Анализ расходов региональных бюджетов РФ в условиях кризиса 2008-2009 годов

СОДЕРЖАНИЕ

В

ВВЕДЕНИЕ

В последние  годы субъекты Федерации получили определенные права в области налогообложения и распоряжения региональной собственностью. В результате укрепилась зависимость доходной базы регионального бюджета от эффективности управления процессом формирования собственной финансовой базы.

В настоящее  время отсутствуют эффективные  стимулы роста доходов региональных бюджетов, что ведет к появлению  большого числа дотационных территорий. Поэтому существует необходимость  совершенствования механизма формирования расходной части региональных бюджетов, повышения оптимизации расходов региональных бюджетов.

Актуальность  установления эффективных методов  формирования расходов региональных бюджетов, необходимость системного исследования теоретических и практических вопросов формирования расходов региональных бюджетов обусловили выбор темы, цель и задачи курсовой работы.

Целью работы является рассмотрение расходов региональных бюджетов в условиях нынешней российской действительности.

Предметом исследования являются расходы региональных бюджетов.

Методами исследования в данной работе являются аналитический, статистический. Информационной базой работы являются: нормативно-правовая база, Бюджетный Кодекс РФ, а также труды отечественных и зарубежных специалистов в данной области.

1.Теоретические аспекты расходов региональных бюджетов

1.1 Сущность, виды расходов региональных бюджетов

Расходы бюджета  субъекта РФ - это денежные средства, направляемые из бюджетного фонда на финансовое обеспечение выполняемых  задач и функций субъекта Российской Федерации. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов).

Согласно Бюджетному кодексу следующие функциональные виды расходов финансируются исключительно из бюджетов субъектов Федерации:

— обеспечение  функционирования органов представительной и исполнительной власти субъектов  Федерации;

— обслуживание и погашение государственного долга  субъектов Федерации;

— проведение выборов  и референдумов в субъектах Федерации;

— обеспечение  реализации региональных целевых программ;

—формирование государственной собственности субъектов Федерации;

— осуществление  международных и внешнеэкономических  связей субъектов Федерации;

— содержание и  развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации;

— обеспечение  деятельности средств массовой информации субъектов Федерации;

— оказание финансовой помощи местным бюджетам;

—обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

—компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;

—прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Федерации.¹

Совместно за счет средств федерального бюджета, средств  бюджетов субъектов Российской Федерации  и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

—государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

— обеспечение  правоохранительной деятельности;

— обеспечение  противопожарной безопасности;

— научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

— обеспечение  социальной защиты населения;

— обеспечение  охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных  ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

— обеспечение  предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

— развитие рыночной инфраструктуры;

— обеспечение  развития федеративных и национальных отношений;

— обеспечение  деятельности избирательных комиссий субъектов Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— обеспечение  деятельности средств массовой информации;

— прочие расходы, находящиеся в совместном ведении  Российской Федерации, субъектов Федерации  и муниципальных образований.²

Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней вышеуказанных расходов производятся по согласованию федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации.

Порядок согласования распределения и закрепления  расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации  определяется Правительством Российской Федерации.

Порядок согласования распределения и закрепления  расходов, совместно финансируемых  из региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной  власти субъекта Федерации.

В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств бюджетов различных уровней, устанавливается разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из законодательства Российской Федерации, по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Запрещается устанавливать источником финансирования расходов консолидированный бюджет.

Объекты государственной  собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу. При исполнении федерального бюджета ассигнования, предусмотренные на финансирование указанных объектов, передаются бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам в порядке межбюджетных отношений.

В целях реализации федеральных целевых программ допускается  финансирование из федерального бюджета  закупок товаров для учреждений, 'Находящихся в ведении субъектов  Федерации и муниципальных образований, с последующей передачей материально-технических ресурсов получателями средств федерального бюджета соответствующим учреждениям в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.³

Бюджетные расходы  в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов — представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности субъекта Федерации, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

В любом бюджете  доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета - превышении расходов над доходами - должны быть указаны источники финансирования дефицита.

