Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования налогового контроля в финансовой системе в Российской Федерации

Федеральное агентство  по образованию

ГОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет»

Юридический факультет

Кафедра гражданского права и процесса

КУРСОВАЯ РАБОТА

по теме:

«Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования  налогового контроля в финансовой системе в Российской Федерации»

Научный руководитель: доцент, к.ю.н. Тория Р.А.

Исполнитель: студент 632 группы Павинский А.Н.

Сыктывкар, 2011

Содержание

Введение 3-4

Глава 1. Теоретико-правовой аспект правового регулирования  налогового контроля 5-14

1. Понятие и сущность применения налогового контроля в финансовой системе5-9
2. Нормативно-правовые акты, регулирующие налоговый контроль в Российской Федерации.10-14

Глава 2. Анализ совершенствования правого  регулирования налогового контроля в финансовой системе РФ15-27

2.1. Проблемы совершенствования  правового регулирования налогового  контроля в Российской Федерации15-20

2.2. Механизм и система совершенствования правового регулирования налогового контроля в Российской Федерации21-27

Заключение  28

Список литературы 30

Введение

В нынешней России финансово-экономическая ниша является основой успешного развития нашего государства. И налоги составляют практически  основную часть доходов в этой финансово-экономической категории.

Актуальность  в данной работе заключается в том, что значимость налогов и сборов как элементов налоговой системы и как источников доходов федерального, региональных и местных бюджетов в первую очередь обусловливает приоритетность налогового контроля как направления деятельности налоговых органов. В большей степени именно в рамках налогового контроля изо дня в день происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере, что, естественно, вызывает повышенный интерес к изучению функционирования своеобразного механизма налогового контроля.

Объектом исследования в данной курсовой работе являются общественные отношения в сфере совершенствования правового регулирования налогового контроля в финансовой системе в Российской Федерации.

В качестве предмета в данной курсовой работе можно выделить нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере налогового контроля, а также проблемы их применения и осуществления.

 Цель данной курсовой работы: рассмотреть сущность применения налогового контроля в финансовой системе, а также выявить проблемы, которые являются препятствием правового регулирования функции налогового контроля.

Для осуществления  данной цели, необходимо решить некоторые задачи:

• рассмотреть понятие и сущность налогового контроля;
• проанализировать нормативную правовую базу, регулирующую налоговый контроль;
• выявить проблему совершенствования правового регулирования налогового контроля;
• рассмотреть механизм и систему совершенствования правового регулирования налогового контроля в Российской Федерации.

В данной курсовой работе был использован метод  анализа документов и статей авторов.

При написании  данной курсовой работе были использованы следующие виды источников: статьи таких авторов, как Ильина А.Ю., Долгополова И.О., Попоновой Н.А., Дронова А.Г., Брызгалина А.В., Грачева Е.Ю. и ряд других авторов. Кроме того, были рассмотрены нормативно-правовые акты, которые регулируют налоговое законодательство: Конституция РФ, Налоговый кодекс РФ, правовая позиция Конституционного Суда РФ, а также подзаконные нормативно-правовые акты.

Глава 1. Теоретико-правовой аспект правового регулирования  налогового контроля

1.  Понятие и сущность применения налогового контроля в финансовой системе

Налоговый контроль представляет собой систему действий налоговых и иных государственных органов по надзору за выполнением фискально обязанными лицами (в первую очередь налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами, кредитными организациями) норм налогового законодательства, являющуюся одним из этапов налогообложения. В широком смысле налоговый контроль направлен на обеспечение правильного исчисления, своевременного и полного внесения налогов и сборов в бюджет (государственные внебюджетные фонды).

В научной литературе существует множество понятий налогового контроля.

Современный экономический  словарь под редакцией Б.А. Райзберга и др. приводит следующее определение контроля: «Контроль — это составная часть управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектами с целью проверки соответствия наблюдаемого объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями и другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями»¹.

И.И.Кучеров придерживается мнения, что налоговый контроль является самостоятельным правовым институтом налогового права – подотрасли финансового права. В состав налогового контроля входят не только нормы, регулирующие отношения в области учёта налогоплательщиков и проведения контрольных налоговых мероприятий, но и нормы регулирующие отношения в области налогового контроля за крупными расходами физических лиц.  Нужно выделять в качестве самостоятельного института налогового контроля институт ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Более того, он считает, что в составе институтов уже сложились субинституты, такие как, например, совокупность норм, регулирующих проведение налоговых проверок².

А.В. Брызгалин  считает, что налоговый контроль – это специализированный (только в отношении налогов и сборов) надведомственный (вне рамок ведомств) государственный контроль…. Налоговый  контроль можно определить как установленную  законодательством совокупность приёмов  и способов деятельности компетентных органов, обеспечивающую соблюдение субъектами налогового права налогового законодательствами и правильностью исчисления, полноту  и своевременностью внесения налога в бюджет или Внебюджетный фонд³.

Сущность налогового контроля можно рассматривать с  двух позиций: во-первых, как функцию  или элемент государственного управления экономикой, во-вторых, как особую деятельность по исполнению налогового законодательства, осуществляемую уполномоченными органами государственной исполнительной власти, исполнительными органами местного самоуправления, другими исполнительными  органами и должностными лицами, вытекающую из сущности налоговых отношений. Эти  стороны налогового контроля находятся  в неразрывном единстве, что позволяет  представить налоговый контроль в виде классической системы, сочетающей в себе разнообразие статических элементов и их динамическое взаимодействие, непрерывное развитие и совершенствование.

Место налогового контроля в системе финансового  контроля определяется тем, что налоги составляют до 90 % государственных доходов.

В ходе налогового контроля возникают отношения, являющиеся составной частью налоговых правоотношений, обладающих особыми признаками.

Налоговый контроль представляет собой деятельность обладающих соответствующей компетенцией субъектов  с использованием специальных форм и методов, ориентированную на создание современной системы налогообложения, достижение такого уровня налоговой дисциплины, при которой исключаются или сводятся к минимуму нарушения налогового законодательства.

Основная стратегическая цель налогового контроля можно конкретизировать в следующих задачах:

1. обеспечение правильности исчисления, своевременного и полного внесения налогов и сборов в бюджет;
2. предупреждение нарушений налогового законодательства;
3. обеспечение неотвратимости наказания нарушителей налогового законодательства;
4. возмещение ущерба, причиненного государству в результате налогового законодательства.

В настоящее время  правовой инструментарий налогового контроля развивается, развиваются также  и разнообразные формы и методы осуществления контрольных мероприятий, появляются специальные контрольные  налоговые режимы в рамках налогового контроля (такие, например, как режим  налогового склада – ст. 197 НК РФ), а  также детализируется правовое регулирование  налогового контроля. В связи с  этим представление о налоговом  контроле исключительно как о  совокупности законодательно установленных приёмов и способов контроля хоть и соответствует сущности налогового контроля, но не охватывает всю сложность и полноту этого вопроса.

Общеизвестно, что  контрольный процесс реализуется  в ходе деятельности специально уполномоченных в сфере налоговых отношений  налоговых или таможенных органов. Помимо этого налоговое законодательство вводит ещё ряд государственных  органов и лиц (например, регистрирующих органов, нотариусов и др.), которые  играют роль в деятельности налоговых  органов. Важное значение для осуществления  контрольной деятельности имеет  обмен соответствующей информацией  различных государственных органов (ст. 82 НК РФ). Налогоплательщики, налоговые  агенты и другие лица, деятельность которых подлежит проверке, активно  защищают свои права в ходе осуществления  учёта в налоговом органе или  налоговых проверок. Более того, налоговой контроль начинается раньше, чем у конкретного налогоплательщика  появляется обязанность по уплате налога. Это проявляется через процедуру  постановки налогоплательщика на учёт в налоговом органе, что является составной частью системы налогового контроля. Так как учёт организаций  и индивидуальных предпринимателей осуществляется в заявительном порядке, инициатором процедуры учёта  является сам налогоплательщик, исполняющий  возложенную на него законодателем  обязанность по подаче заявления  в налоговый орган.

Налоговый контроль можно определить как составную часть формируемого государством организационно-правового механизма управления, представляющую собой особый вид деятельности специально уполномоченных государственных органов, в результате которой обеспечивается установленными нормами налогового права исполнения.

Таким образом, сущностью  контроля является выработка и осуществление эффективного, своевременного управляющего воздействия, которое должно обеспечить достижение заданной цели, исключить отклонение от запланированного. 

2. Нормативно-правовые акты, регулирующие налоговый контроль в Российской Федерации.

Налоговый контроль традиционно рассматривается как  часть финансового контроля.

