Анализ и перспективы применения наказаний за правонарушения в области обеспечения и охраны недр

                                    СОДЕРЖАНИЕ

АВТОР: ТЫНАЛИНА Г. Т

КОКШЕТАУСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ АБАЯ МЫРЗАХМЕТОВА

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Согласно Конституции Республики Казахстан земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности.[1]

По оценке ученых ведущих стран мира Казахстан занимает шестое место в мире по запасам природных ресурсов. С обретением Республикой Казахстан суверенитета и становлением рыночных отношений возникла необходимость в выработке принципиально новой политики использования высокого потенциала минерально-сырьевого комплекса.

В современных условиях интенсивного развития экономики Республики Казахстан все более актуальной становится задача обеспечения охраны недр. Одним из основных средств, способных повысить эффективность пользования недрами, является юридическая ответственность.

Цель исследования. Основной целью исследования является  изучение правовой основы  обеспечения охраны недр.   

Задачи исследования. Реализация намеченной цели осуществляется путем решения следующих  задач:

- рассмотреть теоретические основы  правового регулирования обеспечения охраны недр;

- изучить  правовое регулирование  обеспечения охраны недр в Республике Казахстан;

-  изучение   перспективы совершенствования законодательства в области обеспечения охраны недр.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения охраны недр и недропользования.

Предмет исследования. Предметом настоящего исследования является анализ правовых основ государственного   регулирования обеспечения охраны недр. 

Методы исследования. В научной работе использовались такие  методы, как формально-юридический, сравнительно-правовой, системного анализа, единства теории и практики.

Степень изученности проблемы. Данная проблема отражается в Законе  Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 г.  [2]

В Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом от 24 августа 2009 года № 858 отмечается актуальность развития и дальнейшее совершенствование природоохранного законодательства, в том числе в контексте его гармонизации с международными обязательствами и стандартами.[3] Кроме того выделяется необходимость в целях повышения эффективности природоохранной деятельности следует четко разграничивать механизмы правового регулирования пользования природными ресурсами и их охраны.

В Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана 28 февраля 2007 года «Новый Казахстан в новом мире», в частности в Стратегии «Казахстан-2030» на Новом этапе развития Казахстана, указывается о необходимости сформировать эффективную законодательную базу для разумного использования природных ресурсов и решения проблем загрязнения окружающей среды.[4]

Научная новизна, практическая значимость исследования заключается в том, что в данном исследовании использованы новейшие идеи и проекты законов в области обеспечения охраны недр в Республике Казахстан, а именно, в рамках нового закона о недрах и недропользовании.

 Практическая ценность результатов работы заключается в возможности использования содержащихся в ней положений, выводов, рекомендаций для применения действующего законодательства, в научных, учебных целях.

Практической базой написания научной работы стали современные преобразования в связи с совершенствованием законодательства о недрах в Республике Казахстан.

Структура работы: состоит из введения, трех глав, заключения,  списка использованных источников и приложения.

Во введении обусловлена актуальность правового регулирования антимонопольного законодательства в целом, поставлены необходимые для исследования цели и задачи, выявлены объект и предмет исследования, какие использовались методы в исследовании, а также степень, новизна, практическая значимость исследования и структура научной работы.

Первая глава  «Теоретические основы правового регулирования обеспечения охраны недр»  посвящена  исследованию понятия недр как правовой категории в  Республике Казахстан,   проведению сравнительного анализа законодательства о недрах и недропользовании.

Во второй главе «Обеспечение охраны недр в Республике Казахстан» анализируется система  мероприятий для обеспечения  охраны недр.

В третьей главе «Совершенствование законодательства в области недропользования в Республике Казахстан» проводится    законодательства  о недрах и недропользовании в Республике Казахстан  и рассматриваются вопросы ответственности за нарушения в области обеспечения охраны недр.

В заключении дается краткий анализ научной работы, пути решения проблем, дальнейшее развитие и совершенствование антимонопольного законодательства.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕУЛИРОВАНИЯ  ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ НЕДР

1.1  Недра как  объект права

Первоначально недра рассматривались как неотъемлемая часть земельного участка, границы которого простирались, по мнению древних римлян, до бесконечности вверх и вниз. Такой подход влек немаловажные правовые последствия. Собственнику земельного участка принадлежало в качестве плодов все то, что было скрыто в земле независимо от глубины залегания. Указанная конструкция не требовала определения границ участка недр, поскольку они совпадали с границами земельного участка.

