Содержание
Введение……………………………………………………………………….3-5
Глава 1. Понятие, сущность и
виды автономий…………………………….6-8
1.1 Территориально-политическое
устройство государства………….6-8
1.2 Унитарное государство……………………………………………8-11
1.3 Понятие автономии………………………………………………..11-14
1.4 Виды автономии…………………………………………………14-19
Глава 2. Автономии в составе
Российской Федерации……………………20-22
2.1. Виды субъектов Российской
Федерации………………………..20-22
2.2 Особенности правового
статуса автономий……………………..22-24
2.3 Национально-культурная
автономия как форма самоопределения
народов в России………………………………………………………24-31
2.4 Асимметрия в структуре
российского федерализма……………31-35
Заключение…………………………………………………………………36-38
Список использованной литературы………………………………………..39-40
Введение
Российская Федерация - одно
из крупнейших в мире многонациональных
государств.
Настоящее и будущее нашей
страны, ее развитие как демократического,
правового государства, обеспечение
национальной безопасности и сохранение
территориальной целостности возможны
только в условиях межнационального,
межконфессионального мира и согласия.
В Российской Федерации создана
определенная политико-правовая база
управления межэтническими отношениями,
с учетом принципов и норм международного
права и договоренностей
Однако утвердившиеся
принципы внутригосударственного устройства
не решают пока проблем всех народов
России. В этой связи особую значимость
приобретает такая принципиально
важная для нашей страны форма
внутригосударственного самоопределения,
как национально-культурная автономия
(НКА). Она позволяет «гражданам Российской
Федерации, принадлежащим к различным
национальным общностям, в частности,
малочисленным, дисперсно расселенным
народам, этническим меньшинствам решать
вопросы сохранения и развития своей самобытности,
традиций, языка, культуры, образования»
Концепция государственной национальной
политики Российской Федерации Указ Президента
Российской Федерации Собрание Законодательства
- 2006 - № 25.
Национально-культурная автономия
является важным средством выявления
и удовлетворения этнокультурных запросов
граждан, достижения межнациональной
стабильности, предупреждения конфликтов
на национальной почве. Будучи экстерриториальным
общественным формированием, национально-культурная
автономия, не ущемляя прав субъектов
Российской Федерации, закрепленных за
ними Конституцией Российской Федерации,
расширяет их возможности и ответственность
в осуществлении государственной
национальной политики
Посредством НКА могут
быть решены вопросы этнокультурного
самоопределения народов Институт национально-культурных
автономий самым непосредственным образом
связан не только с оптимизацией национальных
отношений, но одновременно он занимает
весомое место в системе федеративных
отношений. Нет сомнения, что НКА следует
рассматривать как одну из форм внутригосударственного
самоопределения народов России, как механизм
сохранения целостности государства и
как позитивный потенциал сохранения
и дальнейшего развития внутреннего этнического
многообразия России.
Таким образом, развитие Российской
Федерации как правового, демократического,
федеративного государства актуализировало
институт национально-культурной автономии.
В связи с этим актуальным становится
теоретико-методологическое осмысление
сущности таких понятий как «автономия»
и «национально-культурная автономия»,
историко-политологический анализ процесса
формирования института национально-культурной
автономии, что позволит, с одной
стороны, избежать излишней политизации
вопроса формирования и развития
НКА, с другой -сформулировать направления
развития российского законодательства
по дальнейшей их институализации именно
как формы внутригосударственного экстерриториального
самоопределения народов России в свете
совершенствования федеративных отношений.
Проблемы национально-культурной
автономии в последнее время
нашли широкое отражение в
научной и публицистической литературе.
Данная проблема отражается
в трудах А. Аарелайда, Р.Г Абдулатипова,
В.В. Амелина, Л.Ф. Болтенковой, Т.Ю. Бурмистровой
М Н Губогло, Л М Дробижевой, В Ю Зорина,
К.В. Калининой, В.И.Куприяновой, В.В.Савельева,
Э.А. Паина, С А. Пистряковой, С К. Смирновой,
А.Н.Тарасова, В. А. Тишкова, Т Я. Хабриевой,
В.Р Филиппова и др. В их работах рассматриваются
политико-правовые основы статуса института
национально-культурных автономий как
формы самоопределения этнических групп.
