно быть сказано, когда начинается проверка, где и кем она проводится. Продолжительность мероприятий по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Должностное лицо, осуществляющее контрольные мероприятия, обязано: