Анализ существующих методов планирования бюджетных 3 доходов и расходов

СОДЕРЖАНИЕ 

      Введение 2 

   1.Анализ  существующих методов планирования  бюджетных  3

   доходов и расходов.

   2.Цели, задачи и методы прогнозирования  развития бюджета. 19

   3.Применение  на практике существующих методов  прогнозирования  28

   развития  бюджета в современных условиях.

   Заключение 44

   Список  используемой литературы 45 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Введение 

   Тема  данной работы актуальна для изучения, т.к. бюджет – это форма образования  и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, поэтому изучение основ порядка составления не только федерального бюджета, но и бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления является важным аспектом изучения бюджетного планирования и прогнозирования в целом.

   Цель  выполнения работы – изучение организации  бюджетного планирования и прогнозирования.

   Планирование  относится к числу важных методов  государственного регулирования экономики. Оно осуществляется путем разработки заданий по целенаправленному воздействию на процесс воспроизводства. Являясь одной из основных функций управления, планирование обеспечивает не только целенаправленное, но и динамичное и пропорциональное развитие объекта управления.

   Основными методами изучения вопросов работы является изучение и рассмотрение законодательных актов, специальной литературы и материалов периодической печати. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Анализ существующих методов бюджетных доходов и расходов. 

      В данной части работы приведены известные  методы бюджетного планирования и представлен анализ применения этих методов в России.

      Теория  малых изменений в финансовом планировании основывается на предположении, что принципиальные изменения в  структуре бюджета невозможны, и  что политики, как правило, не в  состоянии провести глубокий анализ осуществляемой стратегии. Вследствие этого разрабатываемый бюджет преимущественно определяется прошлогодним бюджетом, т.е. принятыми ранее решениями. Большая часть бюджета никем не контролируется и повторяется из года в год. Изменения в бюджет являются не очень значительными и возникают в результате некоторых внешних обстоятельств.

      Теория  малых изменений является одной  из наиболее общих теорий, описывающих  разработку бюджета. Она не имеет  нормативного характера и в своем  первоначальном виде не содержала рекомендаций о том, как должно выглядеть финансовое планирование.

      В соответствии с этой теорией в  процессе разработки бюджета решающую роль играют органы исполнительной власти. Члены представительной власти не могут  посвятить вопросам бюджета достаточно времени, а также не обладают необходимыми навыками, что не позволяет им оказывать полностью осознанное воздействие на бюджет. На первом этапе разработки бюджета типичным является массовое поступление «бюджетных пожеланий» от разнообразных ведомств, относящихся к местному самоуправлению. Руководство местной администрации и местное казначейство играют при этом роль «стражей бюджета». Такое распределение ролей оказывается необычайно устойчивым – отделы местной администрации и другие группы давления могут требовать очень большого роста расходов, поскольку знают, что существуют «стражи», которые будут стараться свести эти требования к минимуму. Те, кто отвечает за окончательную форму бюджета, пытаясь ограничить требования роста расходов, в свою очередь, считают, что все требования бюджетных средств являются по определению завышенными, и поэтому их можно сокращать без особого ущерба для дела. Согласования проводятся в рабочем порядке. В ходе споров одним из главных аргументов является уровень прежних расходов, и в результате окончательный бюджет нового года становится очень похожим на прошлогодний.

      В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следующие  шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование поддержки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов; утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направляемых в ведомство.

      Также сформулированы типичные методы, с  помощью которых осуществляется борьба за увеличение (по сравнению  с нынешним уровнем) ассигнованных  средств: утверждение, что новые  задачи являются всего лишь продолжением предыдущих; округление «вверх» запланированных затрат; сохранение бюджета на нынешнем уровне при одновременном уменьшении количества статей расходов; запуск небольших программ, а затем увеличение финансирования по этим программам; согласие на временный статус начинающихся программ в надежде, что затем они станут постоянными; утверждение, что новая программа со временем начнет самофинансироваться.

      Нормативный подход к планированию расходов бюджета  основывается на выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.). Нормы и нормативы, используемые в нормативном подходе к планированию расходов бюджета, классифицируются:

• по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимостные;
• по степени детализации: индивидуальные, комбинированные, укрупненные;

• по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;
• по методам установления: государственные, муниципальные;
• по мере удовлетворения потребностей: минимальные, оптимальные

В тех  же исследованиях приводятся следующие  «конкретные методы» нормативного подхода:

• метод прямого счета;

• метод структуризации (составные компоненты затрат социального показателя);

• метод структуризации (составные компоненты финансирования социального показателя).

