Антимонопольное законодательство Российской Федерации

Содержание

Введение

Рыночный характер экономических отношений означает свободу выбора для покупателя и продавца. Механизм рынка действует через соотношение спроса и предложения, что предполагает необходимую подвижность цен, конкуренцию товаров и, значит, товаропроизводителей. Конкуренция – это неотъемлемая частью рыночной среды, необходимое условие развития предпринимательской деятельности.

С переходом России на рыночные методы хозяйствования роль конкуренции в экономической жизни общества значительно возросла. При этом поддержание конкурентной среды в РФ, как и во всех развитых странах в настоящее время, стало важной задачей государственного регулирования экономики. А значит, изучение конкуренции, ее роль в развитии рыночных отношений является в настоящий момент важнейшей задачей экономических исследований в нашей стране.

Для предотвращения или хотя бы смягчения антиконкурентных последствий подобных государственных мероприятий развитые страны выработали комплекс мер, называемых политикой поддержки конкуренции. Она включает как антимонопольное регулирование (с запретительными и разрешительными функциями), так и более сложные действия государства по развитию и поощрению конкуренции на отдельных рынках.

На поддержание конкуренции и ограничение монополистической деятельности направлено антимонопольное законодательство.

Изучение регулирования антимонопольной деятельности в России является актуальным на сегодняшний день.

Цель этой работы осветить особенности антимонопольного законодательства РФ.

Исходя из целей, нами были поставлены следующие задачи:

• охарактеризовать особенности становления антимонопольного законодательства;
• рассмотреть национальные особенности антимонопольного законодательства РФ;
• определить антимонопольные органы и остановится на особенностях их деятельности;
• выявить способы регулирования антимонопольной деятельности в России.

Наша работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Проблемы становления антимонопольного законодательства России и его национальные особенности

1. Развитие антимонопольного законодательства в РФ

Антимонопольное законодательство в Российской Федерации основывается на Конституции РФ1 и Гражданском кодексе РФ2.

Конкуренция - сложное и многогранное явление. В специальной литературе существуют различные определения сущности и признаков этого социального феномена.

С позиции законодателя основная цель конкуренции - ограничение монополистического положения хозяйствующих субъектов на соответствующем рынке.

С начала перехода России к рыночной экономике вопросы развития конкуренции и содействия конкурентным отношениям встали как новые задачи. Был создан антимонопольный орган, а в 1991 г. принят первый в России антимонопольный Закон. С развитием рынка и появлением практики применения антимонопольного законодательства возникла потребность его совершенствования. Актуальность усиления антимонопольной политики в настоящее время связана с тем, что наша экономика еще пока достаточно монополизирована. В 2006 г. были приняты новый Закон - "О защите конкуренции"3 и Закон, регулирующий ответственность за нарушения антимонопольного законодательства4, в том числе за злоупотребление доминирующим положением, за недобросовестную конкуренцию, эти изменения были внесены в Кодекс об административных правонарушениях5 (далее - КоАП).

Итак, важным этапом становления антимонопольного законодательства явилось принятие Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности"6, который запрещал вмешательство государства и его органов в деятельность предприятия, кроме как по установленным законодательством основаниям и в пределах полномочий государственных органов. Чрезвычайно значимым стало установление в Законе гарантий предпринимательской деятельности, среди которых необходимо выделить недопущение монопольного положения на рынке отдельных предприятий и их объединений и недобросовестной конкуренции7.

Еще одним основополагающим "рыночным" законом явился принятый 22 марта 1991 г. Закон о конкуренции на товарных рынках 1991 г.8, определивший организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в целях обеспечения условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. В ст. 24 Закона о конкуренции на товарных рынках 1991 г. были намечены направления совершенствования уголовного законодательства по пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции9, в частности указывалось, что должностные лица органов управления и хозяйствующих субъектов, виновные в неоднократном уклонении от исполнения или несвоевременном исполнении предписаний Антимонопольного комитета РСФСР (его территориального управления), привлекаются к уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с этой нормой Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. был дополнен ст. 175.1 "Нарушения антимонопольного законодательства"10, установившей уголовную ответственность должностных лиц органов власти, управления или хозяйствующего субъекта за неисполнение законных предписаний антимонопольных органов об устранении нарушений антимонопольного законодательства, совершенное в течение года после наложения административного взыскания за такие же действия. Данная норма предусматривала административную преюдицию.