Прежде всего, внесем ясность в вопрос о конституционно-правовой основе налогового контроля в финансовой системе.

Статья 57 Конституции  РФ определяет исходное начало налогового права – обязанность каждого платить законно установленные налоги⁴.

Конституционные нормы могут непосредственно  регулировать отношения налоговой  сферы, но чаще всего это регулирование  осуществляется посредством развития конституционных основ в текущем  налоговом законодательстве.

Статья 82 НК РФ определяет налоговый контроль, как деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками  сборов законодательства о налогах  и сборах⁵.

Законодательство  РФ о налогах и сборах имеет  важнейшие экономическое и политическое значение и призвано регламентировать всю систему налогообложения  в России. Предусмотренные Налоговым  кодексом РФ изменения налоговой  системы главным образом направлены на формирование единой правовой базы налогообложения, обеспечение стабильности налоговых отношений, развитие бюджетного федерализма.

Акты органов  специальной компетенции. К этой группе источников налогового права  следует отнести ведомственные  подзаконные нормативные правовые акты органов специальной компетенции, в частности налоговых органов, по вопросам, связанные с налогообложением, налоговыми проверками, издание которых прямо предусмотрено Налоговым кодексом РФ. К примеру, к таким ведомственным актам относятся: Приказ от 16.03.2009 г. № ММ-8- 2/9 «Регламент мероприятий налогового контроля», Приказ от 25.09.2008 г. № ММ-4-2/34 «Регламент выездной налоговой проверки», Приказ от 25.09.2008 г. № ММ-4-2/33 «Регламент камеральной налоговой проверки» и так далее.

Помимо норм специального законодательства о налогах и  сборах, в группу источников налогового права относятся также и нормы  общего налогового законодательства. В рассматриваемую группу источников налогового права составляют федеральные  законы, направленные в первую очередь  на регулирование не налоговых, а  иных правоотношений, но содержащие отдельные  положения о налогообложении. К  примеру,  к такому законодательству можно отнести: Таможенный кодекс, Бюджетный  кодекс, Уголовный кодекс, ФЗ «О бухгалтерском  учете» и ряд других законов.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ занимается толкованием Конституции РФ, то есть уясняет и разъясняет интерпретирующие нормы. Результатом такого толкования является правовая позиция Конституционного Суда РФ, которая имеет письменную форму и обладает нормативным  значением.

Нормативное толкование Конституционного Суда РФ рассчитано на неоднократное применение, осуществляемого  в отношении широкого круга общественных отношений.

Правовая позиция  Конституционного Суда РФ в отношении  проблем налогообложения, как правило, выражены в особой форме. В ходе рассмотрения дела о проверке конституционности  нормативных актов о налогах и сборах толкует конституционные нормы и формирует основные принципы налогообложения.

Нормативно-правовые акты издаются для того, чтобы содержащиеся в них нормы реализовались  в жизнь.

Под реализацией  налогового законодательства понимается реальное воплощение предписаний норм в правомерном поведении субъектов  налоговых отношений.

При осуществлении налогового контроля важно правильно применить и истолковать налоговое законодательство.

Налоговое законодательство реализуется в разных формах: соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение налогового законодательства – это пассивная  форма поведения, которая имеет  место, когда субъекты налоговых  отношений воздерживаются от совершения действий, запрещаемых законом.

Исполнение налогового законодательства – это активная форма поведения, когда субъекты налогового права исполняют возложенные  на них юридические обязанности.

Использование налогового законодательства – это поведение  субъектов налоговых отношений, когда они по своему усмотрению, желанию используют предоставленные  им права.

Применение налогового законодательства – это властная деятельность должностных лиц налоговых органов, направленная на реализацию предписаний налогового законодательства, которая состоит из рассмотрения конкретного вопроса, дела и вынесения по нему индивидуального решения, обязательного для исполнения налогоплательщиком, налоговыми агентами и другими участниками налоговых отношений.

Долгополов И.О. применение налогового законодательства характеризует следующими признаками:

- осуществляется  в налоговых отношений и в  особых, установленных процессуальными  нормами налогового законодательства  формах. Результатом применения  налогового законодательства является  принятие индивидуального решения  по конкретному вопросу или  делу;

- это всегда  властная деятельность налоговых  органов, которая проявляется  в обязательности исполнения  вынесенного решения другими  участниками налоговых отношений  (налогоплательщиками и налоговые  агенты не являются субъектами  правоприменения налогового законодательства);

- властная деятельность осуществляется в сочетании с иными формами реализации (исполнением, соблюдением, использованием).