Вместе с тем обнаруживается ряд дискуссионных
вопросов, в частности, касающихся этнокультурной
идентичности, ее перспективности, места
в национальной политике, гармоничного
совмещения с общероссийской.
Целью настоящей работы является
историко-политологическое, теоретико-правовое
исследование процесса становления
и развития института национально-культурной
автономии как одной из перспективных
форм национально-культурного самоопределения
народов России, а также как
одного из механизмов решения национального
вопроса и как принципа национальной
политики в Российской Федерации.
В основу данной курсовой работы
легли научные труды зарубежных
и отечественных ученых, занимавшихся
и занимающихся проблемой
национальных отношений,
теорией национального вопроса,
методами его решения, теоретико-правовым
обоснованием института национально-культурной
автономии за период с конца XIX века
по настоящее время.
Методологическую основу
работы составили методы историко-политологического
исследования, системного и сравнительного
анализа, формально-правовой метод, а
также общетеоретические методы:
анализ, синтез, индукция и дедукция.
Глава 1. Понятие, сущность
и виды автономий
1.1 Территориально-политическое устройство государства
В конституционном праве
есть понятия государственной территории
и государственных границ, определяющих
ее параметры. Пределы территории государства
в тех или иных формулировках
обозначаются в конституциях. Однако
эти конституционные нормы нередко
отражают лишь принципиальный подход
к этому вопросу с позиций
международного права: говорится о
суше, внутренних водах, о 12-мильной
полосе территориального моря у берегов
страны, континентальном шельфе, воздушном
столбе над этими сухопутными
и водными пространствами на практически
досягаемую высоту. Но иногда конституции
фиксируют границы государства по параллелям
и меридианам (как, например, в Западном
Самоа), называют государства-соседей
(Коста-Рика), перечисляют острова (Куба),
определяют “свой” сектор моря и его
границы с некоторыми государствами (например,
сектор Каспийского моря в конституции
Азербайджана) и т.д.
Территория государства
всегда определенным образом организована,
разделена на части административного
или политического значения, в
которых проживает население, с
целью управления им. Соответствующие
главы конституций иногда так
и называются: “Об организации
государства”. В данном случае речь
идет не о системе государственных
органов, а о территориальной
организации государства.
В качестве обобщающего для
такой организации в отечественной
литературе долгое время использовался
термин “форма государственного устройства”.
Однако из-за многозначности слова
“устройство” этот термин подвергается
критике, ибо “государственное устройство”
иногда понимается в предельно широком
значении -- как устройство государства
в целом, включая некоторые социально-экономические
и политические моменты, систему органов
государства и т.д. В некоторых новых изданиях
понятие “государственное устройство”
заменено понятием “территориальная
организация публичной власти”. Поскольку
публичной властью является и государственная
власть, и власть территориального коллектива,
представленная местным самоуправлением,
в главу о территориальной организации
публичной власти включаются вопросы,
относящиеся не только к государственным
формам, но и к территориальной организации
местного самоуправления. Однако, как
известно, местное самоуправление не входит
в систему государственной власти. Поэтому
объединение этих разнородных явлений
имеет свои негативные стороны. Вопросы
территориальной организации государственной
власти (например, федерация) и вопросы
организации власти территориального
коллектива (например, сельский сход) решаются
в конституционном праве по-разному. В
связи со всем этим в данной лекции термин
„форма государственного устройства”
не употребляется, а словосочетания „формы
территориально-политического устройства
государства” и „формы территориально-политической
организации государства” использованы
как синонимы.