Закона о конкуренции на товарных рынках 1991 г.  предусматривает дополнительные меры противодействия антиконкурентной политике предпринимательских фирм, в частности, признаются незаконными такие действия:

• изъятие товаров из обращения, а также ограничение и прекращение производства товаров с целью создания искусственного дефицита;
• предварительный сговор об искусственном повышении, снижении или поддержании цен;
• соглашение о территориальном делении рынков или делении рынков по потребителям, а также установление квот на производство и реализацию товаров;
• приобретение фирмой акций предприятий выпускающих аналогичные товары, если она уже выпускает 30% таких товаров. Однако, не будут преследоваться экспортные картели, создаваемые для совместного выступления на мировом рынке11.

Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" являлся одним из первых рыночных законов. За эти годы накоплен значительный опыт применения антимонопольного законодательства. Конкурентная политика, базирующаяся на этом Законе и направленная на пресечение монополистической деятельности, предупреждение монополизации и развитие товарных рынков, обеспечивала стабильность экономики, единство экономического пространства России, гарантировала соблюдение честных правил поведения на рынке, защищала интересы потребителей, предотвращая рост цен и образование дефицита12.

В июле 1991 г. был создан Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, позже - Государственный антимонопольный комитет, в 2003 г. - Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, преобразованное в Федеральную антимонопольную службу Российской Федерации (ФАС России). Полномочия антимонопольного органа напрямую определялись Законом 1991 г.

Накопленный опыт расследования дел по фактам нарушений антимонопольного законодательства показал, что Закон о конкуренции 1991 г. не в полной мере приспособлен к экономическим процессам в России, и уже в 1993 г. стала очевидной необходимость его существенного обновления и дополнения.

Третий этап в развитии конкурентного законодательства начался в 1994 г. в связи с принятием нового ГК РФ. Так, часть 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Четвертый этап - создание новых направлений Закона о конкуренции 1991 г..

Пятый этап - формирование законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых услуг (банковских, страховых и иных, связанных с денежными средствами юридических и физических лиц) 13.

В конце октября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"14 (далее Закон 2006 г.).

По существу, в этом Законе объединены два ранее действовавших закона: Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"  и Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".

Новый Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" обозначил новые тенденции отечественного антимонопольного законодательства. Они затронули как содержательную, так и юридико-техническую стороны этой сферы правового регулирования и связаны с усилением функциональности и эффективности правовых норм о конкуренции.

Законом "О защите конкуренции" регулируется основной массив антимнопольно-правовых отношений.

Данным законом регламентируются вопросы определения и правового регулирования монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции. Установлены правовые основы запрета на ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие), соглашения, согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Федеральным законом "О защите конкуренции" определены антимонопольные требования к торгам, особенностям отбора финансовых организаций и порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества; функции и полномочия антимонопольного органа.

Данный Федеральный закон регламентирует правовые основы государственного контроля за экономической концентрацией, ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства15.

Кроме положений названных Законов, во многих случаях воспроизведенных без изменений или с небольшими редакционными поправками, Закон 2006 г. содержит ряд нововведений.

Закон 2006 г. направлен, прежде всего, на борьбу с продолжающейся монополизацией экономики страны, для чего необходимо усиление правовых механизмов в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных и финансовых рынках.

1.2. Национальные особенности антимонопольного законодательства

В России основным фактором, под воздействием которого формировалась антимонопольная политика, является открытие экономики для иностранной конкуренции и установление единого курса рубля по отношению к доллару.

