СОДЕРЖАНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

      Реалии  существования нашего общества в  настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным.

      В данной курсовой работе мы рассмотрим тему: «Акты управления органов исполнительной власти», которые являются основной юридической, административно-правовой формой реализации исполнительной власти. С их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений. Это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. Так же рассмотрим понятие и юридическое значение правовых актов управления их виды и значение.

      Разберем, для чего служат нормативные акты и какова их роль в управлении. С позиции юридического содержания правовых актов управления  рассмотрим  основные требования предъявляемые к актам управления. Рассмотрим один из наиболее важных вариантов правовых актов управления – как опротестование и обжалование.

1. Понятие и юридическое  значение правовых  актов управления

      Правовые  акты управления - акты исполнительных органов и должностных лиц, являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации исполнительной власти. Раскроем их понятие и юридическую природу.

      Акт управления - юридический вариант управленческого решения, так как речь идет о форме управленческой деятельности. Соответственно, издание актов управления — прерогатива полномочных субъектов исполнительной власти, закрепленная в их компетенции.

      По  своему содержанию акт управления есть юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти. В соответствии с общими началами, характеризующими исполнительную власть, акт управления является односторонним волеизъявлением указанного субъекта. В этом проявляется его императивность, так как он содержит предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата.                   

      Акт управления подзаконен, в силу чего издается на основании  и исполнении закона. По своему юридическому содержанию он может определять правила должного поведения в сфере государственного управления, т.е. быть нормативным, а также вызывать определенные юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений, т.е. индивидуальным.

      Несоблюдение  содержащихся в акте управления юридически-властных предписаний влечет за собой наступление ответственности виновной стороны (как правило, дисциплинарную или административную).

      Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти.

      Данный  вид юридических актов опосредует взаимоотношения между управляющей и управляемой сторонами регулируемых управленческих отношений, между субъектами и объектами управления.

      Определенное  место в иерархической системе  юридических актов занимает правовой акт управления; помимо подзаконности он должен соответствовать актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти. Он представляет собой юридическую разновидность служебных документов (справок, отчетных материалов, докладных записок, протоколов и т.п.), постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Как правило, правовой акт издается в качестве письменного юридического документа. В отдельных случаях допускается его устная форма (система военного управления, служебные отношения руководителя с непосредственно подчиненным работником).

      Правовые  акты управления по масштабности своего действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев они используются в интересах регламентации отдельных сторон тех общественных отношений, которые относятся к предмету, например, финансового, природоохранного, земельного, предпринимательского права. В частности, на их основе возникают налоговые, трудовые правоотношения. Показательно также и то, что Гражданский Кодекс Российской Федерации специально выделяет правовые акты управления в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.

      Для правовых актов управления в отличие  от актов судебных органов характерен преимущественно позитивный характер регулируемых отношений. Они могут служить доказательствами в судебных процессах по жилищным, трудовым, административным делам.

      Кроме того, правовые акты управления не могут  отменить или изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении них имеют. Так, в случае рассмотрения судом Жалобы на действия органов управления (должностных лиц), нарушающие права и свободы гражданина, решение суда о признании индивидуального или нормативного акта управления либо oтдельной его части незаконными с момента вступления его в законную силу влечет за собой недействительность такого акта или его отдельной части (ст. 239⁸ ГПК РСФСР). Арбитражный суд также вправе признавать недействительными правовые акты управления в рамках своей подведомственности (ст. 22 АПК РФ).

2. Виды правовых  актов управления

      Правовые  акты управления могут классифицироваться по различным критериям, главным из которых являются их юридические свойства.

      В соответствии с ним их можно подразделить на:

      - нормативные;

      - индивидуальные.

2.1. Нормативные акты  управления

      Нормативные акты управления непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

      Нормативные акты управления являются наиболее емким  выражением  процесса реализации исполнительной власти, поскольку именно в них находит свое выражение подзаконное административное нормотворчество. Поэтому их справедливо характеризуют в качестве правоустановительных актов.

      Роль  нормативных актов управления существенна  и выражается в следующем:

      а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений различного типа (свобода совести и вероисповеданий, образование, борьба с безработицей и т.п.);

      б) конкретизируются нормы высшей юридической  силы, содержащиеся в законодательных актах, касающейся управления данной отраслью¹.

      в) определяются типовые правила поведения  в сфере государственного управления. Например, Правительством РФ утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

      г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, реформы жилищно-коммунального хозяйства и т.п.);

      д) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Это положения о федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

      е) определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного  характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.

      ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений (например, взаимоотношения исполнительных органов различных субъектов РФ; взаимодействие исполнительных органов с общественными объединениями и т.п.);

      з) устанавливаются необходимые ограничения  и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права в сфере государственного управления (например, чрезвычайное положение, въезд и выезд из страны, таможенные и валютные правила и т.п.);

      и) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений (например, общественная безопасность, дисциплинарная и административная ответственность и т.п.).

      Нормативные акты управления являются одним из источников административного права, служат правовой основой для возникновения конкретных административно-правовых отношений, но сами их непосредственно не создают.

      Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важные, принципиальные управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Законе о Правительстве Российской Федерации, в ст. 30 которого решениям, имеющим нормативный характер или наиболее важное значение, отводится приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.

      Полномочия  исполнительных органов (должностных  лиц) по из-данию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. В настоящее время, в связи с переносом центра тяжести работ по управлению в республики, регионы и на места, значительно расширены пра-воустановительные полномочия соответствующих органов исполнительной власти.

   Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией. В специально предусмотренных административно-правовыми нормами случаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически-обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством Российской Федерации установлено, что Министерство труда и социального развития по вопросам своей компетенции вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, предприятиями и учреждениями независимо от их ведомственной подчиненности. Аналогичную юридическую силу имеют нормативные акты некоторых других исполнительных органов с межотраслевой и отраслевой компетенцией.

2.2. Индивидуальные акты  управления

      Индивидуальные акты управления носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер, являясь по своей юридической сути распорядительными актами. Это означает, что в них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. В этом их отличие от нормативных актов управления.

      Конкретность  содержащихся в индивидуальных актах  юридических предписаний проявляется прежде всего в том, что ими решаются индивидуальные административные дела или конкретные вопросы, возникающие в сфере государственного управления. Они персонифицированы, т.е. их адресатом является конкретное лицо (лица). Они, наконец, служат юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение либо прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении того или иного лица на должность, постановление полномочного исполнительного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении административного правонарушения).

      Индивидуальные  правовые акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, являясь важным средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно они обеспечивают реализацию юрисдикционвой (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

      Являясь актами применения административно-правовых норм, индивидуальные акты управления используются и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, трудового).

      Главное требование, предъявляемое к индивидуальным актам управления, — их соответствие нормативным административным правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.

      Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

      Если  в нормативных актах управления формулируются административно-правовые дозволения, запреты и предписания, то в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным участникам управленческих отношений.

      В зависимости от способа охраны правовых актов от неисполнения или недобросовестного исполнения можно выделить:

      а) правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности. К их числу относятся акты, выражающие дисциплинарную власть руководителя по отношению к подчиненным по службе работникам управленческого аппарата. Дисциплинарные взыскания налагаются исполнительным органом или должностным лицом, имеющим право назначать государственного служащего на должность;

      б) правовые акты, охраняемые мерами административной ответственности. В данном случае необходимо учитывать следующие особенности самих актов такого рода.

      В них формулируются общеобязательные правила поведения в сфере  государственного управления по специальным  вопросам, определяемым федеральным законодательством. Например, правила по стандартизации и качеству продукции.

      Ведению Российской Федерации будет подлежать установление административной ответственности по вопросам, имеющим общефедеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Вне пределов ведения РФ ее субъекты будут осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.

      Следует обратить внимание на тот факт, что  сейчас представительным органам местного самоуправления дано право устанавливать общеобязательные правила, по существу, по всем основным вопросам их компетенции, т.е. их полномочия такого рода определены значительно более широко и четко по сравнению с аналогичными полномочиями, например федеральных органов исполнительной власти.

      Возвращаясь к видам правовых актов управления, необходимо учитывать, что издание  их индивидуализировано. Это означает, что они издаются исполнительными  органами в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможности издания совместных правовых актов двух или более исполнительных органов (должностных лиц). Это, например, совместные приказы федеральных министерств и ведомств, глав администраций и т.д. Например, Правительство Российской Федерации совместно с правительствами республик, входящих в состав Федерации, определяет степень и порядок участия в выполнении федеральных программ заинтересованных сторон. В рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации открывается широкая возможность для принятия совместных решений исполнительными органами России и такими же органами субъектов Российской Федерации.

