Анализ доходов и расходов местного бюджета

     Введение

     С переходом России к демократическим  принципам развития в государственном  устройстве значительно возросла роль местного самоуправления как неотъемлемого  компонента демократического государства. Суть данного уровня власти состоит  в том, что местное самоуправление осуществляет само население через избранные им представительные органы.

     Местные бюджеты включают в себя совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу, распределения  и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования.

     Формирование  и исполнение местного бюджета осуществляют органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

     Правильная  организация процесса управления местным  бюджетом имеет первостепенное значение для его исполнения. Местные органы власти должны совершенствовать систему  отношений, призванных нормализовать финансовые ресурсы, необходимые для социально - экономического развития общества, осуществлять контроль за рациональным их использованием.

     Для обеспечения эффективного управления местным бюджетом необходима соответствующая  нормативная база, позволяющая разработать и внедрить экономичную и результативную систему управления средствами местного бюджета. 
 
 
 
 
 
 
 

     1. Управление доходами  и расходами бюджета  муниципального образования.

     1.1 Нормативные основы  управления доходами  и расходами бюджета  муниципального образования 

     Правовую  основу местного самоуправления в любом  муниципальном образовании составляет Конституция Российской Федерации, федеральные законы, издаваемые в  соответствии с ними иные нормативные  правовые акты Российской Федерации, Устав  и Законы Субъекта Российской Федерации, Устав муниципального образования и правовые акты органов местного самоуправления.

     Местное самоуправление в муниципальных  образованиях осуществляется на следующих  основных принципах: соблюдение прав и  свобод человека и гражданина; законности и гласности; самостоятельность местного самоуправления в пределах полномочий, установленных федеральным и областным законодательством; экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления; взаимодействие органов местного самоуправления и должностных лиц с органами и должностными лицами государственной власти, с иными органами местного самоуправления в осуществлении общих задач и функций; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед жителями района и государством; многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение самим населением структуры органов местного самоуправления.

     В ведении муниципального образования  находятся вопросы местного значения:

     - формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль, за его соблюдением;

     - установление, изменение и отмена  местных налогов и сборов муниципального  образования;

     - организация в границах района  электро - и газоснабжения поселений;

     - владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

     - содержание и строительство автомобильных  дорог общего пользования между  населенными пунктами, мостов и  иных транспортных инженерных  сооружений вне границ населенных  пунктов, в границах муниципального образования, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений федерального и регионального значения;

     - организация охраны общественного  порядка на территории муниципального  образования муниципальной милицией;

     - организация мероприятий межпоселенческого  характера по охране окружающей  среды;

     - опека и попечительство;

     - создание условий для обеспечения  поселений, входящих в состав  района, услугами связи, общественного  питания, торговли и бытового обслуживания;

      -создание условий для предоставления  транспортных услуг населению  и организация транспортного  обслуживания населения между  поселениями в границах муниципального  образования;

     - выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности поселений, входящих в состав района, за счет средств бюджета муниципального образования;

     - иные вопросы, отнесенные к  ведению органов местного самоуправления.

     Финансовой  основой реализации функций органов  местного самоуправления является бюджет муниципального образования.

     Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета  и контроль за его исполнением  осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральном  законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 06 октября 2003г. №131- ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

     Органы  местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

     Проект  местного бюджета, решение об утверждении  местного бюджета, годовой отчет  о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных  служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

     Принципы  и задачи процесса управления доходами и расходами бюджета муниципального образования в целом соответствуют  принципам и задачам бюджетной системы Российской Федерации. Однако, в ходе реализации этих принципов и задач должна учитываться определенная специфика, связанная с особенностями юридического, экономического и социального статуса муниципального образования.