      В рамках применения нормативного подхода  в регионах используются нормативные  подходы бюджетного планирования минимальных  расходов местных бюджетов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой необходимых финансовых затрат. Часто сами попытки реорганизации системы предоставления бюджетных услуг рассматриваются органами местного самоуправления, как реформирование сети бюджетных учреждений в рамках финансовых ограничений. В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов

      Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного подхода и использования системы государственных минимальных социальных стандартов при расчете расходов бюджета. Предложенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключительные полномочия федеральных органов государственной власти по определению уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней, практически исключает участие региональных и местных органов государственной власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой сути федеративных отношений. В советской бюджетной системе натуральные нормативы использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств, то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюджета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения. В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ используют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный подход является очень дорогостоящим и трудоемким. Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в значительной степени отказаться от системы минимальных государственных социальных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расходов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том числе и в социальной сфере).

      Многолетнее (среднесрочное) планирование является техникой финансового планирования, которая расширяет горизонт планирования на несколько лет, что позволяет соотносить планируемый бюджет со стратегическими и тактическими целями государства.

      Многолетнее финансовое планирование является важнейшим  инструментом финансовой и экономической стабилизации, а также позволяет решать другие задачи, к которым относятся:

• проверка правительственных и законодательных решений на предмет соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
• обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения фискальной дисциплины;
• повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;
• экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов бюджетов.

     Недостаток этого метода – его определенная негибкость. Преодолеть этот недостаток можно следующим комплексом решений:

• создание стабилизационного фонда на случай непредвиденного ухудшения обстоятельств, перспективное планирование формирования и средств этого фонда;
• возможность пересмотра показателей перспективных планов по мере приближения будущих периодов (в частности, составление скользящих планов и скользящих бюджетов).
• Именно коррекция придает процессу многолетнего планирования необходимую связность и согласованность во времени. Конкретные процедуры пересмотра могут быть чрезвычайно разнообразными.

      Метод составления бюджета с нуля предполагает ежегодную верификацию и необходимость  защиты всех программ, осуществляемых органами самоуправления. Процесс планирования начинается с описания «пакета решений», подготовленных руководителями подразделений местной администрации. Это описание содержит классификацию важности отдельных заданий, размер финансирования, описание проводимой деятельности, обоснование связи осуществляемых действий с целями организации. Оно содержит также анализ последствий возможного отказа от осуществления отдельных видов деятельности. Руководители отделов собирают описания деятельности, ранжированные по степени важности, проводят их повторное ранжирование и передают необходимую информацию лицам, ответственным за подготовку бюджета. Этот метод заставляет ясно формулировать иерархию приоритетов на каждом уровне организационной структуры местной администрации; если он последовательно реализуется, то бюджет будет составляться по принципу «снизу вверх», а не «сверху вниз» организационной иерархии.

      Бюджет, основанный на показателях эффективности («Бюджет целей и эффективности») – это финансовый план органа местного самоуправления, подготовленный таким  образом, что, прежде чем в него будут  внесены расходы, администрация должна подготовить декларацию результатов программы и план оказания услуг, содержащие цели, способы их достижения и объективные показатели, позволяющие оценить ход реализации. Этот метод предполагает, что основным показателем, характеризующим выполнение бюджета, является достижение заданных измеримых параметров. Таким образом, бюджет играет роль источника средств и формулировки целей (показателей эффективности), что должно вести к повышению качества услуг при более низких ценах. Данный метод тесно связан с методом управления, называющимся «управлением по задачам».