В Средние века вопрос о правах на добычу полезных ископаемых решался следующим образом. Собственником недр признавался король или иной собственник соответствующей территории. Характер пользования недрами мог быть различен. Иногда добычу полезных ископаемых собственник производил своими силами и за свой счет, чаще - территории отдавались для разработки отдельным частным лицам или компаниям. Наиболее же распространенный способ пользования недрами состоял в том, что разработку недр осуществляло лицо, открывшее соответствующее месторождение. В этом случае для данных территорий, по сути, устанавливался режим "горной свободы". Впоследствии принцип "горной свободы" был существенно ограничен, и лицо могло быть допущено для проведения геологической разведки на земельные участки, расположенные на разведываемых территориях, только с согласия собственников данных участков.

Ряд современных западноевропейских порядков с известными ограничениями воспринял подход, формировавшийся на протяжении столетий. Согласно ст. 905 Германского гражданского уложения (далее - ГГУ) право собственника земельного участка распространяется на пространство над и под поверхностным слоем участка. Согласно ст. 552 Французского гражданского кодекса (далее - ФГК) право собственности на землю включает в себя право собственности на то, что находится на земле и под ней. Согласно английскому общему праву недра признаются частью, "парцеллой" земли, и собственник участка рассматривается как собственник расположенного под поверхностью недр и всего их содержимого "вплоть до центра земного шара".

Однако в отличие от римского права правовые системы, относящие недра к земельному участку, для целей правового регулирования различают поверхностный слой земли и скрытые под ним недра и ограничивают собственника земельного участка в части использования последних. Согласно ст. 905 ГГУ собственник не может запретить воздействия, которые осуществляются на такой глубине, где устранение воздействия не представляет для него интереса. Так, право собственности на земельный участок не распространяется на полезные ископаемые, открытые для горного промысла (§ 3 Горного закона ФРГ). Для осуществления недропользования заинтересованное лицо обязано получить лицензию или приобрести право собственности на горное предприятие (§ 6 Горного закона ФРГ).

Согласно ст. 552 ФГК под землей собственник вправе возводить любые сооружения и делать любые углубления, которые он сочтет уместным, а также извлекать из последних все, что там может находиться, с учетом специальных правил, которые вытекают из законов и регламентов, относящихся к недрам, а также к охране правопорядка. В свою очередь, Горный кодекс Франции устанавливает, что и собственник земельного участка, и третьи лица вправе производить разработку недр только на основании концессии от государства.

Некоторые правопорядки пошли еще дальше по пути обособления земельного участка и находящегося под ним пространства и предполагают, что недра отделены от земли и в силу специального указания закона не могут быть присвоены частным лицом. Аналогичная модель заложена и в российском законодательстве. Хотя в юридико-техническом плане установление различного правового режима земли и недр создает определенные сложности, политически и экономически такое обособление оправданно. Предложенная модель позволяет сохранить недра как стратегический экономический ресурс в монопольной государственной собственности, одновременно допустив введение частной собственности на землю и, как следствие, ее активное участие в гражданском обороте. Кроме того, причиной обособления служит то, что земля и недра служат различным хозяйственным целям.[5]

В преамбуле Закона 1996 г. «О недрах» впервые в нашем законодательстве дано широкое понятие недр. Согласно данному Закону недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Хотя преамбула не является нормативной нельзя не согласиться с Заславской Л.А. в том, что хотелось бы, чтобы определение понятия недр было более точным, т.к. оно не охватывает выходы полезных ископаемых на поверхность земли.[6] По смыслу преамбулы Закона о недрах недра не простираются до центра земли, как это предусматривает, к примеру, английское право, а ограничиваются глубинами, доступными для геологического изучения и освоения. При указанных обстоятельствах определение категории "недра" имеет сугубо юридический характер, поскольку с точки зрения геологии к недрам, безусловно, относятся и те участки земной коры, которые в настоящее время недоступны для изучения и освоения.

Для целей правового регулирования предложенный законом усеченный характер категории "недра" вполне допустим и имеет простое объяснение: то, что недоступно человеку, не может являться объектом права. В частности, А.И. Перчик указывает, что недра - это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, указывает он, с юридической точки зрения понятие "недра" является динамическим. Оценка величины недр как части земной коры во времени будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий.