     В соответствии со статьями 28 - 38 БК РФ к основным принципам бюджетной системы РФ относят:

      - единство бюджетной системы;

      - самостоятельность бюджета;

      - полнота отражения доходов и  расходов;

      - сбалансированность бюджета;

      - эффективность и экономность  использования бюджетных средств;

      - общее (совокупное) покрытие расходов;

      - гласность;

      - достоверность бюджета;

      - адресность и целевой характер  бюджетных средств.

     Принцип единства бюджета означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов  бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов и ведение бухгалтерского учета бюджетов.

     Одним из основных принципов для местного бюджета является принцип самостоятельности, означающий, что он принимается только органом местного самоуправления по его усмотрению без вмешательства извне.

     В соответствии с принципом общего покрытия расходов бюджета все расходы  бюджета должны покрываться общей  суммой доходов бюджета и поступлений  из источников финансирования его дефицита.

     Важным  принципом, актуальным для муниципального образования является сбалансированность бюджета. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

     Принцип адресности и целевого характера  бюджетных средств означает, что  бюджетные средства выделяются в  распоряжение конкретных получателей  бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

     Любые действия, приводящие к нарушению  адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете  при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

     Превышение  расходов над доходами образует дефицит  бюджета. В случае принятия бюджета  на очередной финансовый год с  дефицитом, в правовом акте о бюджете  должны быть обязательно предусмотрены  источники покрытия дефицита. Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем его доходов. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. Поступления из источников финансирования местного бюджета направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

     Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть:

     - муниципальные займы, осуществляемые  путем выпуска муниципальных  ценных бумаг, от имени муниципального  образования;

     - бюджетные ссуды, полученные от  бюджетов других уровней бюджетной  системы Российской Федерации;

     - кредиты, полученные от кредитных организаций;

     - поступления от продажи имущества,  находящегося в муниципальной  собственности;

     - изменение остатков средств на  счетах по учету средств местного  бюджета.

     Достижение  сбалансированности местных бюджетов продолжает оставаться основной проблемой муниципальных финансов Российской Федерации. При составлении местного бюджета необходимо добиваться, чтобы объем и структура его расходной части соответствовала возможностям муниципального образования по мобилизации финансовых ресурсов в доходную часть.

     При управлении использованием основных источников финансирования местного бюджета –  налогов, платежей, займов, дотаций  и субвенций – следует учитывать, что данные источники не являются полностью взаимозаменяемыми.

     В этой связи при управлении доходами необходимо руководствоваться следующими принципами:

     - поступления от платежей по  возможности должны использоваться  для финансирования текущих расходов, лишь в исключительных случаях  их можно использовать на финансирование  капитальных расходов;

     - там, где использование платежей для финансирования расходов, связанных с оказанием местных услуг невозможно, следует использовать средства, поступающие от налогообложения. Как источник средств для капитальных расходов налоги можно использовать крайне редко;

     - если поступления от платежей нельзя применять для текущих расходов на финансирование услуг, которые местные органы власти оказывают в порядке исполнения государственных полномочий, здесь по мере возможности следует использовать дотации и субвенции; в ряде случаев субвенции и дотации могут также использоваться для финансирования капитальных расходов;

      - займы целесообразно использовать  для финансирования капитальных  расходов и лишь в редких  случаях следует применять для  покрытия текущих расходов.

     Финансовая  политика играет особую роль в муниципальной экономической политике, поскольку она обеспечивает посредством финансовых инструментов реализацию экономических стратегий.

     В этом плане финансовая политика выступает  ключевым фактором эффективного социально- экономического развития муниципального образования.

     Основными направлениями муниципальной финансовой политики являются бюджетная, налоговая, кредитная, инвестиционная, страховая  политика.

     Ключевая  составляющая финансовой политики муниципального образования – бюджетная политика. Задачами бюджетной политики выступают: обеспечение минимального местного бюджета; рост объема бюджетных доходов, формирование бюджета развития; достижение сбалансированности бюджета; обеспечение обслуживания муниципального долга. 

     Структура доходов бюджета муниципального образования отражена на рисунке 1. 