      Правовые  акты управления классифицируют также  и по их установленному наименованию. В соответствии с действующими административно-правовыми нормами каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования. В настоящее время используются следующие наименования правовых актов управления:

      а) указы и распоряжения Президента Российской Федерации (по вопросам организации и функционирования системы исполнительной власти);

      б) постановления и распоряжения Правительства  Российской Федерации;

      в) постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции (положения) федеральных органов исполнительной власти;

      г) постановления и распоряжения правительств республик, входящих в состав Российской Федерации;

      д) постановления и распоряжения глав администраций других субъектов  Российской Федерации.

      Как правило, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения  являются нормативными актами управления. Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм не допускается.

3. ЗНАЧЕНИЕ ТребованиЙ, предъявляемые к  правовым актам управления

      С учетом юридической характеристики правовых актов управления, их прямой связи с процессом практической реализации исполнительной власти несомненно важное значение тех требований, которые действующее законодательство, а также управленческая практика предъявляет прежде всего к их юридическому содержанию, качеству и порядку их принятия. В самом емком значении суть этих требований заключается в обеспечении их законности, т.е. соответствия закону.

      Это общее требование, вытекающее из подзаконности государственно-управленческой деятельности и, соответственно, форм ее выражения, может быть конкретизировано.

      Так, с позиций юридического содержания правовые акты управления должны:

      а) не противоречить Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, нормативным указам Президента Российской Федерации;

      б) основываться на конституционном и  договорном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и аналогичными органами субъектов Российской Федерации (в рамках общего разграничения предметов ведения и полномочий);

      в) издаваться только полномочным исполнительным органом (должностным лицом), т.е. в  пределах закрепленной за ним компетенции;

      г) учитывать правовые акты вышестоящих  органов исполнительной власти;

      д) быть юридически обоснованными, т.е. четко  выражать основания и цели издания, а также юридические последствия, вызываемые его изданием;

      е) не должны ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций как ведомственной подчиненности, так и независимо от нее и форм собственности;

      ж) не должны ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных формирований;

      з) издаваться с соблюдением установленной  для него формы и процедуры  подготовки, принятия и издания.

      Естественно, что самым значительным требованием, пронизывающим содержание каждого из перечисленных, является недопустимость нарушений установленных и гарантированных Конституцией Российской Федерации, а также конституциями и уставами субъектов Российской Федерации демократических прав и свобод человека и гражданина.

      К правовым актам управления могут  предъявляться и иные требования, влияющие на их качество. Например, это требование оптимальности, четкого и ясного изложения, соблюдения установленных реквизитов (печати, подписи, сроки исполнения, контроль и т.п.), соблюдение коллегиальности, если таковая официально предусмотрена для издания акта (например, для государственных комитетов и федеральных комиссий и т.п.).

      Правовые  акты управления независимо от их юридического содержания (правило поведения или конкретное предписание) не являются актами законодательного характера, что не умаляет их значения в системе правового регулирования общественных отношений и оправдывает строгие требования, предъявляемые к ним. Они тем более важны, так как от их соблюдения либо несоблюдения прямо зависит юридическая сила этих правовых актов, т.е. их действие.

      Правовые  акты управления выполняют свою служебную  роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради которых они издаются (принимаются) полномочными исполнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование управленческих общественных отношений, либо создание системы административно-правовых отношений.

      Важнейшим условием действенности акта в указанном  смысле является обладание им определенным правовым свойством, а именно — юридической силой. Это свойство означает, что данный акт способен выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам и функциям. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта управления, поскольку на него распространяется презумпция правильности (действительности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеется в виду волеизъявление субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающих волю и интересы государства. Отсюда вытекает вывод: правовой акт действует до истечения установленного срока его «жизни» либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).

      Нормативные акты Президента Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в законную силу со дня их подписания. Семь дней — срок вступления в силу актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус федеральных органов исполнительной власти; иные его акты вступают в силу со дня их подписания. Может быть установлен и иной порядок вступления в законную силу названных правовых актов.

      Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц, подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Они публикуются также в Бюллетене нормативных  актов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в законную силу. Вступление же их в силу определяется истечением десяти дней после их официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок.

      Таким образом, законная сила правового акта управления определяется двумя формальными моментами: подписание и официальное опубликование.

      К данной проблеме имеют прямое отношение  следующие, установленные Конституцией Российской Федерации правила:

      Во-первых, в случае противоречия между федеральным  законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует правовой акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76). В иных случаях при наличии противоречий действует федеральный закон или нормативный акт федерального органа исполнительной власти.

      Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения.

      Действие  правовых актов управления находится  в прямой зависимости от соблюдения установленных требований к их юридическому содержанию и порядку издания. Несоблюдение указанных требований дает основания для признания их недействительными, что приводит к утрате ими законной силы.