Антимонопольная политика в России. 5

Содержание

Введение

Общемировые тенденции экономического развития таковы, что начавшиеся еще в ХIХ веке процессы монополизации усиливаются в современном мире, пронизывая все уровни экономики и проникая во все сферы.

Монополия влечет целый ряд отрицательных последствий для экономики страны. Недопроизводство, высокие цены, неэффективное производство, низкое качество продукции, ее устарелость (замедление технического прогресса), отсутствие сервиса, пренебрежение интересами потребителя – все это свойственно предприятию - монополисту.

Нельзя игнорировать существенные социально-экономические издержки монополий, связанные с обладанием монопольной властью. Все это определяет необходимость постоянного контроля со стороны государства за состоянием секторов и отраслей экономики, динамикой уровня концентрации и стратегиями ценообразования крупных бизнес-структур.

Антимонопольная политика, безусловно, очень важна для экономики государства. Хорошо продуманные меры по регулированию монополий способствуют развитию конкуренции, стабилизации рынка и совершенствованию экономики в целом. Особенно наглядно проявляется роль государства в так называемые переломные, переходные периоды. Поэтому исключительную роль в формировании инструментария государственного вмешательства и регулирования сыграл мировой экономический кризис 1929-1933 гг. Он привёл к тому, что объём производства в главных странах упал вдвое, замерла международная торговля. Поэтому государства вынуждены были взять на себя широкие экономические функции в борьбе с кризисами. Оказалось, что рыночный механизм объективно должен быть дополнен мерами государственного регулирования. Одним из важных видов государственного регулирования является регулирование монополий.

Нет, и не может быть эффективной, базирующейся на современных научно-технических достижениях, социально ориентированной экономики без активной роли государства. За государством всегда сохраняются классические функции, такие, как: обеспечение свободы предпринимательства, стимулирование деловой активности и борьба с монопольными тенденциями. Масштабы государственного регулирования, его конкретные формы и методы существенно различаются по странам. Они отражают и историю, и традиции, масштабы страны и многие другие факторы. Задачи государства связаны не только с созданием условий для функционирования рынка, но и с борьбой против монополизации рынка.

Часть 1. Теоретические основы антимонопольной политики государства

1.1 Понятие, объект, методы антимонопольной политики

Антимонопольная политика - комплекс мероприятий, направленных на прекращение, предупреждение и ограничение деятельности монополий, а также создание соответствующего законодательства.

Объектами воздействия антимонопольной политики служат как отдельные фирмы или ассоциации фирм, так и отрасли в целом.

Суть фактически любой антимонопольной политики заключается в использовании выгод крупномасштабной экономики и в нейтрализации ее побочных последствий, связанных с ослаблением конкуренции на товарных рынках.

Выделяют два типа методов антимонопольной политики:

• прямой метод (включает меры, устраняющие, ограничивающие или предупреждающие монопольное положение отдельных субъектов на рынке);
• косвенный метод (использует финансово-кредитные меры предупреждения и преодоления монополистических явлений в экономике).

Антимонопольная политика является важным элементом государственной стратегии модернизации экономики и развития конкурентоспособности отечественных фирм, поскольку именно условия взаимодействия хозяйствующих субъектов и их относительные размеры в современной рыночной экономике предопределяют склонность к инновациям.

С функциональной точки зрения антимонопольная политика сводится к пяти основным направлениям:

1) контроль экономической  концентрации (в большинстве стран  мира слияния крупных фирм  возможны только с разрешения  государства, таблица 1, график 1);

2) пресечение возможных  нарушений (злоупотребление принципом  свободы договора, отказ в доступе  на рынок, завышение цен) хозяйствующих  субъектов, доминирующих на рынке, в т.ч. естественных монополий;

3) запрет ухудшающих конкуренцию  согласованных действий хозяйствующих  субъектов (фиксирование цен, раздел  рынка по территориальному принципу);

4) ограничение антиконкурентных  действий органов власти (предоставление  преференций отдельным хозяйствующим  субъектам);

5) ограничение недобросовестной  конкуренции (в частности, при рекламе).