      Бюджет, основанный на заданиях – это финансовый план органа местного самоуправления, подготовленный таким образом, что, прежде чем расходы будут внесены  в план, администрация должна подготовить в виде бюджетных заданий подробные планы (в финансовом и натуральном выражении) того, что должны осуществить получатели бюджетных средств. Форма бюджета, основанного на заданиях, позволяет описать расходы с точки зрения их вклада в достижение целей, поставленных органами самоуправления. При составлении бюджета основной акцент сделан на результаты, которые необходимо достигнуть, а не на освоение бюджетных средств. Программы, ведущие к сходным целям, расположены в таком бюджете рядом друг с другом, и конкуренция в борьбе за получение бюджетных средств способствует тому, чтобы проанализировать реально существующие альтернативы. Осуществление отдельных программ часто требует более одного года, в связи, с чем планирование должно осуществляться на более длительную, чем один год, перспективу. Подход последовательного разделения текущего и инвестиционного бюджетов имеет следующие достоинства:

• задолженность может быть позитивным явлением, но она должна быть связана только с финансирование капиталовложений, а не текущей деятельности;
• степень соответствия текущих доходов текущим расходам становится более прозрачной;
• улучшаются условия наблюдения за тенденциями изменений текущих расходов;
• инвестиционные программы становятся более ясными;
• все перечисленные выше преимущества облегчают осуществление долгосрочного финансового планирования (прежде всего инвестиционного) и контроль за реализацией инвестиционной программы.

      Можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

• программно-целевой бюджет;
• система «планирование – программирование – бюджетирование»;
• управление по целям;
• планирование бюджета от нуля;
• бюджетное планирование, основанное на результативности;
• бюджетное планирование, основанное на методе начисления.

      Рассмотрим  подробнее ключевые концепции каждой из этих инициатив.

      Программно-целевой  бюджет построен на базе следующих  принципов:

• формат бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов;
• все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видом деятельности;
• данные о структуре расходов в разрезе видов затрат также требовалось указывать, но в качестве элементов программ;
• в первую очередь ставилась задача структуризации деятельности в разрезе программ, ориентированных на достижение качественных целее, а во вторую очередь – подбора адекватных количественных показателей для измерения степени достижения этих целей.

      В результате внедрения описанной  выше методологии бюджетного планирования были получены следующие результаты.

      Положительный опыт внедрения методики:

• представление проекта федерального бюджета конгрессу в разрезе программ/видов деятельности значительно повысило «читаемость» и обозримость бюджетной информации, способствовало превращению бюджета федерального правительства в политический документ, связывающий цели государственной политики с затратами и показывающий, каким образом планируемые государственные расходы связаны с достижением целей государственной политики;
• включение в проект бюджета информации об ожидаемых социальных и экономических результатах деятельности министерств позволяет усилить ответственность министерств за достижение поставленных целей, повысить эффективность государственных расходов;
• включение в бюджет межведомственных программ позволяет усилить координацию деятельности различных министерств;
• подключение к работе над проектом федерального бюджета представителей законодательной власти на стадии формирования целей государственной политики позволяет ввести обоюдную ответственность за составление бюджета исполнительной и законодательной ветвей, облегчает прохождение проекта бюджета в конгрессе.

      Отрицательные стороны метода:

• информация о суммарных затратах на реализацию программ, в разрезе которых представлялись расходы министерств, в большинстве случаев была недостаточной и неполной, что давало искаженную картину истинной стоимости достижения намеченных результатов;
• данные, содержащиеся в отчетах об исполнении программ, оказались не вполне сопоставимыми вследствие того, что не были выработаны единые принципы организации управления программами и отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации;
• реализация программ и предоставление отчетности об их исполнении не были синхронизированы. Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо согласовать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры представления отчетности.

      Система «планирование – программирование – бюджетирование» – построена  на базе следующих принципов:

• объем бюджетного финансирования на будущий год не служит лимитом для выбора одной из альтернатив, а, наоборот, определяется выбором одной из альтернатив;
• предусмотрена возможность выбора горизонта планирования произвольным образом;
• используется иерархия программ «программы – подпрограммы – программные элементы»;
• необходимо разработать несколько разных вариантов достижения целей и соответствующие им варианты финансирования;
• предусмотрено применение программной структуры многолетнего планирования (применительно к проектам капитального строительства и программам, реализация которых рассчитана на несколько лет);
• для принятия оптимальных бюджетных решений необходимо сравнивать ожидаемые затраты и результаты, для чего требуется измерять социальную эффективность, что предполагает использование достаточно сложных аналитических инструментов.

      Методология выставляла высокие требования к  уровню квалификации персонала. Для  решения этой проблемы были внесены  изменения в бюджетный календарь, увеличена численность персонала, проведено обучение служащих. В результате использования метода были созданы следующие наработки:

• сформулированы миссии и функции министерств и ведомств;
• возросло качество информационной поддержки принятия решений: в министерствах ведомствах была накоплена ценная информация о нормативах затрат, объемах предоставления услуг, о целях и способах измерения степени их достижения;
• появился опыт использования системного анализа для сравнения различных альтернатив и принятия оптимальных бюджетных решений.

