Анализ распределения полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования в соответствии с уставом муниципаль

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

«Кузбасский государственный  технический университет»

Кафедра государственного и  муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Система муниципального управления»

на тему: «Анализ распределения полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования в соответствии с уставом  муниципального  образования.                              Предложения по совершенствованию разграничения полномочий»

Исполнитель:

студент (ка)

6 курса, группы Муз-08

Немирова А.О.

Руководитель:

                                                                                              к.т.н., доцент

                                                                                              Налетов В.И.

Кемерово 2014

                                                      Содержание 
Введение…………………………………………………………………….. 3  
Глава 1. Распределения полномочий между органами местного  
самоуправления…………………………………………………………….. 4  
Глава 2. Анализ распределения полномочий между органами  
местного самоуправления…………………………………………………. 12 
Глава 3. Предложения по совершенствованию разграничения полномочий…………………………………………………………………….. 23  
Заключение…………………………………………………………………...... 24  
Литература…………………………………………………………………… …26

Введение

Полномочия местного самоуправления — это закрепленные федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления за населением соответствующих территорий, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.  
          Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий. Вот почему в правовых актах полномочия местного самоуправления обычно определяются путем закрепления полномочий органов местного самоуправления. 

Власть в муниципальных  образованиях одна и едина, но выражается в различных полномочиях органов  местного самоуправления, которыми они  должны наделяться уставами муниципальных  образований в соответствии с  действующим законодательством. 

Можно выделить несколько  групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным  областям деятельности — экономической, социально-культурной и др. 

Темой курсовой является распределение  полномочий между органами местного самоуправления. 

 Целью курсовой является анализ распределения полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава 1. Распределения  полномочий между органами местного  
самоуправления

Полномочия местного самоуправления – это закрепленные федеральным  законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления за населением соответствующих территорий, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач  и функций местного самоуправления на соответствующей территории. 

Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно  населением городских и сельских поселений, других территорий путем  прямого волеизъявления, так и  через выборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий. Вот почему в правовых актах полномочия местного самоуправления обычно определяются путем закрепления полномочий органов  местного самоуправления. 

Можно выделить несколько  групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным  областям деятельности – экономической, социально-культурной и др. 

В области бюджета и  финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют  местный бюджет, устанавливают местные  налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое  назначение; учреждают фонды кредитования целевых программ и мероприятий  для решения территориальных  задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды. 

В области управления муниципальной  собственностью, взаимоотношении с  предприятиями, учреждениями и организациями  на территории местного управления органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждают перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия органа местного самоуправления; устанавливают в соответствии с законодательством порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций; определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества; устанавливают в соответствии с законодательством льготы и преимущества, в том числе в сфере налогов для стимулирования предпринимательской деятельности; создают в соответствии с законодательством условия размещения на подведомственной органам местного самоуправления территории предприятий, не находящихся в муниципальной собственности. 

В области земельных отношений  и охраны окружающей природной среды  органы местного самоуправления определяют в соответствии с земельным законодательством  порядок предоставления и изъятия  земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной этим органам территории; устанавливают  в соответствии с законодательством  правила пользования природными ресурсами, выносят решения о  приостановлении строительства  или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной соответствующему органу местного самоуправления территории; запрещают на основании  заключения санитарно-эпидемиологической службы и органов по экологии и  природопользованию проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут  вызвать неблагоприятные экологические  изменения, изменения демографической  ситуации или другие негативные последствия. 

В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают планы и правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешения на строительство на подведомственной территории всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением утвержденные проектов планов и правил застройки привлекают на договорной основе предприятия и организации к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности строительных материалов для производства работ на соответствующей территории.

Органы местного самоуправления руководят транспортными предприятиями  и организациями, находящимися в  муниципальной собственности; осуществляют контроль за работой других транспортных предприятий и организаций, обслуживающих  население; утверждают маршруты и графики  движения местного транспорта; привлекают на договорных началах к транспортному  обслуживанию населения предприятия  и организации, действующие на подведомственной им территории; обеспечивают учет автомобилей  и других видов механических транспортных средств организуют и контролируют обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и аэропортах; организуют работу предприятий связи, обеспечивают развитие радио и телевидения. 