Помимо изложенного необходимо отметить существование иной точки зрения в отношении правового положения недр, которая в России была изложена ещё в 1909 г. Удинцевым и до сих пор находит своих последователей. По-мнению Вс. Удинцева, земные недра как источник ископаемых богатств составляют несомненное экономическое благо, но, пока залегающие в недрах ископаемые не отделены от скрытых под землей пластов, они не могут фигурировать в гражданском обороте, не способны быть предметом обладания ни индивидуального, ни общественного. На недра нельзя установить никаких вещных прав ни в пользу частного лица, ни в пользу государства, а право собственности на минералы, металлы и вообще ископаемые устанавливается лишь с момента, дозволенного государством и обставленного известными условиями выделения их из недр. [7]

Для целей гражданско-правового регулирования необходимо различать недра и участки недр. Предмет частноправовых (имущественных) отношений составляет участок недр как объект гражданских прав, а публично-правовых недра как природный объект. Действительно, недра объектом гражданских прав быть не могут, поскольку они не отвечают признакам вещи.

Сам по себе вопрос о том, что такое вещь и каковы ее признаки, весьма дискуссионный. Традиционное понимание вещи состоит в том, что она представляет собой предмет материального мира. Характерным признаком вещи является ее дискретность, то есть физическая и/или учетная обособленность от всех других объектов. В свою очередь, недра свойством дискретности не обладают, поскольку не имеют пространственных границ. В широком смысле недра, конечно, имеют границы: верхнюю, отделяющую их от земной поверхности, и нижнюю, находящуюся в центре Земли. Однако это описание геологического объекта, а не объекта гражданских прав. Недра ни при каких обстоятельствах невозможно представить как индивидуально-определенную вещь. Недра не представляют собой какой-либо определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы мыслить. Мы знаем, что под землей залегают ископаемые богатства, что они могут оказаться в том или ином месте, иметь то или иное положение, но и только. Но если так, то немыслимо и какое-либо обладание столь неопределенным предметом. Установление прав собственности на объект, не имеющий физической возможности по своей неопределенности и безграничности фигурировать в гражданском обороте, невозможно.

Вопрос о принадлежности недр должен решаться так же, как и в отношении земли как природного ресурса. Не обладая достаточной степенью индивидуализации, земля является ничьим, публичным достоянием. Как в этом случае относиться к положениям законодательства, которые содержат понятия "право собственности на недра", "право собственности на землю" и т.п.? В данном случае речь должна идти о праве не частном, а публичном, проистекающем из суверенных прав государства на природные богатства, находящиеся на его территории.

Если в отношении недр невозможно установление субъективного гражданского права собственности, то невозможно установление и каких-либо иных субъективных гражданских прав (ограниченных вещных и обязательственных прав), поскольку все они производны от права собственности. На производность таких прав указывал Б.Б. Черепахин. По его мнению, в этих случаях имеется в некотором роде "переход" правомочий от одного лица к другому, но без потери их и соответствующего права в целом правопредшественником (конститутивное правоприобретение); на основе права праводателя создается право с иным содержанием (более ограниченным).

После обнаружения полезных ископаемых недра способны к индивидуализации путем облечения соответствующих месторождений в форму горных отводов. Согласно ст. 7 закона «О недрах» горный отвод – это геометризованный блок недр. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоныпород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со ст. 23.2 закона «О недрах» документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Следовательно, горные отводы имеют свои пространственные границы, то есть обладают свойством дискретности, которое присуще вещам. При индивидуализации, описании участка недр суверенное право государства на недра трансформируется в право собственности на участок недр, имеющее частноправовую природу. Соответственно соглашения, опосредующие их оборот, являются гражданско-правовыми.

ведется заочная дискуссия: считается ли вещь "потребленной" при истощении ее потребительских свойств или лишь при уничтожении ее как предмета материального мира?

Ответ на него напрямую зависит от понимания категории "вещь". Следует сразу отметить, что понятие "вещь" в философском и физическом смысле отграничивается от вещей в смысле юридическом. Поэтому оговоримся, что в дальнейшем при характеристике вещи речь пойдет о вещах как о правовой категории, более того, о вещах в гражданско-правовом аспекте, поскольку в разных отраслях права обособленные предметы природы и продукты предметно-практической деятельности людей определяются по-своему.

Среди множества признаков вещи как объекта гражданского права, предложенных в литературе, следует выделить дискретность, материальность, которые берут свои истоки из философии, и сугубо юридические признаки Может ли участок недр быть отнесен к числу непотребляемых вещей или же горный отвод - потребляемая вещь, поскольку потребительские свойства участка недр безвозвратно утрачиваются по мере добычи полезных ископаемых?

Для обоснования одной или другой позиции необходимо обратиться к теоретическому вопросу о разграничении потребляемых и непотребляемых вещей. Юридическая литература в целом обделила вниманием данную классификацию вещей, что вполне объяснимо. Действительно, на первый взгляд критерии, по которым вещи различаются на потребляемые и непотребляемые, кажутся предельно простыми. Может быть, в этом и причина отсутствия легального определения потребляемой и непотребляемой вещи. При таких обстоятельствах практика опирается на определения, сформировавшиеся в доктрине.

