Антимонопольное законодательство, опыт западных стран, процесс развития в России

Глава 1. АНТИМОНОПОЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

1. СУЩНОСТЬ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Корни антимонопольного регулирования  уходят вглубь веков. Первым антимонопольным  законом общего характера, где впервые  используется и сам термин «монополия¹», принято считать конституцию о ценах императора Зенона (483). В ней говорилось: «Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначенную для другого использования».

Использование монополиями  соглашения о ценах, разделение рынков сбыта в условиях возрастающей монополизации  хозяйства угрожают существованию  экономической системы, основанной на конкуренции. Только вмешательство  государства в деятельность монополий  и в конкурентно-рыночные отношения  обеспечивает нормальное функционирование капиталистического хозяйства. Оно  достигается, прежде всего, принятием специальных законодательных актов, которые создают условия для развития конкуренции, пресечения ее ограничения и смягчения негативных последствий чрезмерной монополизации хозяйства.

Многочисленные недобросовестные методы в конкурентной борьбе стали  общей проблемой для стран, переживших стремительное развитие экономики.

Конкурентные отношения  регламентируются законодательством  о конкуренции, которое включает антимонопольное законодательство - комплекс правовых актов в странах  с рыночной  экономикой,  направленных  на  поддержание   конкурентной   среды, противодействие монополизму и недобросовестной конкуренции. К предпринимательской деятельности, ограничивающей свободную конкуренцию, иногда применяются нормы, направленные и против ограничения конкуренции, и на пресечение недобросовестной конкуренции. Против антиконкурентной деятельности используются нормы, содержащиеся в законодательных актах о торговле, защите потребителей, контроле над ценами.

     В основу  комплекса государственных  мер,  составляющих  антимонопольную политику, заложено общее    представление,  согласно  которому наивысшее благосостояние граждан  достигается  в случае,  когда они имеют возможность свободно обмениваться производимыми ими товарами и  услугами  на конкурентном рынке. Конкурентный рынок, таким  образом, выступает  универсальным   регулятором   общественного   производства,   его пропорций. При этом вопрос о том, что  производить  и  в  каком  количестве, объективно решает сам потребитель, предъявляя на рынке спрос на те или иные виды товаров и услуг.

     Обратив внимание на происхождение системы  антимонопольного  законодательства,  необходимо отметить,  что  исторически  сложилось  два  типа  антимонопольных  законов. Первый  из  них  предусматривает  формальное  запрещение  монополии,  второй строится  на  принципе  контроля  за  монополистическими   объединениями   и ограничения   их   злоупотреблений.    Речь    идет    об    антитрестовском законодательстве    США    и    европейской     системе     антимонопольного законодательства, которая  предусматривает  контроль  за  монополистическими объединениями в целях недопущения их  злоупотреблений  своим  господствующим положением  на  рынке.  Реализация  положений  антимонопольного  законодательства  за   рубежом осуществляется  в  административном,  судебном  или  смешанном  порядке.   В последнем случае решения административных органов могут  быть  обжалованы  в судах.

1.2 АМЕРИКАНСКАЯ СИСТЕМА АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Основными системами антимонопольной  политики в мире признаны американская и европейская. Американская система  принята в странах Латинской  Америки и ряде других государств. Европейская система, помимо стран  Западной Европы, действует в Австралии, Новой Зеландии, ЮАР. Промежуточное  положение между этими двумя  системами занимает законодательство Германии, что объясняется тем  фактом, что антимонопольное законодательство этой страны, наряду с общей нормой о запрете монополий, предусматривает  большое количество исключений из этого  принципа.

Начнем с американской системы антимонопольного регулирования. Американская модель строится на принципе запрещения монополии как структурной единицы независимо от социально-экономических последствий ее деятельности. Сторонники такого подхода, который получил наименование «структуралистского», утверждают, что отрасль, имеющая монополистическую структуру, и вести себя будет как монополист. Следовательно, экономические действия отраслей с монополистической структурой обязательно будут негативными с общественной точки зрения и должны попадать под действие антимонопольного законодательства. В данной модели антимонопольного регулирования предполагается в основном форма правоприменительного процесса и судебное преследование нарушителей.

Антимонопольное законодательство в США разработано в рамках англосаксонской системы права. В этой системе прецедент, то есть отдельное, но новаторское решение  суда, может стать основой для  последующего решения аналогичных  дел. В странах англо-американской системы, законы, составляющие основу одного и того же направления экономической  политики, могут быть разрозненны  и тематически не связаны. Роль судьи  в трактовке содержания закона очень высока.

