Анализ существующих модификаций муниципального менеджмента

 

Негосударственное образовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

Московский психолого-социальный институт

Факультет государственного и муниципального управления

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»

тема: «Анализ существующих модификаций муниципального менеджмента»

 

 

 

 

Выполнила: студентка гр.09ГМУ/3у

Васильева Елена Сергеевна

Научный руководитель:Шабыков  А.И.

 

 

 

 

 

 

 

 

г.Москва  

2012г.

 

Содержание

Введение………………………………………………………………………….3

1. Понятие муниципального управления……………….……..…………….…5

1.1 Муниципальное управление  в РФ…………………………………...……..7

1.2 Цель и перечень задач  муниципального управления………………….…10

1.3 Эффективность муниципального  управления: основные критерии и показатели.………………………………………………………………………….....16

2. Анализ муниципального  управления………………….………………..….20

2.1 Проблемы эффективности  муниципального управления………………..20

2.2 Развитие муниципального  управления: МО «Город Йошкар- Ола»…....24

3. Пути совершенствования  системы муниципального управления  в России

3.1. Основные векторы дальнейшего развития……………………….…...…30

Заключение…………………………………………………..……………….…35

Список используемых источников………………………………………....…37 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую  зависимость муниципального образования  от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано обеспечить условия для обеспечения  самодостаточности личности, домашнего  хозяйства, малого бизнеса, посредством  имущества, находящегося в муниципальной  собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим  законодательством, решая вопросы  местного значения.

Чтобы местному самоуправлению быть успешным, достичь поставленных целей, органы местного самоуправления должны так организовать управление, чтобы оно было эффективным и  результативным. Если использовать применительно  к органам местного самоуправления терминологию П. Друкера, то они должны предоставлять «нужные, правильные услуги» (результативность), как следствие  того, что услуги предоставляются  «правильно» (эффективность).

Ядром управления является управленческое решение, и как бы оно ни было обосновано с точки  зрения теории и практики, оно представляет собой лишь определенные идеи, мысли, формализованные в муниципальном  правовом акте. Успешное решение то, которое реализуется результативно  и эффективно.

Органы государственной  власти, органы местного самоуправления призваны разрешать проблемы тех, ради кого они «созданы» и работают. Проблема — это фактическое положение  дел, не соответствующее желаемому  состоянию объекта управления. Проблемы могут проявляться не только как  фактическое положение дел, не соответствующее  желаемому состоянию, но и как  ситуация, когда находится под  угрозой либо задача, требующая разрешения, либо потенциальная возможность.

Актуальность темы данной курсовой работы продиктована в первую очередь глобальными изменениями  в эффективности органов муниципального управления.

Предмет: органы муниципального управления.

Объект: проблемы связанные  с эффективностью работы органов  муниципального управления.

Целью данной работы является изучение органов местного самоуправления: дать определение понятия муниципальное  управление; рассмотреть основные задачи муниципального управления; эффективность  муниципального управления. Поскольку  это имеет принципиальное значение для правильного понимания темы и представляет собой основу для  всех законов РФ и ее субъектов  и других правовых актов, связанных  с вопросами местного самоуправления. 

Для достижения указанной  цели были поставлены следующие задачи:

- найти само понятие  "управление"; разглядеть специфику  муниципального управления; выявить  составляющие эффективности муниципального  управления; обозначить пути повышения  эффективности муниципального управления  в Российской Федерации.

- основы муниципального  управления в г. Йошкар-Ола  : работа органов муниципального  управления г. Йошкар-Ола.

Структура работы: в соответствии с целью и поставленными задачами структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемых источников.

Государство заинтересовано в таких способах формирования и  деятельности местной власти, которые  отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно поэтому местное  самоуправление призвано обеспечивать достижение этих целей, и составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации.

 

 

 

1.Понятие муниципального управления

Управление — это взятие субъектом управления на себя обязательств перед носителями проблемы, в качестве которых выступают личность, население, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., по их разрешению. При этом под качеством  управления понимается степень соответствия результатов деятельности органа власти требованиям и ожиданиям личности, домашнего хозяйства, населения, бизнеса  и т.п., измерителям, посредством  которых они оценивают свои ожидания [7].

В отличие от местного самоуправления, где местное население выступает  и как субъект и как объект в одном лице, в муниципального управления субъектом являются органы местного самоуправления (муниципального управления).

Субъект муниципального управления имеет сложную организационную  структуру, представляет собой совокупность организационно-оформленных групп  людей, соединенных соответствующими связями, управленческими отношениями

Объектом муниципального управления является муниципальное  образование.

Муниципальное образование - это сложная социально-экономическая  система, состоящая из нескольких тесно  взаимодействующих и взаимосвязанных  элементов: населения, географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей  системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие самого муниципального образования.

Следовательно, муниципальное  управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие органов  местного самоуправления на муниципальное  образование с целью повышения  уровня и качества жизни населения.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной  самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько  поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В целом можно утверждать, что муниципальное управление - это  управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной  службе и муниципальной собственности.

