Бюджетная политика Украины и ее основные проблемы

Содержание

Введение

При переходе к рыночным отношениям существенным образом меняются роль и значение государства в управлении социально-экономическими процессами. В отличие от административно-командных методов управления в условиях рынка государственное вмешательство в экономику должно носить довольно ограниченный характер и быть направлено прежде всего на решение таких глобальных проблем, как обеспечение бесперебойного функционирования рыночного механизма в целом, развитие продуктивных сил, укрепление обороноспособности страны, а также экономическая поддержка и социальная защита наиболее уязвимых слоев населения с помощью рационального распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода страны.

Важнейшим инструментом государственного регулирования экономических  процессов, решения социальных, политических, производственных, экологических задач в условиях рынка выступает бюджетный механизм.

Именно путем бюджетного перераспределения валового внутреннего  продукта и национального дохода государство стремится достичь создания такой структуры общественного производства и народнохозяйственных пропорций, которые адекватны рыночному механизму хозяйствования. С помощью бюджетного механизма возможно влияние государства на развитие таких макроэкономических процессов, как экономический подъем страны, укрепление социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, коренное переоснащение материально-технической базы производства, развитие инновационных процессов, снижение уровня безработицы и увеличение занятости в Украине.

Государственное регулирование экономики может осуществляться на основе изменений приоритетов бюджетной политики, которые все полнее должны переходить от решения оперативных и текущих задач к разработке и последовательной реализации долгосрочных и целевых программ, охватывающих разные сферы общественной деятельности.

Развитие бюджетного механизма  в условиях рынка должен происходить  в направлении все более эффективного влияния бюджета на хозяйственную  конъюнктуру и уровень деловой активности предпринимателей, демонополизацию экономики, развитие его частного сектора, приватизацию производства и др. С помощью таких финансовых рычагов, как налоги, государственные инвестиции, бюджетные кредиты, объемы бюджетного финансирования создаются предпосылки для влияния государства на разные стороны хозяйствования, содействуя ускоренному восстановлению основных производственных фондов, развитию АПК, непроизводственной сферы, инфраструктуры общественного производства, созданию нового механизма финансирования науки, здравоохранения, культуры, совершенствованию государственной системы подготовки и переподготовки кадров, развитию структуры рабочих мест на рынке труда.

Все вышесказанное определяет актуальность оптимального решения задач бюджетной политики, их первостепенную важность в народном хозяйстве страны. Вопросы усовершенствования бюджетной политики стоят во главе угла всей рыночной экономики.

Объект данного исследования –  бюджетная политика Украины.

Предмет – ее основные проблемы.

Цель исследования – определение  сущности и направлений бюджетной политики на современном этапе, ее отличительных черт, недостатков и направлений усовершенствования.

Задачи исследования:

- определение понятия бюджета  и бюджетного процесса, правовой  базы его составления и квалификации;

- анализ особенностей бюджетной  системы Украины на современном этапе;

- определение бюджетной политики, ее функций и целей;

- анализ недостатков бюджетной  политики Украины и определение  путей ее усовершенствования;

- характеристика бюджетной политики  на 2004 год, а также долгосрочных  Основ бюджетной политики.

1. Бюджетная система Украины

1.1. Понятие бюджета и его правовое обеспечение

Совокупность финансовых институтов, которые объединяют определенные финансовые отношения по образованию и использованию соответствующих централизованных и децентрализованных фондов средства, представляет собой финансовую систему Украины.

В условиях перехода к рыночной экономике  всем институтам финансовой системы  отводится большое значение, так  как они вносят определенный вклад в развитие экономики государства. Однако, в институтах, где финансовые отношения регулируются нормами, не согласованными с действиями экономических законов, они создают предпосылки или непосредственно действуют на углубление экономического кризиса. В данное время такими институтами являются институты банковского кредитования, государственного бюджета, а также действующая система безналичных расчетов, как внутри страны, так и в расчетах с заграничными странами. Разнообразная финансовая деятельность в Украине, регулированная нормами разных финансовых институтов, строится на экономической основе государства. Финансовая деятельность, направленная на обеспечение функций государства, это его бюджет.