Е.В. Васьковский полагал, что если хозяйственное назначение вещи состоит в ее уничтожении, то она называется потребляемой; если же в чем-либо другом, то непотребляемой. Таким образом, писал он, уничтожаемость для потребляемых вещей - существенное качество, для непотребляемых - побочный результат, необходимое зло, уменьшающееся с прогрессом промышленности. По мнению В.И. Синайского, потребляемыми являются вещи, которые при пользовании ими сразу уничтожаются. Е.А. Суханов относит к потребляемым вещи, утрачивающиеся в процессе их использования.

Иную точку зрения высказывает А.П. Сергеев, который относит к потребляемым вещи, утрачивающие в процессе использования свои потребительские качества полностью или по частям, например продукты питания, либо преобразующиеся в другую потребляемую вещь, например строительные материалы. В чем-то сходной позиции в свое время придерживался В.М. Хвостов. Он именовал потребляемыми вещи, которые при их нормальном хозяйственном употреблении или сразу уничтожаются, или так изменяются, что не могут служить своей прежней цели, или же, наконец, быстро изнашиваются.

Анализ указанных и других приводимых в литературе определений потребляемой вещи выявляет принципиальный вопрос, относительно которого вещи - наличие "юридической привязки" вещи к определенному субъекту, а также возможность при современном уровне техники установить господство над нею. Представляется, что совокупность данных признаков вполне точно отражает сущность вещи как предмета гражданско-правовых отношений. При таком подходе вещь считается потребленной лишь в случае уничтожения ее как объекта материального мира. Соответственно истощение потребительских свойств горного отвода, например, путем извлечения полезных ископаемых не означает его потребление, поскольку горный отвод сохраняется как материальная субстанция. Указанные взгляды уже высказывались в литературе. В частности, Н.А. Сыродоев считает, что недра как часть природной среды не являются потребляемыми. Полезные ископаемые извлекаются из недр земли, вследствие этого изменяется состав содержимого недр, но потребления недр как таковых не происходит, ибо сколько бы ни извлекалось полезных ископаемых, недра как часть природной среды остаются.

Напротив, трудно согласиться с теми авторами, которые наряду с перечисленными признаками вещи выделяют назначение, ценность, полезность вещи и тому подобные признаки, подчеркивая, что вещь является вещью в гражданско-правовом смысле лишь при наличии у нее определенных потребительских свойств. Выделение указанного признака принципиальным образом меняет критерии разграничения потребляемых и непотребляемых вещей. Действительно, в этом случае вещь считается потребленной при прекращении ее потребительских свойств независимо от того, сохранилась ли материальная субстанция вещи или нет. Применительно к участку недр извлечение из горного отвода находящихся в нем полезных ископаемых означает при таком подходе уничтожение (потребление) вещи в гражданско-правовом смысле, несмотря на сохранение горного отвода как предмета материального мира, а следовательно, отнесение участка недр к числу потребляемых вещей и его невозможность быть предметом договора аренды.

Почему назначение, ценность, полезность вещи, предполагающие наличие у вещи цели использования, нецелесообразно рассматривать в качестве ее признака? Нетрудно убедиться, что практически каждая вещь может быть использована для различных целей. Так, книга может быть использована не только как источник информации, но и как подставка под телевизор, пресс для разглаживания бумаги, пространство для хранения денег и ценных бумаг и т.д. Естественно, указанные побочные цели пользования являются во многом экзотическими, но тем не менее могут иметь место и предопределены свойствами такого предмета материального мира, как книга, особенностями ее качественных характеристик: весом, размером, формой и т.п. Можно ли в этом случае при утрате возможности чтения книги, например текст выцвел или размазался в результате попадания влаги, говорить об ее уничтожения как вещи? Вряд ли. Г.С. Васильев указывает, что, если телефон не может быть средством связи, он не является телефоном, а выступает как игрушка или элемент интерьера. Однако правильно ли в этом случае утверждать, что вместо одной вещи появляется другая? При таком подходе необходимо объяснить, какова судьба прав на прекращенную вещь. Очевидно, они прекращаются и возникают вновь, но уже в отношении другой вещи. Но это всего лишь предположение, которое нуждается в развернутом доказательстве, которое, вероятно, даже может быть предоставлено. Вопрос в другом: стоит ли создавать проблемы для их последующего разрешения?