На современном этапе развития мировой экономики, характеризующемся формированием глобальных рынков и ускорением НИОКР, наблюдается всплеск интереса государств к антимонопольной политике, сравнимый с тем, который происходил в конце XIX века, в момент ее зарождения и становления законодательства, заложившего основы регулирования конкуренции.

Таблица 1. Особенности контроля экономической концентрации в отдельных зарубежных странах в 2002 г.

ИСТОЧНИК: «Справка об уведомительном и предварительном контроле за концентрацией за рубежом», МАП России, составлено по данным журнала Merger Control 2002.

График 1. Контроль за экономической концентрацией в ЕС  
(Европейской Комиссией, без учета конкурентных ведомств стран-членов)

ИСТОЧНИК:  http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/cases/stats.htm.

1.2. Политика в защиту конкуренции

Свободная конкуренция, права и интересы потребителей выступают объектами защиты антимонопольной политики. В свете этого деятельность фирм, препятствующая конкуренции или ограничивающая ее, а также направленная на приобретение преимуществ, которые могут быть использованы во вред другим субъектам рынка, носит название недобросовестной конкуренции и считается незаконной.

Согласно традиционной антимонопольной политике, к поведению фирм, которое считается незаконным, относятся следующие действия:

• фиксирование продажных цен: тайное и явное, так что назначаемые фирмой цены выпадают из сферы влияния рынка;
• ценовая дискриминация: продажа (или покупка) различных единиц товара или услуги по ценам, разница в которых напрямую не соответствует различиям в стоимости поставляемого товара;
• ограничения покупки: запрет заказчикам покупать какой-либо товар в другом месте, у другого продавца, по другой цене или в другом объеме, чем установлено фирмой-продавцом;
• ограничения продажи: запрет поставщикам продавать товар другому клиенту, в другом месте, по другой цене или в другом объеме, чем это предусмотрено контрактом с фирмой-покупателем;
• взаимосвязанные продажи: продажа одного товара клиенту при условии, что он покупает какой-либо еще (оговоренный заранее в контракте) продукт данной фирмы;
• недобросовестная реклама: акцент в рекламных посланиях на таких качествах продукта, которые в действительности у данного изделия отсутствуют, или подчеркивание недостатков товара конкурирующей фирмы, которых на самом деле у него может и не быть;
• недобросовестная маркировка товара: оформление внешнего вида товара, таким образом, который не отвечает его назначению, или указание таких его внутренних характеристик, которые продукту не присущи;
• вертикальные или горизонтальные ограничения конкуренции: давление на поставщиков (потребителей) продукции или на другие фирмы, производящие данный продукт, с целью усиления собственного влияния фирмы на рынке через принудительное навязывание партнерам своих правил поведения.

1.3. Слияния и поглощения. Контроль за экономической концентрацией

Особым предметом внимания государственных антимонопольных органов являются действия фирм, направленные на осуществление слияний и поглощений. Слияния (или поглощения) приводят к увеличению рыночной доли реорганизующейся фирмы и, следовательно, могут стать причиной ее доминирования на рынке, усиления рыночной власти и ослабления конкуренции в отрасли в целом. Наличие рыночных барьеров увеличивает вероятность усиления рыночной власти фирмы, осуществляющей слияние, и дает возможности ослабить позиции действующих на рынке конкурентов или даже вытеснить их за пределы отрасли. Барьеры препятствуют притоку новых конкурентов, давая агрессивной доминирующей фирме сосредоточить удар в одном направлении. Барьеры сами по себе являются предпосылкой сохранения высокой рыночной концентрации, и осуществление слияний на таких рынках может лишь усугубить проблемы монопольной власти.

С другой стороны, на рынках с низкой концентрацией слияния не могут нанести ощутимый урон конкуренции, а наоборот, могут являться эффективной рыночной стратегией для достижения эффекта масштаба или разнообразия. Слияние, наконец, может быть единственным способом остаться в пределах рынка для фирмы, управление которой было неэффективно, и которая находится на пороге банкротства.