      Среди проблем, помешавшим успешно внедрить систему, специалисты (в том числе специалисты из министерств и ведомств, в которых внедрялась система) называли следующие:

• несовершенство методологии оценки результатов исполнения программ;
• трудности интегрирования полученных оценок в процесс принятия решений;
• отсутствие доступа к документам со стороны конгрессменов;
• невозможность с помощью полностью формализовать процесс принятия решений по распределению бюджетных средств между главными приоритетами государственной политики (например, между образованием и здравоохранением);
• существование определенных сфер государственной деятельности (например, внешнеполитической деятельности), в которых системный анализ не применим;
• отсутствие механизма преодоления разногласий;
• организационные сложности (большая численность служащих и сложная организационная структура федеральных органов исполнительной власти, необходимость координации действий министерств).

      Управление  по целям построено на базе следующих  принципов:

• повышение ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей (для начальников министерств и ведомств) и отдельных задач (для сотрудников);
• необходимо было оценить социальную и экономическую эффективность федеральных программ;
• цели министерств должны были быть социально значимыми, количественно измеримыми, реализуемыми без дополнительных ресурсов, рассчитанными на исполнение в течение одного года;
• необходимо было выделить подцели, реализация которых ведет к выполнению основных целей.

     Положительные стороны MBO:

• выработка целей;
• персональная ответственность за достижение целей.

      Основной  причиной отказа от MBO принято считать  слабую связь этого метода с процессом  подготовки бюджета и трудности, возникшие при выработке целей  и их измерении. Предлагаемые цели нередко  были не достижимыми в рамках планируемого горизонта, либо формулировки этих целей были слишком общими, неконкретными. Кроме того, в качестве целей своей деятельности некоторые министерства выдвигали задачи, решение которых выходило за пределы их компетенции.

      Планирование  бюджета от нуля построено на базе следующих принципов:

• для каждой цели министерства должны предложить несколько вариантов ее достижения, причем затраты по крайней мере по одной из программ должны быть ниже текущего уровня;
• каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения;
• при составлении бюджета распределение средств между статьями начинается «с чистого листа» (без учета плановых и фактических данных прошедших периодов);
• необходимо совместить программную структуру с организационной, указав в ней центры принятия решений;
• нужно было подготовить «пакеты решений» – пакеты программ, соответствующих альтернативным способам достижения целей, включающие сведения о требуемых затратах и об ожидаемой социально-экономической эффективности реализации программ;
• требовалось провести обсуждение программ, входящих в «пакет решений» с участием руководителей разного уровня;
• необходимо было составить обоснование затрат (программ), ранжированных по приоритетности.

      Далее представлены выводы по результатам  использования методологии.

      Положительные стороны:

      − концептуально устанавливает самую  четкую и ясную связь между  бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

      Отрицательные стороны:

      − объем бумажной работы вырос в  несколько раз;

      − обнаружился недостаток времени  для программного планирования;

      − часто отсутствовала информация для принятия решений в соответствии с требованиями;

      − в некоторых случая рассмотрение альтернативных вариантов не имело смысла при подготовке заявок по программам, уровень расходов по которым был вне контроля министерств.

      Бюджетное планирование, основанное на результативности включает следующие базовые принципы:

• готовились отчеты, ориентированные на население, от федеральных министерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах;
• проводилось совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности о их выполнении;
• предполагалось усиление социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления; повышение качества услуг населению;
• требовалась формулировка целей в виде системы количественных и качественных показателей с планом достижения поставленных целей;
• проводилось предоставление конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ;
• составлялся ежегодный отчет о результатах деятельности в который включены данные сравнения достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными;
• мероприятия по достижению целей, которых не удалось достичь, либо объяснения, почему эти цели недостижимы; основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год.

      Бюджетное планирование, основанное на методе начисления является инструментом для поддержки  управления, основанного на показателях  результативности, так как в некоторых случаях оно более четко связывает общую стоимость ресурсов, используемых для достижения некоторого результата. Этот метод выявляет все стоимости событий и операций в тот момент, когда их влияние становится вероятным и измеримым.