Бюджет - это план создания и использования финансовых ресурсов для обеспечения функций, осуществляемых органами государственной власти Украины, органами власти Автономной Республики Крым и местными Советами народных депутатов. Государственный бюджет Украины утверждается законом Украины. Ведущее место в финансовой системе Украины занимает государственный бюджет Украины и местные бюджеты местных советов народных депутатов.

Государственный бюджет - роспись доходов и затрат государства на определенный период (на год). Представляет собой централизованные фонды средств, аккумулированные главным образом с помощью налогов и используемые для государственного регулирования экономики, стимулирования хозяйственной конъюнктуры, финансирования социальных программ, науки и культуры, вооруженных сил, создания финансовых и материальных резервов, содержания органов государственного управления. Государственный бюджет Украины является общегосударственным централизованным фондом средств, актом высшей юридической силы, Законом. Бюджет строится на принципах целостности, полноты, достоверности, гласности, наглядности и самостоятельности всех бюджетов, которые входят в бюджетную систему Украины.

Порядок составления, выполнения и составления отчета о выполнении государственного бюджета Украины установлен ст.ст. 7, 8, 9 и 10 Закона «О бюджетной системе Украины». Статьи 13, 14, 15 этого закона регламентируют составление и выполнение местных бюджетов, а ст. 28 Закона Украины «Про местное самоуправление в Украине» от 21.05.97 г. регламентирует полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере.

Бюджетный процесс - регламентированный законодательством порядок создания, рассмотрения, утверждения бюджетов, их выполнение и контроль за их выполнением, утверждения отчетов о выполнении бюджетов, входящих в бюджетную систему Украины. Государственный бюджет Украины утверждается законом Украины.

Правовое регулирование  бюджетного процесса в Украине осуществляется соответственно Конституции Украины (п.4,14 ст.85; п.1 ст. 94; ст.ст. 95-98; п.6 ст.116; п.4 ст.119; п.4 ст.138; ст. 143); Закона Украины  «О бюджетной системе Украины» от 05.12.90 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Украины от 08.10.91 г., 05.05.93 г., 29.06.95 г., 21.05.97 г.; Закона Украины «Про местное самоуправление в Украине» от 21.05.97 г.; Постановления Верховной Рады Украины № 170 от 06.05.96 г., утверждающей «Правила оформления Закона Украины о государственном бюджете Украины»; Закона Украины «О счетной палате Верховной Рады Украины» от 11.07.96 г. [20, c.51-52]

Бюджетный процесс состоит из трех стадий:

1. Составление проекта бюджета, представляет собой деятельность по разработке пакета документов (проекта бюджета), или принятие соответствующих правовых актов (Закон, Постановления, Решения сессии местного совета).
2. Рассмотрение и утверждение, начинается с момента предоставления проекта бюджета на рассмотрение в Верховную раду или Местный совет и завершается принятием Закона о государственном бюджете или решении сессии Местного совета на планированный год.
3. Выполнение и составление отчета о выполнении начинается с 1 января планируемого года и завершается утверждением отчета о выполнении бюджета.

Правовые начала лежат в основе всех стадий бюджетного планирования, соблюдения бюджетной дисциплины по поступлению доходов в бюджет и извлечении средств из бюджета. Это обеспечивается бюджетной классификацией.

Бюджетная классификация - единая систематизированная, функциональная группировка доходов и затрат бюджета по однородным признакам, которые обеспечивает общегосударственную и международную согласованность бюджетных данных (ст.8 Закона Украины «О бюджетной системе Украины»).

Общая структура бюджетной (рис.1 – [6]) классификации утверждена Постановлением Верховной Рады № 327 от 12.07.96 г. «О структуре бюджетной классификации Украины».

ОБЩАЯ СТРУКТУРА БЮДЖЕТНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ

Рис. 1.

Юридическое значение бюджетной классификации состоит в том, что в ее границах осуществляется компетенция представительных и исполнительных органов всех уровней в сфере бюджетного финансирования и выполнения.