Традиционно различаются
две основные формы территориально-политического
устройства государства: унитарное
и федеративное государство. Конфедерация
является союзом государств, в основном
это международно-правовое объединение,
но в нем есть некоторые конституционно-правовые
элементы, и потому о конфедерациях
тоже иногда упоминается в конституционном
праве (хотя в настоящее время
конфедераций в мире нет). Существуют
и другие союзы и содружества государств
(Европейский союз, британское Содружество,
СНГ и т.д.), в отдельных из них тоже есть
более (Европейский союз) или менее (СНГ)
значительные элементы конституционно-правового
регулирования. В созданном в 1996 г. Сообществе
Белоруссии и России (в 1997 г. преобразовано
в Союз) существуют общие органы, решения
которых могут иметь обязательную силу
для обоих государств. Эти объединения
тоже в какой-то мере могут изучаться не
только в международном публичном праве,
но и в конституционном.
Формой территориально-политической
организации государственности
является также автономия, особенно
политическая автономия, тем более если
она создана на основе самоопределения
этнических групп, национальных меньшинств.
В последние десятилетия в некоторых странах
(Испания, Италия и др.) сложилось так называемое
регионалистское государство, сочетающее
разнообразные элементы унитаризма, федерализма,
автономии и являющееся, по существу, переходным
от унитаризма к федерализму.
1.2 Унитарное государство
В большинстве случаев
автономии создаются в унитарных
государствах, где она используется
для наделения территориальных
единиц самостоятельностью в вопросах
местного управления. В связи с
этим следует более подробно рассмотреть
данную форму государства.
Конституции, закрепляющие
унитарный характер государства, либо
содержат этот термин (например, Бангладеш,
Румыния), либо говорят о едином,
неделимом государстве (Франция, Таиланд).
Унитарное государство (от латинского
слова “унус” - один) - это единое государство,
состоящее не из государственных образовании
(штатов и т.д.), хотя в его составе могут
быть и отдельные автономные государственные
образования, а из административно-территориальных
единиц - областей, провинций, губерний,
которые затем делятся на районы, уезды,
а последние - на общины, коммуны. В отдельные
административно-территориальные единицы
обычно выделяются крупные и средние города,
некоторые из них еще от прежних времен
имеют свои хартии самоуправления. Такие
города могут иметь статус общин с более
широкими полномочиями, а могут быть городами
центрального подчинения (в странах тоталитарного
социализма).
Число звеньев административно-территориального
деления может быть различным. В
отдёльных очень мелких государствах
(например, в Науру и Тувалу, в Океании,
население каждого из которых не достигает
10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального
деления, в одних странах оно двухзвенное
(например, области и общины в Болгарии),
в других - четырехзвенное (регионы, департаменты,
районы, общины во Франции. Наиболее распространено
деление типа область - район - община.
В каждой административно-территориальной
единице имеются органы управления: иногда
государственные (назначенные сверху
губернаторы), иногда избираемые органы
местного самоуправления, иногда, как
во Франции или на Украине, и те и другие.
В административно-территориальных единицах,
которые рассматриваются как территориальные
коллективы, всегда есть избранные населением
органы (иногда вместе с назначенными
“сверху” чиновниками), в тех же, которые
такого статуса не имеют и не являются
общинами” действуют назначенные должностные
лица.
В федеративных государствах
административно-территориальное деление
- это деление субъектов федерации,
его устанавливают они сами. Мелкие
субъекты (штаты, провинции, земли и
др.) имеют в своем составе только
один уровень административно-территориальных
единиц - общинный, но в крупных субъектах
бывает и два звена - районное и общинное.
Наряду с административно-территориальными
единицами в зарубежных странах
встречаются и другие территориальные
образования. В штатах США, Великобритании,
Канаде создаются школьные, экологические
округа (этими вопросами руководят в основном
избранные населением лица, работающие
на общественных началах или оплачиваемые
из местного бюджета), во Франции историческими
единицами являются кантоны. Последние
не имеют собственной администрации, но
используются как организационно-территориальная
основа для выборов генеральных советов
более крупных административно-территориальных
единиц-департаментов.
Унитарное государство состоит
в основном из административно-территориальных
единиц, но в сложном унитарном
государстве имеются автономные
единицы. В простом унитарном
государстве существует только административно-территориальное
деление, автономных образовании нет.
По степени централизации
принято различать:
- централизованные;
- децентрализованные;
- относительно децентрализованные государства.