Внутри муниципального управления, также как и на общенациональном уровне, может существовать принцип  разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках мэра, законодательная — в руках  городского совета, и судебная —  в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение  формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание  и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение [5].

Если подойти к вопросу  эффективности управления с данных позиций, то можно сказать, что муниципальное  управление находится в «эмбриональном, зачаточном» состоянии на пути к  цивилизованному эффективному управлению.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.1 Муниципальное  управление в РФ

Муниципальное управление в  РФ строится на основе Конституции  РФ и нормативно правовых актов, регламентирующих построение структуры муниципальных  органов и их компетенции, а также  распределение государственных  финансовых фондов и иных ресурсов между органами государственной  власти и муниципального управления. «Термины «муниципальный» и «местный»  и словосочетания с этими терминами  применяются в отношении органов  местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано  с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления  населением местного самоуправления Местное  самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» [1].

Чтобы понять задачи, принципы построения и компетенцию органов  муниципального или иными словами  местного самоуправления необходимо обратиться непосредственно к основному  закону РФ, т. е. к Конституции РФ: 

п. 2 ст. 3 «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также  через органы государственной власти и органы местного самоуправления» 

п. 2 ст. 8 «В Российской Федерации  признаются и защищаются равным образом  частная, государственная, муниципальная  и иные формы собственности». 

ст. 12 «В Российской Федерации  признается и гарантируется местное  самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти». 

п. 2. ст. 32 «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной  власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».

Глава 8 «Местное самоуправление»: 

Статья 130

1. Местное самоуправление  в Российской Федерации обеспечивает  самостоятельное решение населением  вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью. 

2. Местное самоуправление  осуществляется гражданами путем  референдума, выборов, других  форм прямого волеизъявления, через  выборные и другие органы местного  самоуправления. 

Статья 131 

1. Местное самоуправление  осуществляется в городских, сельских  поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных  местных традиций. Структура органов  местного самоуправления определяется  населением самостоятельно. 

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом  мнения населения соответствующих  территорий. 

Статья 132 

1. Органы местного самоуправления  самостоятельно управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают  и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют  охрану общественного порядка,  а также решают иные вопросы  местного значения. 

2. Органы местного самоуправления  могут наделяться законом отдельными  государственными полномочиями  с передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств. Реализация  переданных полномочий подконтрольна  государству. 

Статья 133 

Местное самоуправление в  Российской Федерации гарантируется  правом на судебную защиту, на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. 

Таким образом, органы муниципального управления в Российской Федерации  признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная  и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно  или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Они создаются  и функционируют в РФ с целью  выражения власти народа. Вопросы  местного значения - вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом  муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Цель и перечень  задач муниципального управления

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и  деятельности местной власти, которые  отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

«Цель муниципального управления - повысить уровень жизнеобеспечения населения муниципального образования». Для этого муниципальное управление решает следующие задачи:

создает социальную инфраструктуру;

стабилизирует экономику;

регулирует социально-экономические  процессы;

развивает межрегиональные  и внутрирегиональные связи;

поддерживает экологическую  обстановку;

сохраняет единое экономическое  пространство.

Для решения этих задач  формируется система муниципального управления, которая:

контролирует использование  природных ресурсов муниципального образования;

охраняет природу;

осуществляет санитарный надзор;

содержит жилищно-коммунальное хозяйство;

создает социальную инфраструктуру;

сохраняет памятники;

обеспечивает жизнедеятельность  и занятость населения;

обеспечивает финансово-экономическую  самостоятельность и т.д.

В состав базовых  задач системы муниципального управления входят:

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку  программ и проектов, прогнозирование  и социально-экономическое развитие.

В управлении любыми объектами  роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Трудно переоценить  ее роль и в муниципальном управлении. 

В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы  и эгоистичны. Например, предприниматель  стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей  деятельности, минимизации накладных  расходов и сокращения персонала; в  свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости  и в прибыльности деятельности предприятий; население заинтересовано в гарантиях  занятости и не заинтересовано в  модернизации производств.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как  средства согласования интересов местных  сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они  призваны переводить конфликты и  проблемы в цели и задачи деятельности органов управления [7].

Муниципальные программы  выполняют задачу соорганизации  деятельности всех подразделений Администрации  и других субъектов муниципального развития. 

Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет  управлять процессом работы с  ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

В программном подходе  центр тяжести переносится с  результата - текста программы как  выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура  управления втягивается в постоянный процесс программирования своей  деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям.

2.Формирование нормативно-правовой  базы местного самоуправления. 

Это, прежде всего работа с Уставом муниципального образования  и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.

Сбалансированное решение  задач местного самоуправления требует  установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне  зависимости от форм собственности.

Развитая муниципальная  нормативно-правовая база - важнейшее  средство в освоении предметов ведения  местного самоуправления.