Бюджетная классификация  по государственному и местному бюджетах Украины утверждена приказом Министерства финансов Украины № 35 от 16.07.92 г. «О классификации доходов и затрат государственного и местного бюджетов Украины» с изменениями, внесенными приказом Министерства финансов № 28 от 20.05.93 г. и дополнениями, внесенными письмами Министерства финансов: № 13 от 17.02.94; № 09-407 от 25.04.94; № 09-407 от 28.10.94; № 09-404 от 17.01.95; № 09-08/24 от 01.03.95; № 09-08/32 от 29.03.95; № 09-10/46 от 04.07.95 и письмом Национального банка Украины № 06-12 от 19.01.96 г.

Каждому источнику доходов - налогу и обязательному платежу по бюджетной классификации определено свое постоянное место в разделе, главе, параграфе. Таким же способом классифицируются все затраты госбюджета. Причем в затратах кроме разделов, глав, параграфов еще выделены и статьи.

Бюджетная классификация обеспечивает возможность на всех стадиях бюджетного процесса: устанавливать источники поступления средств; устанавливать объекты бюджетного финансирования; устанавливать органы, ответственные за полное и своевременное поступления средств в доходную часть бюджета; контролировать эффективность использования бюджетных средств. Важное экономическое значение имеет принцип ежегодности бюджета. Ежегодно закрепляя Законом государственный бюджет, предполагается наиболее полно учитывать экономическое состояние страны, наиболее рационально использовать ресурсы на выполнение мероприятий, предусмотренных индикативным планом (прогнозом) экономического и социального развития, избирая приоритетные области и уровень материального обеспечения населения.

В условиях экономического кризиса  денежной системы невозможно долгосрочное бюджетное планирование. Даже планирование бюджета на год требует периодического корректирования отдельных показателей. Постоянное изменение налогового законодательства, его нестабильность затрудняет прогнозирование доходов в бюджет. Из-за отсутствия стабильной налоговой политики вытекает нереальность показателей, которые берутся за основу доходной части бюджета.

1.2. Функции бюджета

Сущность госбюджета как экономической категории  реализуется через его функции: распределительную, контрольную и  функцию по обеспечению существования государства.

Благодаря распределительной  функции бюджета происходит концентрация средств в руках государства и их дальнейшее использование с целью удовлетворения общественных потребностей. Распределение и перераспределение средств происходит между отдельными областями и сферами деятельности, между отдельными слоями населения, внутри слоев населения, между некоторыми видами услуг. В результате распределения и перераспределения осуществляется формирование разных фондов денежных ресурсов - государственных и местных бюджетов, фондов социального страхования, пенсионного обеспечения, социальной защиты, занятости населения, Чернобыльского и инновационного фондов. С помощью бюджета государство влияет не только на перераспределение НД, но и на его производство; накопление средства; сферу потребления; процессы демонополизации экономики и обобществление производства. Содержание распределительной функции бюджета определяется процессами перераспределения финансовых средств между разными подразделениями общественного производства и слоями населения.

Контрольная функция состоит в том, что бюджет через формирование и использование средств государства отражает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. При формировании государственных доходов финансовый контроль осуществляется за правильностью стягивания разных видов налогов, мобилизацией других источников доходов, соблюдением установленных пропорций между ними, определением налоговой базы, формами льготного налогообложения, сроками поступления доходов. При затратах бюджетных средств контролируется эффективность их использования, их соответствие целевому назначению. Финансовый контроль осуществляется за производством, распределением и потреблением СОП и НД, за пропорциями, которые складываются в процессе перераспределения НД.

Функция обеспечения  существования государства ставит своей задачей создание материально-финансовой базы функционирования государства; содержание аппарата управления страной, президентской власти, законодательной и исполнительной власти, правоохранительных и финансовых органов, налоговой службы (7-9 % затрат госбюджета) [15, c.42-43].

Важное значение имеет осуществление внешнеэкономической деятельности Украины: содержание бюджета дипломатических представительств Украины за границей, взносы в международные организации, членом которых является Украина и др. (3-7 % расходной части госбюджета).

Бюджетный механизм - реальное воплощение бюджетной политики, которая является составной частью финансового механизма. Он отражает конкретную направленность бюджетных отношений в области экономического, социального развития, осуществления экологических и природоохранных мероприятий в Украине.