Отношение антимонопольных органов к наметившимся слияниям в целом зависит от совокупности нескольких факторов, важнейшим из которых является изменение уровня концентрации в результате осуществления слияния. Антимонопольное законодательство США, например, использует следующий формальный критерий, основанный на индексе Херфиндаля-Хиршмана (таблица 2).

Таблица 2. Индекс Херфиндаля-Хиршмана.

Другими факторами, оказывающими влияние на решение антимонопольных органов, являются наличие рыночных барьеров, финансовое состояние каждой фирмы до слияния, любые детали, которые могут подействовать на повышение или снижение общественной эффективности. Решения о слияниях нередко бывают спорными, для них характерны основные трудности, с которыми сталкивается практическое осуществление антимонопольной политики.

Контроль за экономической концентрацией состоит в контроле антимонопольных органов за приобретением активов экономически-значимыми компаниями. Такой контроль в той или иной форме существует в большинстве стран, имеющих антимонопольное законодательство. В частности, из обследованных Министерством юстиции США 80 стран, имеющих антимонопольное законодательство, около 60 осуществляют контроль за слияниями. При этом детали режима контроля могут отличаться в зависимости от страны и типа сделок.

Контроль может быть предварительным (компании подают сведения о сделках в антимонопольные органы до завершения этих сделок) или последующим (после совершения сделок) (таблица 3). Кроме этого, подача уведомления может быть обязательной или добровольной. Так, в Австралии, в которой не существует процедуры обязательного уведомления, компания, тем не менее, может предпочесть получить иммунитет от возможного судебного преследования и предварительно подать заявку для формального утверждения.

Таблица 3. Процедуры контроля за слияниями в разных странах мира.

 *  — в зависимости от особенностей сделок (Источник: Министерство юстиции США, 2000 г.).

1.4. Трудности проведения антимонопольной политики

На практике проведение антимонопольной политики сталкивается с трудностями следующего характера.

Самая большая трудность - решение вопроса о конкретности рынка. Принятое в юридической литературе описание рыночной силы, рассматривающие несколько ведущих фирм в отрасли, не принимается экономистами, предпочитающими оценивать легкость вхождения новых более эффективных фирм в рынок. Индекс Херфиндаля-Хиршмана, который определяет уровень концентрации производства и служит критерием концентрации рынка, может сильно различаться в зависимости от очерченных границ рынка.

Оценка вероятности и легкости вхождения новичка на рынок неизбежно также связана с прогнозами, особенно относительно изменений рыночной структуры с течением времени.

Зачастую отсутствуют однозначные трактовки последствий поведения фирмы. Например, слияние двух фирм может привести, с одной стороны, к росту продажных цен товара (отрицательное последствие несовершенной рыночной структуры), а с другой стороны, подобное взаимодействие двух фирм может выразиться во внедрении нового продукта или в улучшении качества старого товара (положительное последствие монополии). Или, с одной стороны, ценовая дискриминация может сохранить и усилить монопольные позиции, позволяя крупным фирмам покупать сырье по более низким ценам, чем их менее крупные соперники, привязывая покупателей к продавцам, предоставляющим скидки на более крупные партии товаров, и затрудняя проникновение на рынок новых конкурентов. С другой - систематическая ценовая дискриминация может повысить эффективность ценообразования в ситуации, когда создание монополии неизбежно, в то время как несистематическая дискриминация может укрепить конкуренцию, нарушая дисциплину олигопольного ценообразования. При проведении антимонопольной политики необходимо учитывать всесторонний эффект деятельности фирм, должно быть учтено соотношение как положительных, так и отрицательных последствий.

Неопределенность ущерба субъекта от несовершенной рыночной структуры. Часто не ясно, кто должен подавать в суд и считать себя ущемленной стороной, - например, розничный продавец-дилер товара, выпускаемого монополистом, или конечный потребитель продукции? Непосредственное воздействие ограничений со стороны фирмы, обладающей рыночной властью, может проявляться не столько в отношении посредствующего звена товарной цепи, сколько на положении индивида, покупающего товар для потребления, так как торговец нередко способен переложить бремя монопольного воздействия на своего покупателя. В свою очередь, разрозненность конечных покупателей ведет к тому, что не всегда нарушения добросовестного поведения фирмы на рынке фиксируются и становятся объектом регулирования государства.