Первым и самым известным  антимонопольным законом США  является закон Шермана. Закон включает 8 параграфов, центральными из которых  являются 2 первых: в соответствии с  первым, нелегальными признаются договоры, в том числе тайные, ограничивающие торговлю и хозяйственную деятельность, со вторым - монополизация, или попытка  монополизации торговли. Период становления  антимонопольного законодательства завершился в 1914 году, с принятием закона Клейтона, который установил режим предварительного согласования сделок, слияний, а также незаконность ценовой дискриминации, если она ограничивает конкуренцию, незаконность продажи на условиях отказа от покупки у конкурента и продаж «в нагрузку».

Другие важные антимонопольные  законы применялись в дополнение к двум указанным. Так, закон Робинсона - Патмана (1936) уточняет признаки ценовой  дискриминации, закон Целлера - Кефовера (1950) дает более подробное описание того, что считается слиянием и  включает в число незаконных ограничивающие конкуренцию вертикальные и горизонтальные слияния, закон Харта - Скотта - Родино (1976) уточняет процедуру предварительного контроля слияний. Вскрытие нарушений входит в компетенцию Федеральной торговой комиссии и суда. В американской судебной практике присутствует "правило разумности", согласно которому суды вправе решать, какие действия доминирующих на рынке компаний отвечают здравому смыслу, а какие - нет.

Государственные службы, призванные осуществлять реализацию антимонопольного законодательства, могут руководствоваться  двумя принципами: во-первых, жестко следуя букве закона и, во-вторых, «принципам разумности».

Важно отметить, что антитрестовское  законодательство направлено не против крупных корпораций, «большого бизнеса» как такового, так как размер компании еще не дает возможности трактовать ее как монополию. Антимонопольное  регулирование направлено против ограничительной  деловой практики, подрывающей эффективную  конкуренцию.

1.3 ЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Европейская модель в отличие  от американской делает упор на принцип  контроля за злоупотреблениями. При  таком подходе, именуемом в литературе «бихевиористским», акцентируется  внимание не на структуре отрасли, а  на поведении отдельных хозяйствующих  субъектов. В этой модели используется «правило разумного подхода», которое  провозглашает незаконной не всякую монополию, а лишь ту, социально-экономические  последствия деятельности которой  имеют для общества негативный характер. Такой подход требует создания специальной  системы административных органов, призванных постоянно анализировать  и контролировать состояние конкуренции  на различных рынках.

Основой антимонопольной  политики Европейского Союза (ЕС) является Римский договор. Статья 81 (ранее 85) Договора в определенном смысле эквивалентна первому разделу закона Шермана («любой контракт, трастовый договор  или просто соглашение, ограничивающие торговлю в нескольких штатах или  с другими государствами») признается незаконным. Запрещаются соглашения и согласованные действия, предотвращающие, ограничивающие или искажающие конкуренцию в рамках общего рынка. Статья 82 (ранее 85) запрещает злоупотребление доминирующим положением. В определенном смысле, она эквивалентна второму разделу закона Шермана («любое лицо, которое самостоятельно или совместно с кем-либо монополизирует или пытается монополизировать торговую деятельность между штатами или с другими государствами, признается совершающим преступление»). Для применения этих двух базовых статей, в ЕС разработаны многочисленные подзаконные акты, где конкретизируется описание нелегальной практики, условия применения законов, исключения из применения антимонопольного законодательства. Подзаконные акты обновляются Европейской Комиссией - дополнительным органом ЕС.

Антимонопольное регулирование  на уровне ЕС возникло и развивалось вместе с другими институтами объединенной Европы. Основной целью антимонопольной политики считается обеспечение конкуренции в масштабах общего рынка и предотвращение ограничений экономической интеграции. Комиссия по конкуренции выполняет роль наднационального регулирующего органа, на который возложена, в том числе функция противодействия «экономическому национализму» со стороны отдельных стран.

Становление современного антимонопольного законодательства в Великобритании связано с принятием в 70-х годах  нашего столетия ряда нормативных актов. Первый акт, основан на законах о добросовестной торговле и о конкуренции, ключевую роль играют Ведомство по добросовестной торговле, Комиссия по монополиям, государственный секретарь торговли и промышленности. Второй акт, предусмотрен законодательством об ограничительной торговой практике, ключевую роль отводит Суду по ограничительной практике.