Таким образом, мы выяснили, что региональный бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспечения функций соответствующих органов власти. Необходимы меры по разрешению проблемы неэффективного использования имущества, находящегося в областной собственности: увеличение поступлений по дивидендам по акциям предприятий, относящихся к областной собственности от сдачи в аренду имущества, находящегося в областной собственности и от платежей государственных и муниципальных унитарных предприятий. Расходы региональных бюджетов - это денежные средства, направляемые из бюджетного фонда на финансовое обеспечение выполняемых задач и функций субъекта Российской Федерации. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы и капитальные. Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования.

1.2 Необходимость расходов бюджета

Финансы региональных органов власти, являясь составной частью государственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов — с другой, представляют собой денежные отношения регионального органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти.

Функции, то есть форма выражения общественного  назначения данной категории, региональных финансов не зависят от административно-территориального устройства государства и статуса территории и одинаковы в любом регионе страны. Поскольку финансы региональных органов власти — это отношения, которые порождены исключительно самим фактом существования региональных органов власти.

У финансов региональных органов власти существуют две функции. Это, во-первых, формирование денежных фондов регионального органа власти и, во-вторых, использование этих фондов региональным органом власти для выполнения возложенных на него населением и вышестоящим уровнем власти задач.

Имеется разница  между функциями и ролью любой  экономической категории. Функции  — это то, что обособляет данную категорию от всех остальных, а под  ролью понимается результат практического  использования этой категории. Таким  образом, на вопрос, какую роль (в реальной жизни) играют финансы региональных органов власти, мы можем дать ответ: регулирующую и контрольную. Эту роль финансы региональных органов власти играют благодаря наличию у властей такого инструмента, как денежные фонды.⁴

Такими инструментами, или говоря по-другому, звеньями региональных органов власти, являются: бюджет13, внебюджетные фонды (если они все же образованы) органа власти, его структурных подразделений и бюджетных учреждений, а также финансы государственных (муниципальных) предприятий (см. рисунок 1.2.1).

Рис. 1.2.1 Структура региональных финансов⁵

Особенностью  звеньев финансов региональных органов  власти является относительно обособленная система управления каждым звеном. На рисунок 1.2.2, где представлен один из возможных вариантов организации исполнения денежных фондов органов власти и бюджетных учреждений.

Рис. 1.2.2 Органы власти, учреждения, исполняющие бюджет и внебюджетные фонды⁶

Региональный  бюджет — это фонд денежных средств, образуемый и исполняемый по расходам на основе регионального законодательного акта — закона о бюджете — уполномоченной государственной/муниципальной структурой; чаще всего финансовым управлением — подразделением Министерства финансов РФ либо в относительно небольших населенных пунктах — самой местной администрацией.

Кроме бюджета  у органов власти, его структурных  подразделений и подведомственных предприятий, как правило, есть внебюджетные источники финансирования, обособленные во внебюджетные фонды. Внебюджетным фондом называется фонд денежных ресурсов, не включаемый в бюджет и (или) исполняемый иным учреждением, нежели тем, что исполняет бюджет. Обычно проекты внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении не утверждаются депутатским корпусом, а их исполнение не контролируются местным органом власти.

Если имеется острая необходимость отдельного финансирования каких-то расходов, то в крайнем случае допустимо образование целевых бюджетных фондов в составе регионального бюджета. Например, образование целевого бюджетного фонда “ХХХ”, в доходную часть которого будут поступать средства от эмиссии органом власти облигаций, а расходная часть, таким образом, будет исполняться в соответствии с зарегистрированным проспектом эмиссии.

С другой стороны, если внебюджетный фонд формируется  по тем же правилам, что и бюджет, а отчет о его исполнении также утверждается депутатским корпусом (такое положение дел встречается в отдельных регионах), то какой смысл держать этот фонд небюджетным? Ведь бюджет — это своего рода “общий котел”, откуда средства черпаются постоянно, вне зависимости от того, какой именно доходный источник принес деньги.

В РФ существует много примеров, когда орган власти имеет внебюджетный фонд, по всем признакам  — составление, утверждение, исполнение — соответствующий бюджету, но не желает консолидировать этот фонд в бюджет! Такое поведение связано, по мнению автора, с неудачностью межбюджетных отношений в России: если внебюджетный фонд будет консолидирован в бюджет, то это приведет к росту его доходной части (раздел неналоговых доходов) и, соответственно, вышестоящей уровень власти уменьшит нормативы отчислений от регулирующих налогов в региональный бюджет, сократит размер трансфертов или отменит их полностью. Кроме того, такому региональному органу власти будет сложнее доказать необходимость в финансовой поддержке со стороны вышестоящих властей, получить бюджетные ссуду или кредит.