Рассматривая бюджетный  механизм как одно из направлений  реализации финансового механизма, следует отметить, что с его помощью можно использовать бюджет как инструмент государственного регулирования экономических процессов, решения социальных, производственных и экологических задач. Именно с помощью бюджетного перераспределения возможно совершенствование структуры общественного производства в целом. Тем самым государство добивается необходимых изменений в народнохозяйственных пропорциях, осуществляемых как на макроуровне, так и в условиях регионов. При правильном построении бюджетного механизма он может влиять на экономический подъем и укрепление социальной сферы, ускорение темпов НТП, переоснащение материально-технической базы общественного производства, перестройку его структуры.

Регулирование экономических процессов с помощью бюджетного механизма осуществляется путем маневрирования средствами, поступающими в распоряжение государства. Это возможно, так как в бюджете отсутствует принцип закрепления доходов по конкретным видам и направлениям расходования бюджетных средств. В этой связи средства, поступающие в государственные или местные бюджеты, обезличиваются и потому могут быть использованы по любому целевому назначению (кроме пенсионного и инновационного фондов). Именно с помощью маневрирования бюджетными фондами можно влиять на темпы и пропорции развития общественного производства в целом.

Сущность бюджетной политики государства  отражается в статьях доходов и затрат бюджета, источниках их формирования и направлениях использования. Через динамику бюджетных показателей можно следить за течением экономических и социальных процессов.

Бюджетный механизм органически связан с бюджетом. Но вместе с тем на его реализацию важное влияние оказывают также задачи, решаемые обществом на конкретном этапе исторического развития. В зависимости от изменения задач должен меняться и бюджетный механизм. Важным изменением бюджетного механизма в рыночных условиях должна стать направленность его влияния на хозяйственную конъюнктуру и уровень деловой активности предпринимателей. Через такие финансовые инструменты, как налоги, объемы финансирования, государственные инвестиции можно влиять на разные стороны хозяйствования, содействуя ускорению восстановления ОПФ, внедрению НТП, инноваций, развитию непроизводственной сферы, инфраструктуры общественного производства [19, c.69-71].

Характерной особенностью современного этапа бюджетной политики является то, что большая часть национального дохода формируется в сфере обращения. Более того, в условиях инфляционного роста финансовых ресурсов изменилась структура распределения и перераспределения национального дохода. Другими словами, его инфляционный прирост непропорционально распределяется между теми субъектами, которые получают его для использования.

Производство, распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и национального дохода является предпосылкой и целью развития общества в целом и каждого человека в отдельности. В этой связи, рассматривая роль бюджета в распределении совокупного общественного продукта и национального дохода, важно отразить влияние бюджетной политики на процесс воспроизведения личностного элемента производства (рабочей силы). Изучая первую фазу этого воспроизведения ¾ производство личностного элемента производства (эта фаза включает бюджетные затраты на здравоохранение, культуру, общеобразовательную подготовку, профессиональную подготовку и переподготовку кадров, повышение деловой квалификации и мастерства работников), необходимо отметить, что эта фаза воспроизведения рабочей силы органически связана с расходной частью бюджета. Сюда же относятся так называемые трансфертные платежи ¾ такие виды платежей, которые потом ни в какой форме не возвращаются в бюджет. Это платежи из бюджета в виде пенсий, пособий, стипендий и др.

Вторая фаза воспроизводства личностного элемента производства ¾ распределение работников по отраслям производства и сферам деятельности, ¾ в значительной степени связана с расходной частью бюджетного средства. Речь идет о содержании за счет бюджетных средств бирж работы и центров занятости, содержания временно не работающих лиц, которые находятся в статусе безработных, о затратах из трудоустройства незанятой рабочей силы и т.д.

Третья фаза ¾ фаза потребления (использования) рабочей силы ¾ непосредственно связана с фазой общественного производства. Здесь происходит процесс создания материальных благ, совокупного общественного продукта и национального дохода с одной стороны, и процесс потребления рабочей силы, с другого. Таким образом, фаза использования рабочей силы непосредственно связана с доходной частью бюджета. Это выражается в том, что часть вновь созданной работниками материального производства стоимости (прибыли, которая поступает в бюджет в виде налогов, части необходимого продукта (подоходных налогов с населения) поступает в доходную часть бюджета для дальнейшего перераспределения между отраслями, сферами общественного производства, разными группами и слоями населения.