     Рисунок 1 - Структура доходов местного бюджета 

      Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации, разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Функциональная структура расходов местного бюджета отражена на рисунке 2.

     Рисунок 2 – Функциональная структура расходов местного бюджета 

     Объем расходов бюджета муниципального образования  связан с полномочиями и обязанностями местного уровня власти по финансированию законодательно закрепленных услуг, направленных на обеспечение потребностей населения. При определении расходов местных бюджетов важно выявить исходный объем этих потребностей и объем услуг муниципального органа по их обеспечению.

     Органы  местного самоуправления ведут реестры  расходных обязательств муниципальных  образований в соответствии с  требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном  решением представительного органа муниципального образования

     Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров  и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных  правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. А также самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

     Реестр  расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией.

     Расходы муниципального бюджета осуществляются путем бюджетного финансирования, то есть системы предоставления бюджетных средств учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных в муниципальном бюджете.

     Разграничения расходных полномочий определяют специфику  содержания и структуры расходов бюджетов различных уровней. Так, состав расходов муниципальных бюджетов отличен от расходов федерального бюджета, так как в муниципальные бюджеты не включаются направления расходования средств, являющиеся прерогативой центрального органа власти (расходы на национальную оборону, безопасность государства, международную деятельность и другие). Объем расходов бюджета муниципального образования связан с полномочиями и обязанностями местного уровня власти по финансированию законодательно закрепленных услуг, направленных на обеспечение потребностей населения данной территории. Поэтому при определении расходов местных бюджетов важно выявить исходный объем этих потребностей и объем услуг муниципального органа по их обеспечению, закрепляемый государственными органами при распределении государством расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. 

     1.2 Понятие бюджета  муниципального образования  и его роль в  социально-экономическом  развитии территории 

     Муниципальная финансовая политика, как и экономическая  политика муниципального образования в целом, направлена на улучшение качества жизни населения, проживающего на его территории.

     Финансовая  политика муниципального образования  является одной из подсистем муниципальной  экономической политики. Она представляет собой способ управления формированием и использованием денежных доходов на территории муниципального образования с помощью бюджетных, налоговых, кредитных и иных финансовых инструментов в соответствии с заданными стратегическими и тактическими целями. Муниципальная финансовая политика выступает как комплекс мероприятий по организации и управлению муниципальными финансами.

     Финансовая  политика органов местного самоуправления имеет определенные особенности: существенную зависимость от финансовой политики, федеральных и региональных властей и принимаемых ими решений; объективно существующие ограничения в области налоговой, кредитной, инвестиционной и иных составляющих муниципальной финансовой политики, ограниченные объемы располагаемых финансовых ресурсов. Финансовая политика муниципального образования является наиболее приближенной к местному уровню, это определяет специфику ее целей и задач, направленность на достижение конкретных потребностей населения.

     При формировании финансовой политики следует  учитывать, что муниципальные образования существенно различаются между собой по наличию природных и сырьевых ресурсов, уровню развития и структуре экономики, развитости транспортных, энергетических и информационных сетей, уровню образования и квалификации населения.

     Финансовая  политика играет особую роль в муниципальной экономической политике, поскольку она обеспечивает посредством финансовых инструментов реализацию экономических стратегий. В этом плане финансовая политика выступает ключевым фактором эффективного социально- экономического развития муниципального образования.

     Основными направлениями муниципальной финансовой политики являются бюджетная, налоговая, кредитная, инвестиционная, страховая  политика.

     Ключевая  составляющая финансовой политики муниципального образования – бюджетная политика. Задачами бюджетной политики выступают: обеспечение минимального местного бюджета; рост объема бюджетных доходов, формирование бюджета развития; достижение сбалансированности бюджета; обеспечение обслуживания муниципального долга.

     Бюджетная политика - это заявления, сделанные политиками для конкретизации и философии финансового управления. В широком понимании политика - это официальная позиция органов местного самоуправления для поддержки реализации финансовых целей. Политика создает рамки для финансового управления и направляет финансистов в ведении финансовых дел органов местного самоуправления.