В настоящее  время незаслуженно мало внимания уделяется  финансам государственных (муниципальных) предприятий. Если через сбор и расходование средств орган власти может косвенно регулировать и контролировать хозяйственную деятельность на своей территории, то управление данными предприятиями напрямую влияет на экономическую активность в регионе. Особенно это касается предприятий коммунального хозяйства. Более того, в распоряжении органа власти — прибыль и фонд амортизационных отчислений предприятия, которые разумнее всего лишь частично мобилизовывать в бюджет.

2.Анализ расходов региональных бюджетов РФ в условиях кризиса 2008-2009 годов

2.1 Снижение объемов расходов региональных бюджетов в условиях кризиса

В настоящее  время практически все региональные бюджеты Российской Федерации – некоторые в большей, некоторые в меньшей степени – сталкиваются с экономическими вызовами, обусловленными мировым финансово-экономическим кризисом. По предварительной оценке Минфина России, уровень поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации за январь-февраль 2009 года снизился по отношению к соответствующему периоду 2008 года на 19%. Значительную роль в падении сыграло снижение налога на прибыль, поступления по которому за январь-февраль 2009 года по отношению к соответствующему периоду 2008 года сократились на 61%.

Соответствующим образом сократились и расходы  региональных бюджетов: объем сокращения в среднем по субъектам Российской Федерации составил в январе-феврале 2009 года 21% по сравнению с аналогичным периодом 2008 года.⁷

При этом снижение объемов  расходов региональных бюджетов отрицательно зависит от уровня зависимости регионального бюджета от безвозмездных перечислений из федерального центра. Регионы, уровень зависимости которых от трансфертов из федерального бюджета превышает 60%, не только не сократили, но даже повысили свои бюджетные расходы в первые два месяца 2009 года по отношению к соответствующему периоду 2008 года на 26%. Аналогичное повышение, хотя и в значительно меньшем объеме, характерно и для ряда регионов с уровнем трансфертозависимости от 20 до 60% (рост расходов бюджетов на 4,4%) и от 5 до 20% (рост расходов бюджетов 2,9%). Регионы с самым низким уровнем зависимости от межбюджетных трансфертов, составляющем менее 5%, сократили свои бюджеты в расходной части на 16,3% за январь-февраль 2009 года по сравнению с аналогичным периодом 2008 года.

Таким образом, на настоящий момент наиболее значительное влияние кризис оказал на так называемые «регионы-доноры» – субъекты Российской Федерации с наиболее высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Кризисные явления в экономике привели к резкому сокращению налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты наиболее обеспеченных субъектов Федерации, тогда как регионы, получающие значительный объем трансфертов из федерального бюджета, ощутили воздействие кризиса на свои бюджеты в наименьшей степени.⁸

В начале 2009 года региональные администрации, наиболее пострадавшие от кризиса, приняли ряд мер, направленных на смягчение негативных последствий кризисных явлений в экономике. Прежде всего, это меры, направленные на оптимизацию бюджетных расходов, в том числе:

- сокращение размеров  индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы;

- сокращение расходов  на оплату труда работникам  бюджетной сферы за счет оптимизации  численности работников бюджетной  сферы;

- сокращение численности  государственных служащих за  счет оптимизации структуры органов государственной власти;

- сокращение размеров  индексации оплаты труда государственным  служащим;

- сокращение количества  транспортных средств служебного  автотранспорта и расходов на  его содержание;

- сокращение лимитов расходов  на связь для государственных служащих;

- сокращение расходов  на закупку компьютерной техники;

- сокращение расходов  в сфере социальной защиты  населения за счет уточнения  численности пользователей, повышения  адресности социальных выплат;

- сохранение финансирования  объектов капитального строительства только с высокой степенью готовности;

- запрет на новое строительство,  приобретение оборудования, включая  автомобили;

- сокращение объемов новых  капитальных вложений;

- временный отказ от  проведения капитального ремонта;

- сокращение расходов на благоустройство, освещение улиц, содержание уличных дорог в населенных пунктах;