В условиях глобализации, роста транснациональных слияний, расширения трансграничной торговой деятельности и с возрастанием интеграции Российской Федерации в мировую экономику значимость вопросов конкурентного и антимонопольного права существенно повышается. На ситуацию также влияет и то, что законодательство отдельно взятой страны не способно эффективно воздействовать на транснациональную конкуренцию16.

В каждой стране антимонопольное законодательство имеет свою специфику, но выделяются общие для всех положения: контроль за слиянием компаний; запрещение соглашений и сговоров предпринимателей (картелей); пресечение недобросовестной конкуренции17.

В российском Законе о конкуренции, как уже отмечалось выше,  содержится понятийный аппарат антимонопольного законодательства, положения о функциях, структуре и компетенции антимонопольных органов, признаки составов нарушений антимонопольного законодательства, требования государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией, а также положения о принятии, обжаловании и исполнении решений и предписаний антимонопольных органов.

Закон о конкуренции по своим целям наиболее близок к европейской модели антимонопольного законодательства и базируется на принципе контроля за злоупотреблениями рыночной властью. В то же время в нем имеются элементы американской системы антитрестового законодательства, построенной на основе принципа запрещения монополий (например, в п. п. 1, 3 ст. 6 содержится запрет соглашений о разделе рынка по объему продаж или территории).

Сравнивая законы о конкуренции России и других стран Центральной и Восточной Европы с законодательными актами США, американские специалисты подчеркивают, что антитрестовые законы США сформулированы более общо, а конкретные схемы и ситуации закрепляются прецедентным путем. Новое законодательство стран Центральной и Восточной Европы в большей степени, нежели американское, сосредоточено на контроле за проведением доминирующих хозяйствующих субъектов18.

Теоретико-экономической основой Закона о конкуренции послужил структурно-регулятивный принцип. Это означает, что с помощью Закона о конкуренции предполагается не только противодействовать происходящим противоправным монополистическим проявлениям, но и предотвращать возникновение хозяйствующих субъектов или организационных связей между ними, монополизирующих экономику и негативно влияющих на структуру рынка.

Важной особенностью Закона о конкуренции является его экстерриториальный характер. Это выражается в том, что нормы Закона применяются в тех случаях, когда действия и соглашения, указанные в п. 1 ст. 2 Закона о конкуренции, совершаются или заключаются за пределами территории Российской Федерации. Для того чтобы применить правила Закона о конкуренции к таким соглашениям (действиям), в соответствии с теорией последствий необходимо доказать, что они приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут другие отрицательные последствия на рынках России.

Если рассматривать сферу применения антимонопольных законов других стран и сравнивать ее со сферой применения российского Закона о конкуренции, то следует констатировать, что в большинстве случаев законодательство имеет строго территориальный характер, то есть регулирует операции фирм в пределах национальных регионов (рынков). Лишь законодательные акты США, Канады и ЕС в отдельных деталях являются экстерриториальными19.

Что касается действия Закона о конкуренции, то его нормы распространяются на соответствующие отношения, влияющие на конкуренцию и складывающиеся с участием российских и иностранных юридических лиц, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей. Этот перечень охватывает, прежде всего, индивидуальных предпринимателей, а также коммерческие и некоммерческие организации20.

Рассмотренные особенности российского Закона о конкуренции позволяют во многом проследить его сходство с зарубежным антимонопольным законодательством. Вместе с тем имеются и отличия, наиболее значимым из которых является включение в число субъектов монополистической деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Это доказывает особые условия применения антимонопольного законодательства России, когда имеют место случаи незаконного монополизма, основанного на властной и региональной почве.

Все это позволяет говорить о том, что антимонопольное законодательство в Российской Федерации независимо от видов рынков  необходимо строить на основе единых конституционных принципов и законодательных стандартов.