В централизованном унитарном
государстве во все звенья административно-территориального
деления, включая общинное звено
и иногда даже деревни, назначаются
“сверху” чиновники для управления
ими или такие чиновники утверждаются
вышестоящими органами из числа кандидатур,
предложенных местным собранием, местным
представительным органом. Последнее
имеет место, например, в Индонезии,
Таиланде. В меньшей степени, но все
же централизованным является унитарное
государство, в областном звене
которого (например, в областях Болгарии,
воеводствах Польши) нет представительных
органов, этими административно-территориальными
единицами единолично управляют
назначенные представители правительства
(начальники областей - управители в Болгарии,
воеводы в Польше).
В децентрализованном унитарном
государстве нет назначенных
на места (в административно-территориальные
единицы) представителей правительства,
обладающих общей компетенцией по управлению.
На местах, в мелких административно-территориальных
единицах, созываются сходы граждан,
в более крупных избираются советы
(Великобритания, штаты США, провинции
Канады и др.). Местные должностные
лица (например, казначей, шериф и
т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно
населением.
Относительно децентрализованное
унитарное государство характеризуется
тем, что в высших звеньях административно-территориального
деления (обычно кроме районного
звена) есть два органа:
1. Назначенный сверху чиновник
общей компетенции (комиссар, префект)
- представитель государственной власти;
2. Избранный населением совет
- орган местного самоуправления. В городах,
общинах такой совет (муниципалитет) избирает
мэра, который занимается управлением.
Подобная система существует во Франции,
ее заимствовали также некоторые франкоязычные страны
Африки, но в более централизованном варианте.
Мэр может быть избран и непосредственно
населением.
Приведенная классификация
в определенной мере является условной.
При единоличном воеводе в
Польше существует совещательный орган
- сеймик, куда каждая община (гмина) посылает
двух представителей. Во Франции в большинстве
звеньев есть выборные органы, но в районном
звене такого органа нет, все дела вершит
супрефект, который контролирует также
деятельность нижестоящих муниципальных
советов. В Индонезии все-таки есть в областях
выборные советы, решения которых, правда,
нуждаются в утверждении назначенными
губернаторами.
В децентрализованном унитарном
государстве границы между административно-территориальными
единицами, особенно среднего и низового
уровня, изменяются по соглашению между
ними, без участия центральных
органов государства. В централизованном
государстве такие изменения
требуют согласия центра. Это относится
иногда даже к изменению границ общин.
1.3 Понятие автономии
Автономия - в общем значении
право самостоятельно решать вопросы,
отнесенные к ведению кого-либо.
В конституционном праве понятие автономии
используется в нескольких аспектах: а)
для обозначения так называемой государственной
или областной автономии - формы национально-государственного
устройства, при которой территория, имеющая
определенный компактный национальный
состав населения, хозяйственные и бытовые
особенности, провозглашается автономным
государством (республикой) или автономным
национально-государственным образованием
(областью, округом, провинцией и др.); б)
применительно к возможностям групп граждан,
принадлежащих к определенной национальности,
самоорганизовываться и совместно действовать
для осуществления своих национальных,
духовных, культурных, образовательных
и иных интересов; в) чтобы оттенить, что
тот или иной участник конституционно-правовых
отношений обладает самостоятельностью
в осуществлении своей компетенции. В
этом плане нередко можно встретить в
специальной литературе и газетных текстах
выражения типа "должностное лицо получило
большую авртономию в осуществлении своих
полномочий","область полностью автономна
в своих делах" и т. д. В данном аспекте
термин "автономия" применяется скорее
не в строго конституционно-правовом,
а в общем смысле и лишь подчеркивает самостоятельность
соответственно государства, государственного
образования, административно-территориальной
единицы, местного самоуправления и его
органов, общественного объединения, должностного
лица и т. д.