Применение налогового законодательства – это сложный  процесс деятельности налоговых  органов, проходящих определенные этапы  при реализации правовых норм посредством  определенных процессуальных действий⁶.

Толкование налогового законодательства – это процесс, направленный на раскрытие подлинного содержания правовых норм в целях  их правильности реализации.

Толкование включает уяснение и разъяснение.

В процессе уяснения должностное лицо старается понять смысл (содержание нормы права) для себя и внутри себя, поэтому оно не имеет внешних норм выражения.

Разъяснение –  это продолжение процесса уяснения, выраженного в совокупности суждений должностного лица налогового органа, раскрывающих содержание толкуемых  норм в письменной либо в устной форме не для себя, а для участником налоговых отношений.

В процессе реализации налогового законодательства возникает  необходимость в правильном и  единообразном применении правовых норм. Такая потребность проявляется в случаях неясностей и пробелов в нормативных актах.

 Глава 2. Анализ совершенствования правого регулирования налогового контроля в финансовой системе РФ

2.1. Проблемы совершенствования  правового регулирования налогового  контроля в Российской Федерации

Практика показывает, что ошибки, допускаемые налогоплательщиками, обычно обусловлены их правовой неграмотностью и неправильным толкованием норм действующего законодательства. В то же время неясность и двусмысленность  отдельных норм закона также могут  ввести налогоплательщиков в заблуждение.

В соответствии с п. 7 ст. 3 Налогового кодекса РФ, все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуется в пользу налогоплательщика⁷.

Среди специалистов нет единого мнения относительно того, к каким словам относится  слово «неустранимые» в п. 7 ст. 3 НК РФ. В качестве неустранимых должны рассматриваться только те сомнения, противоречия и неясности, которые  оказалось невозможным устранить, несмотря на использование известных  методов толкования.

Из этого следует, что закрепленная п. 7 ст. 3 НК РФ презумпция правоты налогоплательщика должна применяться при разрешении налоговых  споров только в качестве крайней  меры, когда все иные юридические  средства исчерпаны.

Несмотря на терминологические  споры относительно самого п. 7 ст. 3 НК РФ, судебная власть, действующая на основе принципов самостоятельности, справедливого, независимого, объективного и беспристрастного правосудия, при разрешении налоговых споров устанавливает оптимальное сочетание государственных, общественных и частных интересов, оценивает определенность соответствующей нормы и нередко указывает на презумпцию правоты (добросовестности) налогоплательщика⁸.

Анализ практики применения законодательства о налогах  и сборах позволяет выделить ситуации, при наличии которых возможны сомнения, противоречия и неясности.

Так, А.В. Демин  дает определения понятиям «сомнение, противоречие, неясность».

«Под сомнением  понимают невозможность для правоприменителя однозначно истолковать  подлежащий применению нормативный акт из-за наличия в нем противоречий или  ясностей. Противоречие – это наличие  двух норм одинаковой юридической силы и взаимоисключающего содержания. Констатирующие нормы могут содержаться как  в тексте одного нормативно-правового  акта, так и в разных актах одного уровня. Неясность – наличие пробелов или оценочных категорий, не позволяющих однозначно установить действительную волю законодателя».

На данный момент в юридической литературе выделяют следующие пробелы в налоговом  законодательстве:

- наличие редакционных  неточностей. В настоящее время  общепризнанным является тезис  о низком юридическом качестве  и неэффективности некоторых  актов российского налогового  законодательства.

При часто вносимых в акты законодательства изменениях и дополнениях повышается риск совершения юридических и технических ошибок и, как следствие, возникновение  разночтений в правоприменении  содержания налоговых правовых норм;

- противоречие  общей и специальной нормы,  наличие двух и более законных  альтернативных вариантов решения спора, каждый из которых достаточно обосновании имеет право на существование. Следует отметить, что правоприменительная практика последних лет выявила в качестве серьезной проблемы вопрос о взаимоотношении и соотношении юридической силы. При конкуренции между актами, изданными одним и тем же органом, применяется более поздний акт, а при расхождении между общим и специальным актами предпочтение отдается специальному.