2. Антимонопольное законодательство России

2.1. Регулирование антимонопольной деятельности в России

В Конституции Российской Федерации21 можно выделить статьи, на которых базируется публично-правовое регулирование антимонопольной деятельности России: ст. 2, 8, 10, 11, 12, 34, 51. Особое значение имеют ст. 8, ч. 2 ст. 34, закрепляющие, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; в Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Гражданский кодекс Российской Федерации22 в ч. 3 ст. 1 определяет, что товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. В ч. 1 ст. 10 Гражданского кодекса России указано, что не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"23 в ст. 14 регламентирует, что Правительство Российской Федерации обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

В Федеральном законе "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"24 установлены антимонопольные правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров, а также установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

Данным Федеральным законом установлено ограничение для приобретения и аренды дополнительной площади торговых объектов "сетевыми" хозяйствующими субъектами. Это ограничение выражается в том, что хозяйствующий субъект (за исключением сельскохозяйственного потребительского кооператива, организации потребительской кооперации), доля которого превышает 25% объема всех реализованных продовольственных товаров в денежном выражении за предыдущий финансовый год в границах субъекта Российской Федерации, не вправе приобретать или арендовать в границах соответствующего административно-территориального образования дополнительную площадь торговых объектов для осуществления торговой деятельности по любым основаниям, в том числе в результате введения в эксплуатацию торговых объектов, участия в торгах, проводимых в целях их приобретения.

В ст. 13 ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" установлено, что хозяйствующим субъектам, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующим субъектам, осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети, запрещается создавать дискриминационные условия, в том числе создавать препятствия для доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка других хозяйствующих субъектов, нарушать установленный нормативными правовыми актами порядок ценообразования.

Кроме того, хозяйствующим субъектам, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети и хозяйствующим субъектам, осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети, запрещается навязывать контрагенту условия о запрете на заключение хозяйствующим субъектом договоров поставки продовольственных товаров с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность, а также с другими хозяйствующими субъектами на аналогичных или иных условиях, также этим субъектам хозяйственной деятельности запрещается навязывать условия об ответственности за неисполнение обязательства хозяйствующего субъекта о поставках продовольственных товаров на условиях, которые лучше, чем условия для других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность.

При этом хозяйствующий субъект вправе представить доказательства того, что его действия (бездействие) могут быть признаны допустимыми в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Полномочия Федеральной антимонопольной службы регламентированы Положением о Федеральной антимонопольной службе25, утвержденным Правительством России.

В Программе развития конкуренции в Российской Федерации26 определены направления для реализации конкурентной политики, определяются ее приоритеты и основные направления на период до 2012 г.; данная Программа включает меры антимонопольного регулирования, иные защитные меры, а также меры по развитию конкуренции, расширяющие возможности и стимулирующие предпринимательскую деятельность.

Приказ МВД России и ФАС России "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы"27 регламентирует порядок взаимодействия данных федеральных органов исполнительной власти.

Основной массив антимонопольно-правовых отношений регулируется Федеральным законом "О защите конкуренции"28. Данным Федеральным законом, как уже упоминалось нами ранее, регламентируются вопросы определения и правового регулирования монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции. Установлены правовые основы запрета на ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие), соглашения, согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Федеральным законом "О защите конкуренции" также определены антимонопольные требования к торгам, особенностям отбора финансовых организаций и порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества; функции и полномочия антимонопольного органа. Данный Федеральный закон регламентирует правовые основы государственного контроля за экономической концентрацией, ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

В Постановлении Правительства Российской Федерации "О случаях допустимости соглашений между хозяйствующими субъектами"29 регулируются случаи допустимости соглашений между хозяйствующими субъектами.