Как указывалось выше, немецкое антимонопольное законодательство занимает промежуточное положение  между двумя системами антимонопольного законодательства.

В Германии государственным  регулированием рыночных отношений, которое  ведет к смягчению отрицательных  последствий чрезмерной монополизации, занимаются так называемые органы по делам картелей. К этим органам  относятся Федеральное ведомство  по делам картелей, Федеральный министр  экономики и высшие органы земель.

Следует отметить, что Картельный закон Германии состоит из двух принципов: принципе запрещения и принципе контроля и регулирования монополистической  деятельности. Как и в США, он запрещает  определенную категорию соглашений, например картельные договоры и картельные постановления.

Большую группу составляют страны, где нет специальных законов  о пресечении недобросовестной конкуренции. Во Франции ответственность за недобросовестную конкуренцию представляет собой  разновидность деликатной ответственности, предусмотренной ст. 1382 и 1383 Гражданского кодекса Франции. Так  контроль за монополистической деятельностью  возложен на Совет по вопросам конкуренции, Министерство экономики и суды общей  юрисдикции.

Совет по вопросам конкуренции  считается независимым административным органом, на решения которого министр  экономики не может налагать “вето”. Он выполняет консультативные функции  по заказу различных учреждений и  организаций, а также может применять  следующие санкции: предписать предприятию  или лицу прекратить инкриминируемую  деятельность в течение определенного  срока; наложить на предприятие или  лицо денежный штраф.

Опыт законодательства промышленно  развитых стран свидетельствует  о различных методах правового  регулирования пресечения недобросовестной конкуренции и монополистической  деятельности: отдельно принятые антимонопольные  законы и законы о пресечении недобросовестной конкуренции (Австрия, Испания, Канада, Германия, Швейцария); антимонопольные  законы и общие нормы гражданского права в области пресечения недобросовестной конкуренции (Италия, Франция); антимонопольные  или антитрестовские законы и  судебные прецеденты в области пресечения недобросовестной конкуренции (Великобритания, США).

В целом, европейское законодательство либеральнее американского антитрестовского, так как следует традиционной политике свободы торговли и минимизации  прямого государственного вмешательства  в хозяйственную деятельность предпринимателей.

Глава 2. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

2.1 НЕОБХОДИМОСТЬ  АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

    Антимонопольное регулирование, основанное на антимонопольном законодательстве, является важным инструментом защиты конкуренции, оно обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждает их возникновение.

Целью антимонопольного регулирования  экономики является предупреждение и сокращение монопольных цен, дефицитности производства, перераспределение монополистического богатства и множество других способов поддержания необходимого уровня конкуренции.

В каждой развитой стране существует организация, занимающаяся осуществлением антимонопольной политики, как, например, Федеральная Антимонопольная Служба в России, или Министерство Юстиции  в США. Главным орудием таких  организаций является антимонопольное  законодательство, которое содержит описание нелегальной практики, имеет  ключевое значение для эффективности  антимонопольного законодательства. Несмотря на общие цели, содержание антимонопольных  законов в разных странах может  довольно существенно отличаться.

Действие рыночной конкуренции, свободного рынка неизбежно порождает  монополию, которая меняет условия  конкурентной борьбы, под удар ставятся механизмы функционирования рыночной системы.

Достижение цели антимонопольной  политики предполагает:

1. Обеспечение единства  экономического пространства на  территории Российской Федерации.

2. Обеспечение «прозрачности»  процессов, связанных с созданием,  слиянием и присоединением коммерческих  организаций, приобретением крупных  пакетов акций, основных производственных  средств и нематериальных активов,  а также прав, которые дают  возможность определять условия  деятельности предприятий, занимающих  доминирующее положение на рынке.

3. Снижение барьеров входа  на товарные рынки, а также обеспечение более эффективного контроля над поведением хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, посредством мониторинга процесса ценообразования и изъятия доходов, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства.

4. Активизация работы по профилактике и пресечению недобросовестной конкуренции на товарных рынках.

5. Упорядочение оказания государственной помощи.

6. Создание условий для развития производительной деятельности малых предприятий.

7. Организация антимонопольного контроля на финансовом рынке.

8. Организация систематического наблюдения за основными товарными рынками федерального и регионального уровня.