Автономия административная
и политическая - понятия, используемые
применительно к государственной
или областной автономии. Если автономная
единица образуется в форме автономной
республики, т. е. государства, эту форму
автономии принято называть политической,
подчеркивая тем самым более
высокий ее ранг и права, характерные
для государства. Если автономная единица
образуется в форме автономной области
(округа), это - не государство, а так
называемое Государственное (национально-государственное)
образование. Его статус ниже, чем
статус автономной республики и ближе
к статусу административно-территориальной
единицы. Поэтому данная автономия
в литературе нередко называется
административной, хотя у нее есть
ряд особенностей и специфических
черт по сравнению с административно-территориальной
единицей (представительство в центральных
органах государства, специальные
формы защиты прав и интересов, в
том числе при утверждении
бюджета и принятии своих нормативных
правовых актов).
Автономия государственная
- создание автономных образований
в виде автономных государств или
национально-государственных образований,
являющихся элементами государственного
устройства соответствующего государства.
Автономия национальная - система
организационно-правовых форм учета
интересов отдельных национальных
групп населения (этнических общностей),
базирующихся на их самоуправлении. Наиболее
типичные пути воплощения национальной
автономии: а) государственная (областная)
автономия - создание государств и национально-государственных
образований соответствующих наций
(этнических общностей); б) создание административно-территориальных
единиц в местах проживания национальных
групп (этнических общностей) - национальных
районов, уездов, волостей, сельсоветов
и т. д.; в) учреждение национально-культурных
автономий.
Автономия национально-территориальная
- система национальных государств
(автономная республика), национально-государственных
образований (автономная область, автономный
округ), административно-территориальных
единиц (национальные район, уезд, волость
и др.), создаваемых для учета
интересов отдельных национальных
групп населения (этнических общностей)
и для обеспечения их самоуправления.
Таким образом, в широком
смысле слова автономия в конституционном
праве означает предоставление какой-либо
части государства (например, Аландским
островам в Финляндии, Крыму на Украине),
нескольким частям (двум округам, населенным
индейскими племенами в Никарагуа,
двум округам, населенным в основном
гагаузами в Молдавии), всем однопорядковым
единицам (например, областям в Италии),
наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным
единицам (в Японии) внутреннего самоуправления,
самостоятельности в решении местных
вопросов. Именно в этом смысле конституция
Японии 1946 г. говорит о “принципе местной
автономии”. Иногда такую автономию называют
областной, имея в виду не только единицы
областного уровня, но и другие. В большинстве
случаев, однако, под автономией понимаются
особые политико-территориальные единицы,
созданные с учетом национального состава,
культуры, традиций, быта проживающего
в них населения (например, Корсика во
Франции, Северная Ирландия в Великобритании,
Иракский Курдистан). Ниже рассматривается
именно автономия такого рода, а не просто
автономия административно-территориальных
единиц.
Автономные образования
иногда создаются законом сверху
(в Ираке), иногда предварительно проводится
референдум в районах предполагаемой
автономии, после чего издается соответствующий
закон (Филиппины). Нередко создание
автономии является результатом
длительной и упорной борьбы населения
данной территории, особенно если это
население характеризуется этническими
особенностями. Компетенция автономных
образований определяется конституцией
(Италия) или специальными законами
о конкретной автономии (Великобритания).
1.4 Виды автономии
В зависимости от того, компактно
или разрозненно проживают этнические
и иные общности, а также от других
обстоятельств в зарубежной литературе
используются три характеристики автономии:
- Персональная;
- Корпоративная;
- Территориальная.
Персональная автономия
обычно создается, когда какие-либо
этнические группы, национальные меньшинства
проживают разрозненно (например, в
Австрии, в Венгрии) и создают
свои объединения, которые в основном
занимаются вопросами культуры, быта,
но могут участвовать в политической
жизни путем представительства (с
правом совещательного голоса) при
некоторых центральных органах
государства.
Корпоративная автономия
обычно связывается с существованием
лингвистических общностей, для
которых нередко резервируется
определенная доля мест в государственном
аппарате, а государственные служащие
других этнических групп, работающие в
данном районе, должны знать язык и быт
местного населения, живущего небольшими
группами вперемежку с другими народностями
(существует экзамен по языку для государственных
служащих). Кроме того, судебный процесс,
преподавание в школе могут осуществляться
на местном языке. Такую форму автономии
имеют, например, так называемые зарегистрированные
касты и племена в Индии.