Данные исключения применяются к соглашениям, заключенным между хозяйствующими субъектами, предметом которых является проведение совместных научных исследований, направленных на разработку новых товаров или технологических процессов, а также совместное использование полученных научных, научно-технических результатов. Соглашение между хозяйствующими субъектами о совместных научных исследованиях и совместном использовании полученных научных, научно-технических результатов должно предусматривать условия, позволяющие определить права сторон на использование научных, научно-технических результатов, полученных при совместных научных исследованиях. При этом не могут быть признаны допустимыми любые условия соглашений, в силу которых расходы хозяйствующих субъектов - сторон соглашения на совместные научные исследования не относятся к расходам на научно-исследовательскую и опытно-конструкторскую деятельность30.

Приказом ФАС России "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среда на товарном рынке"31 закреплены правовые основы проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, в том числе правовые основы определения временного интервала исследования товарного рынка, продуктовых, географических границ товарного рынка, состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке. Данным Приказом определен порядок проведения расчета объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке, определен уровень концентрации товарного рынка, барьеров входа на него, порядок оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, порядок составления аналитического отчета.

Приказом ФАС России "Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства"32 детально определены формы актов, принимаемых Комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Приказом ФАС России "Об утверждении Правил передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган"33 определены основания, порядок приема-передачи заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства в комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации34 определены требования к порядку исполнения антимонопольным органом государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, определен порядок информирования об исполнении антимонопольным органом данной государственной функции.

Данным Регламентом определен порядок получения консультаций, справок об исполнении антимонопольным органом государственной функции, основания для возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, правила представления в антимонопольный орган заявлений, материалов, круг лиц, имеющих право представлять в антимонопольный орган заявления, материалы; порядок и сроки рассмотрения заявления, материалов в антимонопольном органе, определен круг субъектов процесса рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, порядок и сроки рассмотрения антимонопольным органом антимонопольного дела; порядок исполнения предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства, последствия в случае его неисполнения, порядок обжалования деяний антимонопольного органа, должностных лиц антимонопольного органа, порядок осуществления контроля за совершением действий при исполнении государственной функции и принятии решений антимонопольным органом.

Данный Регламент необходимо использовать для того, чтобы иметь представление о содержании и требованиях к представлению заявления, материалов в антимонопольный орган, о порядке принятия антимонопольным органом заявления, материалов и прилагаемых к ним документов и сведений.

Приказом ФАС России "Об утверждении Регламента подготовки и ведения дел об административных правонарушениях в центральном аппарате ФАС России"35 определены общие требования к учету, оформлению, ведению и хранению материалов дел об административных правонарушениях, определен порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. В данном Регламенте содержатся образцы документов, необходимых для осуществления разбирательства по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Необходимо дополнить Федеральный закон "О защите конкуренции" определениями прямого контроля, косвенного контроля, приобретаемого лица, потенциального конкурента.

Прямой контроль - возможность юридического или физического лица определять решения, принимаемые юридическим лицом, посредством одного или нескольких следующих действий: распоряжения более 50% от общего количества голосов, приходящихся на акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал юридического лица; получения права определять условия ведения предпринимательской деятельности юридического лица; осуществления функций его исполнительного органа.

Косвенный контроль - возможность юридического или физического лица определять решения, принимаемые юридическим лицом, прямо контролируемые таким юридическим или физическим лицом.

Приобретаемое лицо - лицо, чьи акции (доли), активы, основные производственные средства и (или) нематериальные активы приобретаются или вносятся в уставный капитал, и (или) лицо, права в отношении которого приобретаются в порядке, предусмотренном главой 7 Федерального закона "О защите конкуренции".

Потенциальный конкурент - хозяйствующий субъект, который в течение краткосрочного периода (не более года) может при обычных условиях оборота и без дополнительных издержек (издержки окупаются в течение года при существующем уровне цен) войти на товарный рынок36.

Учитывая комплексный характер публично-правовых норм, регулирующих антимонопольную деятельность в Российской Федерации, считаем целесообразным создание в России Антимонопольного кодекса Российской Федерации.

2.2. Антимонопольные органы и их деятельность

Проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется федеральным антимонопольным органом, который создает свои территориальные органы.