 С этой целью необходимо совершенствовать взаимодействие с органами государственной статистики, а также разрабатывать ведомственную статистику, отвечающую запросам и соответствующую специфике задач, поставленных перед антимонопольным органом.

Всевластию же монополиста  в силу непреодолимости барьеров на пути в отрасль ничто не грозит даже в длительном плане. Самостоятельно рынок не в силах разрешить  эту проблему. В этих условиях улучшить ситуацию может лишь государство, проводящее сознательную антимонопольную политику. Не случайно, в наше время нет  ни одной развитой страны, где бы отсутствовало специальное антимонопольное законодательство, и не было бы специального органа власти для надзора за его исполнением.

2.2 ОБОСОБЛЕНИЕ  АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ  ОТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

В истории антимонопольной  политики России выделяется несколько  этапов. Такое разделение обусловлено, прежде всего, различными этапами формирования рыночной экономики в России.

Современный этап экономического развития России ставит новые задачи перед органами государственного управления. Решающая роль в обеспечении устойчивого экономического роста и конкурентоспособности российских товаров на мировых рынках отводится активной экономической политике. Поощрение инвестиционной активности российских компаний, стимулирование экспорта, адресная помощь отдельным фирмам — все это воздействует как на экономику страны в целом, так и на структуру рыночных отношений в рамках отдельных отраслей и регионов. Однако довольно частым "побочным" результатом экономической политики выступает тенденция к монополизации продуктовых и финансовых рынков компаниями — целевыми объектами экономической политики. Для предотвращения или хотя бы смягчения антиконкурентных последствий подобных государственных мероприятий развитые страны выработали комплекс мер, называемых политикой поддержки конкуренции. Она включает как антимонопольное регулирование (с запретительными и разрешительными функциями), так и более сложные действия государства по развитию и поощрению конкуренции на отдельных рынках.

Трудности реализации антимонопольной  политики в России в первую очередь  были вызваны тем, что антимонопольное  регулирование по своей природе  базируется на рыночных отношениях и  не включает инструментария, пригодного для создания рыночных отношений  — задачи, которую приходилось  решать антимонопольным органам  в России с начала реализации конкурентной политики. Поэтому эффективность  антимонопольного регулирования напрямую зависела и зависит от взаимодействия антимонопольной и других видов экономической политики в большей степени, чем в зарубежных странах.

В России меры по антимонопольному регулированию стали предприниматься  в условиях, когда конкурентного  рынка и рыночных отношений не было вообще, антимонопольная политика тогда рассматривалась как часть  политики разгосударствления и создания рыночных отношений. Первая версия Федерального закона "О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках" была принята в  мае 1991 г. В целом для его разработки использовались зарубежные модели (в  частности, западноевропейские законы).

На первом этапе реформ цели экономической политики не только определяли нормативные положения  зарождающейся антимонопольной  политики, но и доминировали при  практическом осуществлении последней, даже в ущерб ей самой. Конкурентная политика сводилась к государственному антимонопольному контролю и разработке реестра действий, подлежащих запрету.

Таким образом, на первом этапе  развития антимонопольного регулирования  сложилось довольно нечеткое разграничение  сфер деятельности и полномочий между  антимонопольной и экономической  политиками. Одна политика нередко  вмешивалась и подменяла собой  другую, выполняя не свойственные ей функции  и неся на себе не характерные для  нее виды ответственности. Это во многом предопределило пассивный характер антимонопольной политики.

По мере того как экономическая  политика России смещалась с макро- на микроуровень, наблюдался соответствующий  сдвиг акцентов и в антимонопольной  политике. В этот период общие принципы антимонопольного регулирования были распространены на особые сферы экономики  — финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов.

В этот период наблюдается  и «определенный диссонанс между двумя политиками».

В рамках данного этапа  многие аспекты несогласованности  экономической и конкурентной политик  могут быть объяснены отсутствием  четкого представления о целях  одного и другого видов государственного воздействия на экономику, поэтому задача обеспечения конкурентоспособности отечественных товаров рассматривается в контексте антимонопольного регулирования, хотя на самом деле это цель промышленной политики, а никак не конкурентной.

Началом третьего этапа в  развитии антимонопольного регулирования  в России можно считать август 1998 г. В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона "О конкуренции...", дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм.

В 2002-2001 гг. появляется большое  число подзаконных правовых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных  видов деятельности в рамках финансовых рынков.