- сокращение субсидий  муниципальным образованиям или  отказ от отдельных субсидий  с одновременным созданием резервов  для обеспечения сбалансированности  местных бюджетов.⁹

Очевидно, что субъекты Российской Федерации в условиях финансово-экономического кризиса не смогут выполнить все  взятые расходные обязательства, и  вынуждены будут в той или  иной мере проводить выборочный секвестр бюджетных расходов. При этом расходные  обязательства можно подразделить на обязательства разной степени значимости: конституционно-гарантированные, имеющие высокую социальную значимость и наибольшие негативные последствия в случае их сокращения или отмены, а также обязательства, не имеющие критической социальной значимости. Очевидно, сокращение объемов исполняемых расходных обязательств должно в первую очередь затрагивать те обязательства, сокращение или отказ от исполнения которых не приведет к усилению социальной напряженности. Что касается публичных обязательств перед населением, взятых на себя государством, в том числе регионами, они должны быть выполнены в полном объеме – на что и нацелена деятельность субъектов Российской Федерации по сокращению неэффективных и наименее значимых расходных обязательств.

2.2 Оптимизация расходов региональных бюджетов РФ

Задача оптимизации бюджетных  расходов всегда имела для субъектов  Российской Федерации важное значение. Меры по повышению эффективности  расходов региональных бюджетов, оптимизации  и сокращению наименее значимых и теряющих актуальность расходных обязательств применялись и в период экономического роста. Кризис лишь ужесточил условия, в которых происходит данный процесс, заставил регионы более активно искать пути повышения эффективности расходов, быстрее проводить оптимизацию расходных обязательств.

В целях реализации антикризисной политики федеральным  центром в конце 2008 года осуществлен  ряд мер налоговой и бюджетной  политики, положительно отразившихся на состоянии региональных и местных  бюджетов.¹⁰

За счет средств  федерального и региональных бюджетов снижен на 4 процентных пункта налог  на прибыль организаций, увеличен имущественный  вычет для граждан при приобретении жилья, снижен уровень налогообложения  малого бизнеса. Из федерального бюджета  были выделены значительные средств на развитие малого и среднего бизнеса, на увеличение пособий по безработице, на предоставление возможности использования средств материнского капитала на погашение основного долга в уплату процентов по кредитам или займам, в том числе ипотечным, на приобретение или строительство жилья.

Реализация  мер, направленных на снижение налоговой  нагрузки и развитие малого и среднего бизнеса является правильным приоритетом  экономической политики в условиях кризиса. Однако решение вопросов о снижении или повышении тех или иных налогов должно находиться в тесной увязке с возможностями бюджетов всех уровней.

В феврале была опубликована Программа антикризисных мер  Правительства Российской Федерации  на 2009 год. В ней определены следующие  приоритеты деятельности Правительства России по противодействию кризисным явлениям:

1. Выполнение публичных  обязательств государства перед  населением в полном объеме.

2. Сохранение и усиление  накопленного промышленного и  технологического потенциала.

3. Ослабление зависимости экономического роста от внешних факторов, повышение внутреннего спроса.

4. Реализация долгосрочного  приоритета модернизации страны - смены сложившейся модели экономического  роста с экспортно-сырьевой на  инновационную.

5. Государственная поддержка малого бизнеса и снижение административных барьеров.

6. Обеспечение эффективного  функционирования финансового сектора,  включая банковскую систему и  фондовый рынок.

7. Обеспечение макроэкономической  стабильности и необходимых условий,  стимулов для роста сбережений населения, повышения инвестиционной привлекательности экономики, на формирование инновационной модели экономического развития.¹¹

Для поддержки субъектов  Российской Федерации Правительством РФ предусмотрена единая система  антикризисных мер, включающая в себя как мероприятия, софинансируемые из федерального бюджета, так и меры, реализуемые субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно.

2.3 Анализ состава расходов бюджетов субъектов РФ

Российские  регионы при составлении проектов бюджетов на 2009 год вынуждены были сократить расходы на социальные программы.

Федеральный бюджет поможет  регионам заместить недоступные  банковские кредиты за счет бюджетных  кредитов по низкой ставке (четверть ставки рефинансирования ЦБ). Кроме того, увеличен объем дотаций на сбалансированность региональных бюджетов.