1.5. История возникновения  антимонопольной политики

Антимонопольное (антитрестовское) законодательное регулирование имеет более чем вековую мировую историю. Как показывают историко-правовые исследования, связь между частной инициативой и конкуренцией была обнаружена еще в источниках права Древнего Рима, которые содержали зачаточные нормы справедливых отношений в торговле. Римский юрист и государственный деятель Папиниан Эмилий утверждал, что «никого нельзя ставить в невыгодное положение в интересах другого лица».

По мнению ряда исследователей, истоки антимонопольного законодательства восходят к декретам римских императоров, пытавшихся бороться со спекулятивными монополиями посредством установления твердых цен на отдельные виды товаров (декрет императора Диоклетиана о ценах.)

Первым антимонопольным законом общего характера, где впервые используется сам термин «монополия», принято считать конституцию о ценах императора Зенона принятую в 483году н.э.

В этом акте говорилось: «Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо иную вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначаемую для другого использования».

Подобного рода законодательные меры, призванные пресечь спекулятивные монополии, возникающие из нарушения обычных правил ведения торговли (перекупка товаров, приобретение их в чрезмерно большом количестве с целью установить высокие цены и т.д.) были известны многим западноевропейским государствам и в период средневековья.

Даже в каноническом праве была закреплена антимонопольная норма, согласно которой продавец должен назначать за свой товар «справедливую цену» и получать таким образом «разумный доход».

Эпизодические попытки противодействия монополизму и недобросовестной конкуренции были отмечены уже в 17 веке, когда в Англии был принят закон, аннулировавший значительную часть существовавших к тому времени монополий на городскую торговлю.

В XIX – нач. XX вв. в Германии, Канаде, США, Англии и других, индустриально развитых странах стали приобретать устойчивый характер гигантские промышленно-торговые монополии. Обладая высоким уровнем концентрации производства, они сосредоточили в своем распоряжении материальные условия выпуска определенных видов товаров, лучшую в отраслях технику и квалифицированную рабочую силу, а также захватили основные источники сырья и рынки сбыта. Такого рода монополии широко распространились в форме картелей, синдикатов, трестов, концернов.

Необходимость применения антимонопольного регулирования была осознана западными экономистами в прошлом столетии, когда первые монополистические объединения стали нарушать устои рыночной экономики. В связи с этим были приняты первые законы, направленные на защиту свободной конкуренции от монополий и предотвращение недобросовестной конкуренции в коммерческой деятельности – в Великобритании (1883, 1887 г.г. - законы о фабричных и товарных знаках), в Германии (1886 г. – закон о недобросовестной конкуренции), в Канаде (1889 г. закон о предупреждении и запрете объединений, связанных с ограничением в торговле), в США (1890 г. закон Шермана о защите торговли и коммерческой деятельности от незаконных ограничений и монополий).

Разработчики этих законов, как и многие сторонники антимонопольных мер, исходили из того, что в большинстве своем монополии не только не представляют собой «естественного» эволюционного явления, но, напротив, являются «противоестественными» и чуждыми экономике образованьями. Из этого следовало, что такого рода аномалии, возможно, ликвидировать законодательным путем.

В таблице 4 представлены этапы развития антимонопольного законодательства.

Таблица 4. Этапы развития конкурентного и антимонопольного законодательства.

1.6. Влияние глобализации на антимонопольную политику

1.6. Влияние глобализации на антимонопольную политику

На современном этапе развития мировой экономики, характеризующемся формированием глобальных рынков и ускорением НИОКР, наблюдается всплеск интереса государств к антимонопольной политике, сравнимый с тем, который происходил в конце XIX века, в момент ее зарождения и становления законодательства, заложившего основы регулирования конкуренции.