Развитие рыночных отношений  и эволюция бизнеса формируют  новые сферы регулирования, где  целесообразно проведение согласованных  мер экономической и конкурентной политик. В частности, на первый план выходит контроль за деятельностью транснациональных корпораций.

Активная конкурентная политика предполагает создание системы мониторинга за уровнем концентрации на всех товарных и финансовых рынках с целью своевременного выявления потенциальных антиконкурентных ситуаций и предупреждения развития опасных монополистических тенденций.

2.3 МЕТОДЫ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

Самыми важными из всех мер антимонопольной политики для России оказались ограничительные меры. Они предусмотрены законом "О конкуренции" и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.

Запреты на монополистическую  деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление  предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления  являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.

Довольно часто встречаются  такие нарушения, как навязывание  контрагенту² невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Так же закон запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену.

Для того чтобы важность этого запрета стала полностью понятной необходимо уточнить, что такое монопольно высокая и монопольно низкая цены.

Монопольно высокая цена - это цена, устанавливаемая доминирующим на рынке данного товара хозяйствующим  субъектом (производителем), чтобы компенсировать необоснованные затраты, вызванные  недостаточно полным использованием производственных мощностей, и (или) получить дополнительную прибыль за счет снижения качества товара.

Монопольно низкая цена - это цена приобретаемого товара, установленная  доминирующим на рынке данного товара покупателем с целью получить дополнительную прибыль и (или) компенсировать за счет продавца свои необоснованные затраты.

Так же российское антимонопольное  законодательство стремиться к запрету  заключения соглашений, ограничивающих конкуренцию, а к таким относятся:

1. Соглашения, препятствующие входу других предприятий на рынок;

2.  Отказы от заключения договоров с определёнными продавцами или

     покупателями;

3.  Соглашения по разделу рынка по территориальному принципу,        

     реализуемой продукции;

4. Ценовые соглашения.

Наряду с запретами  на заключение вредных для конкуренции  соглашений и на злоупотребление  доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется  контроль за экономической концентрацией. Она возникает в результате создания, реорганизации или слияния предприятий  и объединений или когда появляется возможность для группы организаций  проводить на рынке согласованную  политику.

Важным для антимонопольной  политики является также запрет на недобросовестную конкуренцию. Под  ней понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые  противоречат законодательству, обычаям  делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые  причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб  их деловой репутации. Речь идет о  распространении ложных, неточных или  искаженных сведений, способных причинить  убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца.

Кроме уже перечисленных мер, в политике России широко используется реестр как инструмент антимонопольного контроля. По результатам анализа состояния товарного рынка и доли предприятий на нем (более или менее 35%) они включаются либо исключаются из государственного реестра. Делает это Министерство Антимонопольной Политики (МАП), если речь идет о российском рынке в целом, или его территориальные управления в случае региональных рынков. Реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и контролировать соблюдение ими антимонопольного законодательства. В реестр обязательно попадают предприятия, являющиеся единственными производителями в России отдельных видов продукции.

Структура товарных рынков, характер и уровень монополизации  экономики меняются в результате приватизации, либерализации цен, открытия внутреннего рынка для международной  конкуренции, банкротства и санации  убыточных предприятий, регулирования  естественных монополий³.

В России к естественным монополиям относят, прежде всего, РАО "ЕЭС России", "Газпром" и  Министерство путей сообщения. Хотя структурная реформа в этой сфере  направлена на повышение экономической  эффективности естественных монополий, противники демонополизации считают, что реализация намеченных планов потребует затрат, которые превысят будущий эффект. Тем не менее, реформирование естественных монополий - одна из главных задач реструктуризации российской экономики.

Глава 3. ОСНОВНЫЕ МОНОПОЛИИ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ И ИХ АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», Министерство путей сообщения, - это  три кита «монополизма по-русски», ярчайшие примеры подобных объединений. В  состав РАО «Газпром» наряду с  Единой системой газоснабжения России входят геологоразведочные, добывающие, приборостроительные предприятия, проектно-технологические структуры, объекты социальной сферы. В ведении  МПС находится как инфраструктура – железные дороги, вокзалы, информационная система, - так и немонопольные  виды деятельности – подрядно-строительные и ремонтные организации, предприятия  общепита. На балансе министерства находятся целые поселки и  города. РАО «ЕЭС России» объединяет как электросети, так и электростанции.