Рассмотрение проблем  рациональной взаимосвязи воспроизводства рабочей силы с бюджетным процессом позволяет на стадиях формирования и выполнения бюджета определять наиболее приоритетные направления затраты бюджетных средств с точки зрения качественного воспроизводства рабочей силы.

Выводы по главе 1

Бюджет - это план создания и использования  финансовых ресурсов для обеспечения  функций, осуществляемых органами государственной власти Украины.

Государственный бюджет - роспись доходов и затрат государства  на определенный период (на год).

Бюджетный процесс - регламентированный законодательством порядок создания, рассмотрения, утверждения бюджетов, их выполнение и контроль за их выполнением, утверждения отчетов о выполнении бюджетов, входящих в бюджетную систему Украины.

Бюджетная классификация - единая систематизированная, функциональная группировка доходов  и затрат бюджета по однородным признакам, которые обеспечивает общегосударственную и международную согласованность бюджетных данных (ст.8 Закона Украины «О бюджетной системе Украины»).

Сущность госбюджета как экономической категории  реализуется через его функции: распределительную, контрольную и  функцию по обеспечению существования государства.

Сущность бюджетной  политики государства отражается в  статьях доходов и затрат бюджета, источниках их формирования и направлениях использования.

Характерной особенностью современного этапа бюджетной политики является то, что большая часть национального дохода формируется в сфере обращения. Более того, в условиях инфляционного роста финансовых ресурсов изменилась структура распределения и перераспределения национального дохода.

Производство, распределение  и перераспределение совокупного  общественного продукта и национального дохода является предпосылкой и целью развития общества в целом и каждого человека в отдельности.

2. Бюджетная политика и ее основные проблемы

2.1. Сущность бюджетной политики  в условиях рыночной экономики

Как известно, основу финансовой политики составляет бюджетная политика, которая связана прежде всего с формированием и выполнением бюджетов всех уровней, целевых общегосударственных фондов. Государственный бюджет Украины - это главный финансовый план страны, который отображает общественно-экономическое устройство и состояние государства. Экономическая нестабильность и спад производства отрицательно влияют на формирование доходов и финансирование затрат бюджета. Бюджет, его доходная часть прямо связаны с Государственной программой социально-экономического развития Украины на текущий финансовый год. И наоборот, выполнение указанной программы зависит от ее финансового обеспечения. В этом направлении Государственный бюджет выступает основой финансирования общегосударственных программ и оказывает содействие их выполнению. Государственная программа социально-экономического развития Украины и Государственный бюджет Украины занимают особое место, роль и назначение в системе общественно-экономических отношений. Одновременно они нераздельны, взаимозависимы, дополняют друг друга, требуют комплексного подхода при разработке эффективного механизма в процессе выполнения.

Практика развития финансовых отношений еще раз подтверждает это и требует, во-первых, формировать Государственный бюджет Украины и Государственную программу социально-экономического развития Украины на основе единой концепции общественно-экономического развития и в контексте общегосударственной финансово-экономической политики; во-вторых, анализа и оценки социально-экономического состояния регионов и государства и разработки реальных макроэкономических показателей развития на плановый год и перспективу; в-третьих, выполнения Государственного бюджета и Государственной программы социально-экономического развития, которое должно проходить в русле единых подходов, целостного механизма организации финансово-экономических отношений; в-четвертых, соблюдения общих принципов экономического развития и, прежде всего, принципа формирования и выполнения доходов бюджета в счет платежей, которые активно и эффективно влияют на производство, выполнения показателей экономического развития, а не путем расширения количества налогов и сборов, как имеет место сегодня, и использования эмиссионных источников пополнения бюджета; в-пятых, проведения надлежащего, своевременного контроля и повышения уровня ответственности за состояние выполнения доходов бюджета и показателей социально-экономического развития регионов, министерств (ведомств), государства в целом.