Прежде всего, хотелось бы отметить, что в условиях глобализации наблюдается трансформация государственной политики на практически всех направлениях регулирования: гармонизация основных инструментов воздействия (мировое экономическое пространство становится все более однородным) и большее развитие получают вторичные инструменты, которые и начинают играть решающую роль. Действительно, если предположить существование иерархии инструментов государственной политики по степени воздействия на экономику, и при этом инструменты, оказывающие наибольший эффект имеют везде одинаковое использование, то окончательный результат будет зависеть от «вторичных» инструментов, имеющих меньшую степень воздействия, от которых объект регулирования ранее практически не зависел, так как его поведение полностью определялось различиями в применении «первичных» инструментов.

Возможно, поэтому в последние годы происходит превращение антимонопольной политики из «внутренней» экономической политики в важный элемент международных экономических отношений, составную часть государственной внешнеэкономической стратегии (см. график 2).

Антимонопольная политика уже достаточно давно является равноправным элементом внешнеэкономических связей де-юре. Соглашения, посвященные вопросам конкуренции, заключались во всех основных интеграционных группировках:

• ЕС - в Римском договоре существовала глава «Правила конкуренции» (статьи 85-94); после образования ЕС ключевые статьи договора 85 и 96 стали статьями 81 и 82 Договора об учреждении ЕС;

• НАФТА - глава 15 Соглашения «Конкурентная политика, монополии и государственные предприятия» (содержит запрет для монополий совершать злоупотребления своим положением на территории другой страны, ряд запретов при создании государственных предприятий, в т.ч. которым передаются властные полномочия);

• АТЭС - Манильский план действий (1994 г.);

• МЕРКОСУР - Протокол о защите конкуренции в МЕРКОСУР (1996 г.);

• СНГ - Межправительственный договор о проведении согласованной антимонопольной политики (первая редакция была принята в 1993 г., в 2000 г. - новая редакция, дополненная «Положением о взаимодействии»).

График 2. Динамика региональных интеграционных объединений, предусматривающих нормы, направленные на регулирование конкуренции, 1958-2005 гг. (число объединений накопленным итогом).

ИСТОЧНИК: Brusick P., Alvarez A.M., Cernat L. (eds.), «Competition Provisions in Regional Trade Agreements: How to Assure Development Gains», (UNCTAD/DITC/CLP/2005/1), United Nations, New York and Geneva, 2005, page 5.

Антимонопольная политика также является важным элементом деятельности крупнейших международных экономических организаций. Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) в 1980 г. разработала «Комплекс согласованных на многосторонней основе принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой», который был принят Генеральной ассамблеей ООН (5.12.1980, резолюция 35/63). Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) для целей гармонизации проводимой политики принимала акты рекомендательного характера (в 1979, 1995, 1998 и 2005 гг.).

Однако в конце 1990-х годов антимонопольная политика становится элементом международных экономических отношений де-факто, о чем говорит появление двусторонних соглашений (в основном, межправительственных) о кооперации в сфере защиты конкуренции. Эти соглашения уже не только фиксируют общие принципы, но и направлены на решение практических вопросов. Такие соглашения на сегодняшний день заключены между крупнейшими развитыми странами и регионами: США - ЕС (о применении конкурентного законодательства - подписано в 1991 г., вступило в силу в 1995 г.; о применении «принципа взаимной вежливости» - positive comity principles - 1998 г.), США - Япония (1999 г.), ЕС - Япония (2003 г.). Наиболее широкой сетью двусторонних соглашений обладают США: США - ФРГ (1976 г.), США - Австралия (1982 г., 1999 г.), США - Канада (1995 г., 2004 г.), США - Израиль (1999 г.), США - Бразилия (1999 г.), США - Мексика (2000 г.). В 2005 г. было также заключено соглашение между Японией и Канадой.

В соглашении США и ЕС 1991 г. впервые в мировой практике регулирования конкуренции появился «принцип взаимной вежливости», предполагающий, что одна сторона может обратиться к другой с просьбой о проведении расследования и принятии мер (в соответствии с законодательством запрашиваемой стороны) в случае совершения на ее территории действий, затрагивающих интересы запрашивающей стороны.

Можно выделить три основных наблюдающихся в мире тенденции развития антимонопольной политики:

• приобретение политикой сетевого (децентрализованного) характера;
• ужесточение норм в отношении картелей;
• введение ограничений для государств (правительства) в части предоставления льгот.