Органы местного самоуправления организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального  и дорожного хозяйства, предприятий  торговли, общественного питания  и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной  собственности распределяют в установленном  порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся  в улучшении жилищных условий, и  предоставляют им жилые помещения  в домах муниципального жилищного  фонда, решают вопросы продажи домов  и квартир, использования нежилых  помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности; выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам. Органы местного самоуправления осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслуживания; обеспечивают устойчивую работу объектов водо-, газо-, энергоснабжения, принимают меры, обеспечивающие население топливом; организуют благоустройство территории, привлекают на договорной основе к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также население, осуществляют озеленение, охрану зеленых насаждений и водоемов, создают места отдыха граждан, присваивают наименования улицам и другим частям населенных пунктов, устанавливают нумерацию домов; устанавливают удобный для населения режим работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения ведают кладбищами, обеспечивают содержание в надлежащем состоянии других мест захоронения. 

В области социально-культурного  обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении  учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального  обеспечения, физкультурно-спортивными  учреждениями, обеспечивают их материально-техническое  снабжение; назначают на должность  и освобождают от должности руководителей  соответствующих учреждений, если не предусмотрен другой порядок, организуют работу культурно-просветительных  учреждений с учетом национально-культурных традиций населения; осуществляют охрану и организуют использование расположенных  на их территории памятников природы, культуры и истории создают объекты  социально-культурного, физкультурно-спортивного  назначения руководят кино- и видео  обслуживанием населения. 

В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь  действующего законодательства о выплате  пенсий и пособий. Местная администрация  также назначает и выплачивает  из собственных и привлеченных средств  доплаты к пенсиям и пособиям организует учет лиц, помощь которым  осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения. 

Органы местного самоуправления принимают меры, направленные на улучшение  жилищных, материальных и социально-бытовых  условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан, нуждающихся  в обслуживании на дому. За счет местного бюджета эти органы вправе устанавливать  льготы по медицинскому обслуживанию и санаторно-курортному лечению; льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг и по проезду на общественном транспорте; скидки со стоимости индивидуальных средств передвижения, топлива, одежды, обуви и других вещей, необходимых  инвалидам, престарелым и иным гражданам, нуждающимся в социальной поддержке. 

Органы местного самоуправления предоставляют установленные льготы и помощь, связанные с охраной  материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей. Они принимают меры к устройству детей, оставшихся без попечения  родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей. 

Переход к рыночной экономике  выдвинул перед органами местного самоуправления проблемы, связанные с обеспечением социальной защиты в области занятости  населения.

В области охраны общественного  порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов и других нормативных  правовых актов органов государственной  власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением своих решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Рассматриваемые органы предъявляют в суд или арбитражный суд требования о признании недействительными актов органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих права и законные интересы граждан, а также права органов местного самоуправления. 

Органы местного самоуправления осуществляют в случае стихийных  бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка  предусмотренные законом меры, связанные  со спасением и охраной жизни  людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций  проводят противопожарные мероприятия. 

Органы местного самоуправления налагают в пределах своей компетенции  административные взыскания на граждан  и должностных лиц за совершенные  ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением  собраний, митингов, уличных шествий  и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий; регистрируют общественные объединения населения, органы территориального общественного самоуправления, действующие  на их территории, осуществляют регистрацию  средств массовой информации, рассчитанных на население, проживающее на подведомственной им территории, руководят местными органами внутренних дел, создают за счет собственных и привлеченных средств дополнительные подразделения  милиции, наблюдают за работой исправительно-трудовых учреждений, расположенных на подведомственной им территории. 

Органы местного самоуправления содействуют органам суда, прокуратуры  и юстиции в их работе, обеспечивают выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности, руководят гражданской  обороной; вносят представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий. 

Муниципальные образования  вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к местному ведению законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные  из их ведения и не отнесенные к  ведению других муниципальных образований  и органов государственной власти. 

Если в границах территории муниципального образования (за исключением  города) имеются другие муниципальные  образования, то полномочия муниципальных  образований, объекты муниципальной  собственности, источники доходов  местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских  муниципальных образований –  уставом города. 

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая  и финансовая самостоятельность  на основе разграничения предметов  ведения между ними. Подчиненность  одного муниципального образования  другому не допускается. 

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132), органы местного самоуправления могут наделяться законом  отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей  необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия  и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 

Часть полномочий местного самоуправления находится в исключительном ведении представительных органов  местного самоуправления. В их число входят: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Глава 2. Анализ распределения  полномочий между органами  
местного самоуправления

Местные органы ближе всего  к населению. И от того, какие права  и ответственность они имеют, как они взаимодействуют с  рядовыми гражданами и гражданским  обществом, зависят во многом образ  государства, его авторитет.

Вопросы структуры и полномочий органов местного самоуправления - это часть более общей темы - организационные основы местного самоуправления, которая включает, в том числе, установление границ муниципальных образований, законодательное  определение порядка признания, упразднения или объединения  муниципальных образований.