В определении  Конституционного Суда Российской Федерации  от 05.10.2000 г. № 199-О, Конституционный  Суд РФ указал, что в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и  те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого  по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы⁹;

- неопределенность  толкования терминов. Использование законодательством о налогах и сборах специфических терминов создает трудности для восприятия налоговых обязанностей не только налогоплательщикам, но и правоприменительными органами.

- нечеткое определение  круга лиц, на которых распространяется  действие нормы, либо нечеткое  установление какого-либо из элементов налогообложения. В соответствии с п. 6 ст. 3 Налогового кодекса РФ при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить¹⁰.

В своем Постановлении  от 20.02.2001 года № 3-П, Конституционный  Суд РФ указал, что законы о налогах  должны содержать четкие и понятные нормы. Именно поэтому Налоговый кодекс Российской Федерации предписывает, что необходимые элементы налогообложения (налоговых обязательств) должны быть сформулированы так, чтобы каждый точно знал, какие налоги, когда и в каком порядке он обязан платить, а все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах толкуются в пользу налогоплательщика. Формальная определенность налоговых норм предполагает их достаточную точность, чем обеспечивается их правильное понимание и применение. Расплывчатость налоговой нормы может привести к не согласующемуся с конституционным принципом правового государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с налогоплательщиками и тем самым - к нарушению конституционного принципа юридического равенства и вытекающего из него требования равенства налогообложения, закрепленного пунктом 1 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации¹¹.

В то же время  Конституционный Суд РФ в определении  от 25.01.2007 № 48-О-О отметил, некоторая  неточность юридико-технического характера, допущенная законодателем при формулировании законоположения, хотя и затрудняет уяснение его действительного смысла, однако не дает оснований для вывода о том, что оно является неопределенным, расплывчатым, не содержащим четких стандартов и, следовательно, не отвечающим принципам  налогового законодательства в правовом государстве¹².

В современных  условиях на налоговый контроль в  России воздействуют следующие факторы:

1. снижение налоговой нагрузки и необходимость улучшения налогового администрирования;
2. проблема реализации рыночного подхода к налоговому контролю;
3. универсализация финансового контроля в целом.

В настоящее время  в России происходит рост потребности  в финансовых ресурсах. Кроме того, уровень бюджетных расходов ниже оптимального уровня расходов, и дальнейшее их совершенствование невозможно. В Российской Федерации общая налоговая база, наряду налоговой конъюнктуры, в значительной степени зависит от реального курса национальной валюты, динамики цен на энергоносители и степени политической стабильности.

Н.А. Попонова указывает, что «В течение последних лет основные налоги в Российской Федерации были реформированы. Налоговая нагрузка сместилась с обрабатывающего сектора на сырьевой, был отменен ряд индивидуальных льгот. Тем не менее, в отличие от Запада, основными налогоплательщиками в России являются не граждане, а предприятия. В Западных странах, где развиты традиции исполнения закона, налоговое законодательство в первую очередь учитывает интересы плательщиков – граждан, следовательно, экономики в целом. В России таких традиций нет, поэтому налоговое законодательство ориентировано в первую очередь не на экономическую целесообразность, а на удобства организации налогов и сборов, защиту от уклонения уплаты налогов¹³.

Как известно, от качества работы налоговых органов  зависит экономическое благополучие государства.

Одним из важнейших  условий стабильности государственной  финансовой системы является обеспечение  устойчивого сбора налогов, надлежащей дисциплины налогоплательщиков. Повышение качества контрольной работы налоговых органов является одним из приоритетных направлений налогового администрирования. При этом, исходя из результатов социального опроса работников налоговых органов, можно выделить основные проблемы, не позволяющие повысить качество контрольной работы.

Одной из самых  важнейшей проблемой является это несовершенство налогового законодательства, которое допускает неоднозначные трактовки и не в полной мере охватывает все возникающие ситуации в сфере налогового контроля.

С жалобой в Конституционный  Суд РФ обратился  ООО "Варм". Основанием к рассмотрению дела явилась  обнаружившаяся неопределенность в  вопросе о том, соответствует  ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение, содержащееся в абз. 4, 5 п. 10 ст. 89 Налогового кодекса РФ.  Вышестоящий налоговый орган провел повторную выездную налоговую проверку, несмотря на решение, вынесенное арбитражным судом. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении подчеркнул, что нельзя проводить повторную выездную налоговую проверку вопреки вынесенного решения, иначе это нарушает юридическую силу решений судов.