Территориальная автономия
обычно бывает национально-территориальной
или этнотерриториальной (первое название
в литературе зарубежных стран почти не
применяется), но бывает и основанной не
на этнических признаках, а на учете особенностей
культуры, традиций, быта населения данной
территории. Территориальная (этнотерриториальная)
автономия образуется только в случае
компактного расселения этнических групп
или иных групп, отличающихся другими
особенностями. Создаются автономные
области, округа, районы, иные автономии,
часто имеющие официально лишь географические
названия (например, Азорские острова
в Португалии), иногда включающие в название
наименование национальности (Иракский
Курдистан), а в отдельных случаях - и определение
автономии (Автономная Республика Крым).
Иногда одна и та же этническая
группа одновременно использует разные
формы автономии (например, саамы
в Швеции и Норвегии).
В отечественной литературе
принято различать две главные
формы автономии:
- национально-территориальную (этнотерриториальную);
- культурно-национальную.
Обе они, как видно из их
названий, связаны с этническими
характеристиками.
В зависимости от объема
полномочий существуют две формы
национально-территориальной (этнотерриториальной)
автономии:
- политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной);
- административная.
Политическая автономия
имеет некоторые признаки государственности.
Она (ее органы) обладает правом законодательства
по местным вопросам (перечень этих полномочий
указан в конституции, например в Италии,
или определяется специальным законом.
Например, в Ираке - законом об Иракском
Курдистане 1974 г. Иногда ей принадлежит
также право участия в решении некоторых
общегосударственных вопросов, в том числе
при переговорах о международных соглашениях,
если они затрагивают вопросы автономных
образований, как это имеет место в Португалии
(Азорские острова и некоторые другие
автономные образования Португалии).
Для политической автономии
характерно наличие местного парламент,
иногда двухпалатного. Законы, принимаемые
им, не должны противоречить интересам
государства и его составных
частей. Такие законы обычно могут
издаваться по вопросам организации
административных учреждений, подчиненных
данному автономному образованию,
административно-территориального деления
автономии, местной полиции, рынков,
санитарии, ремесленного обучения, дорожной
сети, сельского хозяйства и др.
Политическая автономия образует свой
орган местной исполнительной власти.
Это может быть коллегия, избранная
законодательным собранием (советом)
автономии, а может быть и его
председатель, выступающий как глава
исполнительных служб. В отличие
от субъектов федерации, которые
имеют иногда свою судебную систему
вплоть до верховных судов (например,
в США), автономные образования своих
судов не имеют. В государстве
существует единая судебная система, и
суды, расположенные на территории
политической автономии, входят в нее.
В очень редких случаях политическое
автономное образование имеет свое
гражданство и свою конституцию.
Гражданин автономии одновременно
является гражданином государства,
а если автономия входит в состав
субъекта федерации - еще и гражданство
этого субъекта. Ныне свою конституцию
имеет Автономная Республика Крым на Украине,
но собственного гражданства она не имеет.
Различные формы политической
автономии существуют во многих странах.
Это Северная Ирландия в Великобритании
(правда, более четверти века в ней существует
прямое правление Лондона, а местный парламент
распущен из-за жестоких столкновений
между католиками и протестантами), Аландские
острова в Финляндии, населенные преимущественно
шведами, Гренландия в Дании (Гренландия
пользуется значительной самостоятельностью:
хотя Дания является членом Европейского
союза, гренландцы на референдуме отказались
от участия в нем), Корсика во Франции и
др. Политическая автономия есть в постсоциалистических
государствах. Помимо упоминавшегося
Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане,
Республика Нахичевань в Азербайджане.
По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань
- это автономное государство. Есть политическая
автономия в Грузии. Правда, ситуация в
Грузии до конца не определилась, между
Грузией и ее автономией - Абхазией - шла
настоящая война, а сейчас ведутся переговоры
о создании федерации или иной формы.