Правовой статус органов  местного самоуправления (далее МСУ) определен федеральной Конституцией, ст. 12 которой признает, что органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти (т.е. речь идет о двух подсистемах  управления обществом через госорганы  МСУ), а также Законом "Об общих  принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (в ч. 2 ст. 14 закрепляется обязательность наличия  только выборных органов). Тем самым  допускается возможность наделения  выборного органа исполнительно-распорядительными  функциями; в ч. 3 ст. 16 Закона предусматривается  возможность вхождения главы  муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа МСУ с  правом председательствовать на его  заседаниях. Все это означает возможность  совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и  иных функций в одном органе.

Структура органов МСУ  в соответствии со ст. 131 Конституции  РФ и ч. 6 ст. 14 названного закона определяется населением самостоятельно. Здесь важны  два момента.

1. Образование органов  МСУ, назначение должностных лиц  МСУ органами государственной  власти и государственными должностными  лицами не допускается (ст. 17, ч. 3).

2. Целесообразность применения  принципа разделения властей  на уровне муниципального образования  определяется самим местным сообществом  и закрепляется в уставе муниципального  образования.

Заметим, что принцип разделения властей ст. 10 Конституции РФ закрепляется только по отношению к государственной  власти, ни в одном федеральном  правовом акте не подчеркивается обязательность его исполнения на уровне местного самоуправления. Это неслучайно, ибо: а) смысл принципа - в создании механизма  сдержек и противовесов, недопущения  концентрации власти у одного органа (лица) при принятии госуправленческих  решений. На местном уровне такой  механизм затрудняет работу и эффективность  МСУ, так как здесь больший  удельный вес составляют оперативные  решения; б) в чистом виде выделить три  ветви власти на местном уровне невозможно, судебная власть основана на своих  особых подходах; в) размеры территории и численности населения муниципального образования порой (в сельских районах, пригородных) диктуют нецелесообразность создания самостоятельных ветвей представительной и исполнительной власти; г) мировая  практика (зарубежная и отечественная) подтвердили возможность сосредоточения представительных и исполнительно-распорядительных функций у одного органа на местном  уровне, хотя здесь допустимо использование  общих подходов к предотвращению возможного монополизма власти.

Органами МСУ являются: представительный орган МСУ, глава  муниципального образования (далее  МО), исполнительный орган МСУ.

Подчеркнем, что недопустимо  органами МСУ определять собрания, сходы, выборы глав администрации - здесь  уместно говорить о системе местного самоуправления, организации местного сообщества. Органы представляют их, правомочны принимать нормативные решения, несут юридическую, политическую и нравственную ответственность перед населением и государством за свою деятельность. Государство взаимодействует только с органами, должностными лицами, а не с системой МСУ.

Сущностными чертами органов  МСУ являются: 
   - Органы МСУ есть способ децентрализации власти и управления, это принцип, признак и критерий демократизации и демократии. 
   - Органы МСУ обеспечивают самостоятельное решение от имени и по поручению граждан вопросов местной жизни, т.е. правомочны принимать властно-управленческие решения, действующие на территории данного муниципального образования.

- В отличие от государственных  органов наиболее приближены  населению города, района, иного  МО, его проблемам.

- Не обладают, как госорганы,  правовыми полномочиями и соответствующим  аппаратом принуждения, необходимым  для проведения в жизнь государственной  воли.

- В отличие от госорганов  по юридическому характеру взаимодействия  между собой имеют только горизонтальные  административно-правовые отношения.  Вертикальная подчиненность возникает  только при выполнении органами  МСУ государственных полномочий.

- Требования оперативности,  быстрого реагирования на изменяющиеся  условия жизни, потребности населения,  необходимость решения самых  сложных социальных проблем - специфика деятельности органов  МСУ.

- Необходимость непрерывного  взаимодействия с органами государственной  власти и управления - обязательное  условие плодотворности работы  органов МСУ.

- Существует большое  разнообразие организационно-правовых  форм, используемых на местном  уровне.

Таким образом, обособленные административно и организационно органы МСУ - это самостоятельное, но все же органичное звено в общей  системе управления обществом, общественными делами, т.е. государственного управления.

В России сложность становления  и развития МСУ в значительной степени обусловлена масштабностью  этой задачи. В настоящее время  юридически оформлено более 14 тыс. муниципальных  образований. Представительные органы МСУ сформированы почти в 13 тыс. образований, при этом в 80 субъектах РФ они  сформированы в полном составе. Избрано  свыше 113 тыс. депутатов, около 13 тыс. должностных  лиц МСУ.