Государственное регулирование  общественно-экономическими процессами должно сводиться к тому, чтобы ускорить обращение финансовых ресурсов и, прежде всего, путем устранения неоправданной практики движения встречных потоков финансовых ресурсов. Это касается взаимоотношений между бюджетами разных уровней и, что не менее важно, между бюджетами и юридическими лицами. Особого веса приобретают отношения предприятий с бюджетом в сфере уплаты налогов, а также возвращение и возмещение излишне внесенных сумм налогов и сборов в бюджет.

С принятием новой  редакции Закона Украины "О бюджетной системе Украины" находит новое содержание, принципы и направление развития бюджетная политика как подсистема единой финансовой политики. Указанным Законом предусмотрены финансово-правовые нормы, которые определяют бюджетную систему Украины, полномочия, роль и задачи органов власти и управления в бюджетном процессе. Этим Законом очерчены границы функционирования всех звеньев бюджетной системы в сфере закрепления доходов и разграничения затрат.

Вместе с тем есть ряд вопросов, которые до сих пор остаются неурегулированными законодательством. Главной проблемой остается определение оптимальных границ функционирования бюджетов всех уровней и обеспечение его качественного и ритмического выполнения при сохранении ведущей роли Государственного бюджета Украины. Практика формирования бюджетов ставит вопросы относительно передачи части общегосударственных полномочий из финансирования отдельных видов затрат и оставление за Государственным бюджетом затрат и ассигнований, которые имеют общегосударственное значение и ведущую роль в общественно-экономическом процессе. Понятно, что и часть бюджетного финансирования, возложенная сегодня на Государственный бюджет (свыше 70%), должна постепенно сокращаться до 50% затрат сведенного бюджета. Указанное выше требует внесения изменений в систему закрепленных и регулирующих доходов, их перечня, содержания и форм реализации.

Все чаще ставятся вопросы относительно статуса местных налогов и сборов. В бюджетной классификации было бы целесообразно выделить три части доходов: регулирующие, закрепленные и миоценные платежи и сборы. Содержание и роль указанных доходов должна отвечать экономическим преобразованиям и стимулировать развитие общественно-экономических интересов, прежде всего интересов предприятий и отдельных территорий.

Проведению эффективных  экономических преобразований в  значительной мере вредит непоследовательность в реформировании налоговой системы, ее нестабильность. Использование малоэффективных методов и рычагов государственного влияния подрывает его авторитет и веру в будущее.

Налоговая политика должна направляться на решение таких двух взаимозависимых задач, как обеспечение сбалансированности бюджета и прекращение инфляции, оживление деловой активности и поддержки производства. Рядом с этим общий уровень налогообложения, размеры ставок налогов, количество видов и база для начисления налогов должны быть стабильными не только на протяжении бюджетного года, но и периода реформирования экономики.

2.2. Направления усовершенствования бюджетной политики

Рыночная экономика  при разнообразии ее моделей, известных мировой практике, характеризуется социально ориентированным хозяйством, которое дополняется государственным регулированием. Значительную роль как в самой структуре рыночных отношений, так и в механизме их регулирования со стороны государства играет, как уже отмечалось, Государственный бюджет. Он - неотъемлемая часть рыночных отношений и одновременно важный инструмент реализации государственной политики.

Государственный бюджет как одна из звеньев финансовой системы Украины является экономической категорией и отражает денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и предприятиями, организациями, учреждениями всех форм собственности и физических лиц - с другой с целью образования централизованного фонда средств государства и его использования на расширенное воспроизводство, повышение уровня жизни и удовлетворение других общественных потребностей. Таким образом, в бюджете централизуется значительная часть средств, являющихся необходимым условием для выполнения государством своих функций. При действительном социально-экономическом состоянии Украины возникает потребность увеличивать денежные ресурсы централизованного фонда для обеспечения непосредственных государственных мероприятий.

Уровень централизации  финансовых ресурсов в Государственном  бюджете зависит от конкретных условий  хозяйствования и задач, которые  необходимо решать на конкретном этапе развития. Государственный бюджет нашей страны характеризуется высокой степенью централизации финансовых ресурсов, что закономерно для стран переходного периода. Ныне бюджет Украины составляет 55% от валового внутреннего продукта. Такая централизация средств может обеспечить своевременное финансирование общегосударственных программ, а также дополнительные меры, связанные с повышением заработной платы и других социальных выплат.