При отсутствии развернутой  законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования  выступают как основания для  судебной защиты прав местного самоуправления. 

3. Формирование базы социально-технических  нормативов. 

Одной из ключевых задач, решение  которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование  предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.

Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без  описания составляющих его процедур и операций, а также определения  стоимости каждой из них. В практике муниципального управления без нормативно-технической  базы невозможно разработать нормативно-расчетный  бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных  расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета.

Замещение муниципальных  нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту  расходов, не отражающих специфики  конкретного муниципального образования  и его возможностей.

4. Анализ внешней и  внутренней ситуации, как условие  гибкого реагирования структуры  муниципального управления на  изменения.

Безусловно, аналитическая  работа - дорогое удовольствие, и  не каждое муниципальное образование  может себе позволить содержать  аналитические подразделения. Однако, если муниципальное образование  не способно обеспечить аналитическое  сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях  управления, у других муниципальных  образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентировано  на собственную социально-экономическую  ситуацию, а в тех областях, где  структура муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели Администрации Субъекта Федерации.

5. Планирование работы  как условие согласования действий  подразделений Администрации по  используемым ресурсам и во  времени.

Система планирования, пронизывающая  все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы.

Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций  и т.д.

6. Контроль за исполнением  нормативно-правовых актов и нормативных  предписаний внутри структуры  управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном  характере. Это нарушает важнейший  принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя  и контролера.

Система контроля обязательно  должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все  контрольные функции в одном  специальном контрольном подразделении.

На этом основании, следует  проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной  деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический  контроль. И каждым из этих видов  контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных  служащих и развития их компетентности.

Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает весьма узкий круг задач, главным  образом, определяемый функциями учета  кадров.

В результате, муниципальный  служащий не имеет четких представлений  ни о системе требований к выполняемым  им функциям, ни об условиях его продвижения  по службе.

8. Регламентация собственной  деятельности и деятельности  в подведомственной сфере, как  условие для обеспечения нормального  функционирования всей структуры  муниципального управления.

Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.

Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы  между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между  подразделениями.

9. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных  сообществ в решение муниципальных  задач и расширения гражданского  участия.

Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления - эффективное средство установления отношений доверия между властью  и населением.

Понимание намерений власти и их поддержка населением - условие  реализации муниципальных программ и проектов.

В противном случае, власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как  таковой.

Информированность населения  о намерениях власти повышает коэффициент  реализации программ и проектов вдвое.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3 Эффективность  муниципального управления: основные  критерии и показатели

В ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении зафиксировано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных  дел и управлять ею, действуя в  рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного самоуправления»[3]. Несмотря на общий, политический характер этого определения, оно, тем не менее, вполне точно указывает на тот  факт, что местное самоуправление является одной из разновидностей управленческой деятельности, которая может быть названа «муниципальным управлением». Это, в свою очередь, подтверждается развивающимся в Российской Федерации  муниципальным правом и практикой  управления.

Муниципальное управление, как и любой вид управленческой деятельности, нуждается в измерении  и оценке его эффективности, которые  позволяют достичь определенных результатов:

- выявить факторы, влияющие  на реализацию генеральной и  частных целей муниципальной  деятельности;

- получить по результатам  контроля информацию, необходимую  для анализа причин и источников  неэффективных управленческих решений;

- вскрыть процессы, не  поддающиеся или трудно поддающиеся  управленческим воздействиям;

- определить влияние управленческих  решений на эффективность использования  всех видов местных ресурсов;

- разработать прогнозы, определить  направления и пути совершенствования  процессов муниципального управления.

Поскольку генеральной целью  муниципальной деятельности является повышение качества жизни населения  на территории муниципального образования, данный показатель в динамике мог  бы выступать в качестве обобщающего  критерия эффективности муниципального управления. Однако, это будет верно  лишь отчасти, так как качество жизни  населения измеряется не одним показателем, а их совокупностью. При этом отдельные  показатели могут улучшиться, а другие за тот же период ухудшиться. Кроме  того, изменение качества жизни населения  зависит не только от эффективности  муниципального управления, но и от множества других факторов, в том  числе от общей социально- экономической  ситуации в государстве, политики федеральных  и региональных властей [6].

Поэтому эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем, а  должна определяться как результат  сложного взаимодействия различных  факторов: природных, человеческих, социально- экономических, экологических и  других, оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.

Сложность выработки и  измерения достаточно объективных  показателей эффективности муниципального управления определяется спецификой муниципального образования как сложного объекта  управления, имеющего иерархическую  структуру, трудностями формализованного описания социально-экономических  процессов, протекающих на территории муниципального образования, сложностью получения достоверной исходной информации, трудностями измерения  отдельных показателей, имеющих  комплексный, обобщенный характер [9].

При определении системы  измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие  базовые критерии оценки муниципального управления, носящие концептуальный характер: действенность, экономичность, качество.

Действенность – это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, необходимо сравнивать планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку, как отдельного исполнителя, так и более высоких уровней управления.