Отметим принципиальный момент: отсутствие обоснованного единообразия в организации МСУ отнюдь не способствует успешному их развитию. Вместе с  тем, чрезмерная детализация в системе  МСУ создает опасную жесткость, становящуюся препятствием как для  текущего законодательства, так и  для практики местной самодеятельности, для возникновения новых, самобытных форм самоуправления. Российское федеральное  законодательство вполне соответствует  Европейской хартии о местном  самоуправлении, ст. 6. п. 1 которой предусматривает: "при соблюдении более общих  положений, установленных законом, органы местного самоуправления должны иметь полномочия по установлению своих  внутренних административных структур для того, чтобы их приспосабливать  к своим специфическим потребностям для обеспечения эффективного управления".

Существуют попытки классификации  основных организационно-правовых форм МСУ с целью учесть особенности  и специфику основных моделей  МСУ.

1. Форма "сильный совет  - слабый мэр". В рамках этой  модели представительный орган  избирает из своего состава  исполнительный орган (главу МСУ), обладает большим объемом прав  в сфере управления, в хозяйственных  и финансовых вопросах и особенно  в вопросах назначения на должности.  Мэр исполняет в основном представительские  и оперативно-исполнительные функции,  имеет ограниченные права по  координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью, подотчетен Совету.

2. Форма "сильный мэр  - совет". Для этой модели характерно  избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением. Мэр самостоятельно решает многие  текущие вопросы, обладает правом  отлагательного вето на решения  совета, которое может быть преодолено  лишь квалифицированным большинством  голосов совета. Исполнительная  и представительная власть существует  как самостоятельные и равнолегитимные  ветви.

3. Форма "совет - управляющий". Эта модель отражает стремление  к деполитизации МСУ, устранению  коррупции, авторитарного правления. 
   Управляющий (администратор, менеджер) - профессионал в сфере социального управления, политически нейтральная фигура, назначается и увольняется советом, чаще - по результатам конкурса. 
   Недостатком модели является невозможность или затруднительность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

4. Форма комиссий, которые  образуются из выборных депутатов  совета - уполномоченных, каждый их  которых управляет каким-либо  отделом; наличие высшего должностного  лица не предусматривается.

Достоинством этой модели можно признать возможность оперативного принятия решений в виду отсутствия разделения властей, а недостатком - бесконтрольность, недостаточную  компетентность из-за отсутствия профессионального  опыта, возможность отстаивания  комиссионерами интересов только своих  отделов, дестабилизации управления.

5. Комбинированная форма: "сильный совет - сильный мэр  - управляющий". Управляющий (главный  администратор) подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего  обеспечивает профессионализм, а  избиратели имеют возможность  прямого влияния на политику  МСУ, поскольку, голосуя "за" или "против" мэра (а именно  он назначает и снимает управляющего), они тем самым голосует за  сохранение или замену местной администрации. В рамках этой модели и представительный и исполнительный орган (мэр) избираются населением.

Существует опасность  чрезмерного усиления исполнительных органов МСУ, что проявляется  в сокращении численности представительных органов, а значит уменьшении числа  комиссий, которые ими создаются, т.е. некоторые направления деятельности исполнительных органов объективно выпадают из-под контроля советов, наделении  исполнительных органов правом вето, которое бывает трудно преодолеть, сужением компетенции представительных органов МСУ.

Должность главы муниципального образования, как правило, предусматривается  в уставах МО, но его функции, наименования и место в системе органов  МСУ различаются.

Глава - высшее должностное  лицо МО, представляет его, возглавляет  на принципе единоначалия местную администрацию.

Анализ уставов муниципальных  образований позволяет выделить следующие подходы:

1. Глава МО является  председателем представительного  органа МСУ, не будучи депутатом,  и главой местной администрации.

2. Будучи избранным депутатом,  глава МО является председателем  представительного органа МСУ  и возглавляет местную администрацию.

3. Глава МО, являясь главой  местной администрации и представляя  МО, может председательствовать  на заседаниях представительного  органа в отдельных случаях.

 В большинстве уставов  МО закрепляется необходимость  подписания нормативно-правовых  актов, принятых представительным  органом, главой МО. При этом  в одних уставах предусматривается  право отлагательного вето, в  других - нет.

Функции и полномочия главы  МО состоят в следующем:

- организует разработку  и исполнение местного бюджета,  осуществляет распределение кредитов  при исполнении бюджета;

- организует подготовку  генерального плана развития  территории МО;

- принимает меры по  обеспечению правопорядка;

- осуществляет мероприятия  по защите населения и территории  от чрезвычайных ситуаций;

- не реже одного раза  в год представляет населению  и представительному органу МСУ  отчет о деятельности администрации;

- назначает и освобождает  других руководителей администрации  и муниципальных предприятий;

- определяет структуру,  штаты администрации и вносит  их на утверждение представительному  органу МСУ;

- от имени администрации  заключает договоры и соглашения  с различными структурами;