До конца года необходимо решить главную задачу - сверстать региональные бюджеты без завышенных обязательств, исходя из обновленных макроэкономических прогнозов.

Сокращение доходов госбюджета вынуждает власти провести ревизии инвестиций в экономику. В 2009 году произошло существенное снижение объема финансирования федеральных целевых программ (ФЦП) и Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). Таким образом, перед лицом кризиса государство планирует отказаться от исполнения части своих функций – в первую очередь от развития социальной сферы, транспортной инфраструктуры, науки, технологий и образования.

В период с января по сентябрь 2008 года российская экономика еще не была серьезно затронута глобальным финансовым кризисом, так что проблемы выполнения ФЦП и мероприятий ФАИП носили в большей степени традиционный характер: неритмичное финансирование, низкая эффективность и множество незавершенных проектов. Однако с углублением кризиса произошло резкое сокращение финансирования, на фоне которого традиционная неритмичность поступления бюджетных средств отошла на второй план. Существенно сократились затраты на выполнение ФЦП и ФАИП.

О сокращении бюджетов ФЦП  в конце ноября 2008 объявил глава Минфина Алексей Кудрин. «У нас есть возможность сэкономить, а сэкономленные средства переориентировать на антикризисные меры и поддержку отраслей в регионах в условиях кризиса», – заявил Кудрин. По его словам, «мы будем реагировать на ситуацию – и в 2010 году, и, конечно, еще в 2009-м вернемся к проблемам исполнения всех государственных программ с учетом переориентации их или уточнения».

Таким образом, первыми жертвами кризисной экономии стали такие сферы, как социальная и транспортная инфраструктура, наука и технологии, развитие регионов и государственных институтов, а также детские программы и программы развития образования.

Между тем еще  несколько лет назад правительство  считало, что основные свои функции  государство должно выполнять в  рамках целевых программ, которые  обещали более высокую результативность расходования бюджетных средств. При  этом Минэкономразвития предлагало увеличить долю ФЦП в бюджетных расходах с традиционных 8–9% до 35–40%. Однако ведомства предпочли самофинансирование в рамках смет, а не работу на результат в сфере образования, инфраструктуры или помощи детям. В 2008–2010 годах финансирование ФЦП не превысит 8–9% всех бюджетных расходов и будет постепенно сокращаться. В прошлом году на все федеральные целевые программы федеральный бюджет потратил около 590 млрд. руб. В 2008 году объем финансирования ФЦП составит около 720 млрд. руб., в 2009-м – почти 750 млрд. и в 2010-м – около 505 млрд. руб. Впрочем, эти цифры были утверждены еще до кризиса, и теперь они могут быть существенно снижены.

Многие из 46 ФЦП, на реализацию которых в бюджете-2008 предусмотрено 719,1 млрд. руб., выполнены  менее чем на половину. По данным Минэкономразвития, за 9 месяцев за счет федерального бюджета освоено 52,4% объемов финансирования. В то же время привлечение средств из региональных бюджетов и внебюджетных источников с января по сентябрь составило всего 47,3% к плановым значениям.

Еще более удручающие показатели завершения строительства  и ввода в строй объектов, возводимых в рамках ФЦП. В перечне на финансирование по этой статье значится 2246 различных  объектов, из них в 2008 году по плану  должны быть введены в строй 873 объекта, но за 9 месяцев сдано в эксплуатацию 85 из них, причем готовность к работе 6 объектов частичная. Наибольшее отставание зафиксировано по четырем ФЦП: «Электронная Россия» – использовано 9,1% объемов финансирования на текущий год, «Развитие инфраструктуры нанотехнологий» – освоено 10,2% средств, «Развитие гражданской авиационной техники» – 24,2%, «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики» – из-за позднего принятия программы до конца сентября на нее вообще не было потрачено ни рубля.

Таким образом, на ритмичность выполнения ФЦП и ФАИП не повлиял даже переход на среднесрочное бюджетирование. Из года в год первый квартал остается провальным с точки зрения выделения финансовых ресурсов. Бюджетные деньги поступают в министерства и ведомства ближе к весне, и только тогда становится возможным заключение контрактов с поставщиками и строителями. В результате на ноябрь-декабрь традиционно приходится максимальная активность завершения строительства и ввода в эксплуатацию объектов по линии ФЦП.