     Важным  документом, который определяет бюджетную  политику на местном уровне, является программа экономического и социального  развития соответствующей административно - территориальной единицы.

     В программе экономического и социального  развития соответствующей административно - территориальной единицы на следующий  год должны быть отображены:

     - анализ социально - экономического  развития административно -территориальной единицы за предыдущий и текущий годы и характеристика главных проблем развития ее экономики и социальной сферы;

     - состояние использования природного, производственного, научно -технического  и трудового потенциала, экологическая  ситуация.

     - возможные пути решения главных  проблем развития экономики и  социальной сферы;

     - цели и приоритеты социально  - экономического развития на  будущий год;

     - система мероприятий органов  местного самоуправления относительно  реализации социально - экономической  политики с определением сроков исполнения и исполнителей;

     - основные показатели социально  - экономического развития административно  - территориальной единицы (по  каждому направлению);

     - данные о получении и использовании  доходов от распоряжения объектами  права коммунальной собственности, эффективности использования объектов права коммунальной собственности, показатели развития предприятий и организаций, которые являются объектами права коммунальной собственности;

     - местные программы.

     Текущая бюджетная политика определяет объем бюджета, балансовые показатели, объем резервного фонда и распределение ролей между разнообразными бюджетными показателями.

     Процесс составления бюджета может серьезно начинаться лишь после определения  влияния макроэкономических показателей и принятия решений относительно оценок поступлений, прогнозов расходов на основные программы, а также определения бюджетной политики.

     Для местного бюджета очень острой является проблема сбора доходов, разработки и реализации эффективной налоговой  политики. Налоговая политика нацелена на расширение налогооблагаемой базы, повышение уровня собираемости налогов и сборов, выравнивание условий налогообложения за счет рационализации и сокращения налоговых льгот.

     Кредитная политика предполагает: поддержку развития коммерческих банков в целях развития экономики; развитие ипотечного кредитования.

     Инвестиционная  политика муниципальных образований  ориентирована на активизацию инвестиционной деятельности на территории муниципального образования. Её задачами являются: обеспечение благоприятного инвестиционного климата; участие в разработке и финансировании инвестиционных проектов посредством размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов, выпуска муниципальных займов.

     Политика  в сфере страхования направлена на содействие минимизации рисков развития муниципальной экономики путем участия в разработке и осуществлении программ деятельности страховых обществ, поддержки развития страховых компаний.

     Бюджет  муниципального образования является основным источником финансирования ключевых задач, решаемых на муниципальном уровне.

     Каждое  муниципальное образование имеет  собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

     Местный бюджет является основой финансовой системы муниципального образования. Основное значение муниципального бюджета  состоит в том, что в нем  находят отражение все экономические, социально - политические и организационные решения муниципальных органов власти в области вопросов местного значения. В законодательной практике к вопросам местного значения относят различные аспекты непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

     Согласно Бюджетному кодексу (статья 14) бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

     Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных  образований не допускается.

     Поскольку местное самоуправление не входит в  систему органов государственной власти, местные бюджеты не относятся к государственным финансам. Денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти поселения, имеющий статус муниципального образования. Если муниципальное образование объединяет ряд поселений, не являющихся самостоятельным муниципальным образованием, в его бюджет в качестве составной части могут быть предусмотрены соответствующие сметы, а все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включаются в состав единого бюджета.

     Формирование местных бюджетов отличается от формирования Федерального бюджета Российской Федерации.

     Средства  Федерального бюджета расходуются  в интересах всего населения  государства, а средства, выделяемые для поддержки субъектов Федерации, используются в целях выравнивания финансового положения и бюджетной обеспеченности данных бюджетов.

     Основная  часть доходного потенциала федерального бюджета формируется за счет налоговых  доходов (налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины, платежи  за пользование природными ресурсами).