Можно, конечно, занять более умеренную позицию, утверждая, что вещь считается потребленной лишь в том случае, когда невозможно достижение любых целей ее использования. Однако возможно ли установить такую ситуацию? Пожалуй, нет. Цель использования, впрочем, как и ценность, - понятие субъективное. Что ценно для одного, неценно для другого. Зачастую человек использует вещь для таких экзотических целей, которые другим не могли даже прийти в голову.

При наличии признаков дискретности, материальности, "юридической привязки" к определенному субъекту, а также возможности при современном уровне техники быть предметом человеческого господства соответствующий объект должен признаваться вещью независимо от наличия у него потребительских свойств. Соответственно добыча полезных ископаемых, извлечение иных потребительских свойств из горного отвода, влекущее их прекращение, не свидетельствует о потреблении участка недр как объекта гражданских прав, а значит, участок недр следует относить к числу непотребляемых вещей. И, следовательно, может быть предметом ограниченных вещных прав.

1.2  Анализ законодательства  о недрах и недропользовании   

 Эффективность правового регулирования  отношений в сфере недропользования  определяется тем, что в указанной  сфере необходимо достичь баланса в обеспечении как публичных, так и частных интересов. Установление сформированной и непротиворечивой системы вещных прав на недра, обеспечение экономической эффективности контрактов на недропользование как для государства, так и для недропользователя, определенность процедур, предусмотренных для предоставления, передачи или универсального правопреемства права недропользования, определение соотношения прав на недра и земельные участки и многое другое предопределяют инвестиционную привлекательность в рассматриваемой сфере и в конечном счете влияют на проводимые в Казахстане реформы в экономической и социальной сферах.

Правовой анализ показывает,  что Закон  Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г.   имел следующие недостатки:

1) несоответствие закрепленному  в ст. 1 Закона о недрах 1996 г. «геометрическому  подходу» в определении понятия  «недра земли» некоторых положений, относящихся к строительству подземных сооружений, не признаваемых недропользованием (трубопроводов, метрополитена, подземных коммуникаций, подземных гаражей и др.), в связи с чем возникает неопределенность в возникающих правоотношениях;

2) допущение несоответствия общепризнанным признакам вещных прав при определении понятия и системы вещных прав в сфере недропользования;

3) несоответствие ряда положений (о расторжении контракта, об ответственности  недропользователя и др.), которые  не обусловлены спецификой отношений в сфере недропользования, нормам гражданского законодательства, в том числе нормы, ставящие недропользователя в неравное положение по отношению к государственным органам, выступающим от имени государства;

4) пробелы в регулировании ряда отношений, в том числе по вопросам сервитута, расторжения контракта на недропользование, приостановления операций и др.;

5) неопределенность и противоречивость  ряда положений о возникновении  права недропользования, в том  числе в порядке универсального правопреемства;

6) несовершенство некоторых норм  о порядке проведения конкурса  на предоставление права недропользования, в том числе подачи заявки, отказу в праве участия в  конкурсе и др.;

7) отсутствие в Законе о недрах 1996 г. норм, устанавливающих специальные положения о прекращении права недропользования в принудительном порядке, в том числе при обращении взыскания по требованиям кредиторов, банкротстве, обращении взыскания на право недропользования, переданного в залог;

8) недостатки в определении понятий, используемых в Законе о недрах  и недропользовании;

9) отсутствие определений различных  видов контрактов на недропользование (концессии, соглашения о разделе продукции, сервисного контракта) и дифференцированного регулирования их особенностей, кроме вопросов налогообложения;

10) допущение ряда противоречий  при установлении компетенции  государственных органов и др.

 В ст. 1   Закона о недрах 1996 г. под правом недропользования понималось  право владения и пользования недрами в пределах контрактной территории, предоставленное недропользователю в соответствии с настоящим законом. Из изложенного следует, что при отсутствии контрактной территории право недропользования не может возникнуть. При этом в п. 22 ст. 1 Закона о недрах 1996 г. предусмотривалось, что контрактная территория – территория, определяемая геологическим либо горным отводом, на которой недропользователь вправе проводить операции по недропользованию, соответствующие контракту. Соответственно, других способов идентификации контрактной территории Закон о недрах 1996 г. в понятийном аппарате не предусматривает. Приведенные определения находятся в противоречии с нормами рассматриваемого закона о таком виде права недропользования, как геологическое изучение недр и добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд (ст. 10 Закона о недрах 1996 г.). В частности, обращение к определениям понятий «горный отвод» и «геологический отвод» в ст. 1 Закона о недрах 1996 г. (пункты 3 и 50) показывает, что для геологического изучения недр и добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд не требуется оформления указанных документов.