Бюджетная самостоятельность муниципальных образований

 

Федеральное агентство по образованию

федеральное государственное образовательное учреждение

 высшего профессионального  образования

«Сибирская академия государственной  службы»

 

Институт переподготовки специалистов

 

Кафедра финансов и кредита

(кафедра)

 

 

 

 

 

Курсовая работа

по дисциплине: Государственные и муниципальные финансы

 

Тема: Бюджетная самостоятельность муниципальных образований

 

 

 

 

 

 

      Выполнил: Куулар Шолбана Васильевна                                                   Специальность Государственное и_______

муниципальное управление

Группа 10448

 

 

Руководитель Толкачева Н А

 

 

Кызыл 2011

 

 

Оглавление

Введение …………………………………………………………………. 3

Глава 1. Понятие, содержание и принципы бюджетной

самостоятельности муниципальных  образований………………………6

1.1. Проблема юридической (финансовой) самостоятельности органов

местного самоуправления в Российской Федерации ……...………….. 6

1.2. Понятие и содержание бюджетной самостоятельности

муниципальных образований ……………………………………...….. 10

Глава 2. Реализация принципа бюджетной самостоятельности

органами муниципальной  власти города Кызыла…………………….17

2.1. Общая характеристика бюджета города Кызыла ………………. 17

2.2. Структура бюджета города Кызыла за 2010 г.…………………. 17

Заключение ……………………………………………………………... 24

Список использованной литературы …………………………………. 26

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции.

Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права и его значение в качестве показателя состояния демократии в стране вполне можно рассматривать в связи с муниципальной самоорганизацией, которая обеспечивают необходимую децентрализацию государственного управления. Это, в свою очередь, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни на разных территориях страны и, в конечном итоге, свободе и полноте реализации жизненных устремлений российских граждан.

Одним из важнейших направлений  деятельности органов местного самоуправления как элемента системы народовластия является их финансовая, а в ее рамках – бюджетная деятельность. Действующим законодательством местным органам власти (муниципальным, городским округам, сельским поселениям) предоставлена определенная степень самостоятельности в решении этих вопросов. Однако на практике эта свобода не всегда позволяет органам местного самоуправления в полной мере обеспечивать самофинансирование деятельности своих территорий, сохранять социальные гарантии населению, самостоятельно корректировать доходы и расходы местных бюджетов. Низкая пока еще и степень ответственности должностных лиц местного самоуправления за формирование доходных статей, а главное – за целевое расходование бюджетных средств. Однако именно повышение ответственности муниципальных образований за реализацию собственных бюджетных полномочий является неотъемлемой составляющей реформы государственного управления в Российской Федерации.

Сказанное определяет актуальность темы «Бюджетная самостоятельность муниципальных образований», которая взята для изучения в данной курсовой работе.

Объектом исследования является местный (муниципальный) бюджет как объект правового регулирования.

Предмет исследования – бюджетная самостоятельность муниципальных образований при формировании бюджета и расходовании бюджетных средств.

Цель работы – изучить понятие и содержание бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

1) рассмотреть проблему  юридической (финансовой) самостоятельности  органов местного самоуправления в Российской Федерации;

2) раскрыть понятие  и содержание бюджетной самостоятельности  муниципальных образований;

3) проанализировать особенности  реализации принципа бюджетной  самостоятельности органами муниципальной  власти на примере бюджета  города Кызыла.

В ходе решения поставленных задач были использованы следующие методы исследования: общенаучные (анализ, синтез, сравнение, обобщение), специальные (логический, методы сравнительного и правового анализа).

Последовательность решения  задач исследования обусловила следующую его структуру: введение, две главы, заключение, список использованной литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Понятие, содержание и принципы бюджетной 

самостоятельности муниципальных образований

1.1. Проблема юридической (финансовой) самостоятельности органов

местного самоуправления в Российской Федерации

 

Местное самоуправление закреплено в Конституции РФ как важнейшая часть конституционного строя Российской Федерации, как система управления ключевыми вопросами местного значения, самостоятельная по отношению к системе органов государственной власти.

В ст. 12 Конституции РФ провозглашается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такое понимание и закрепление в Основном законе страны статуса местного самоуправления позволяет говорить о нем, как о неотъемлемом элементе демократичности общества и государства, как о важнейшей форме выражения власти народа и его суверенитета.

Под системой местного самоуправления принято понимать:

а) систему представительных органов местного самоуправления (избирательные думы, собрания, советы), которые решают ключевые вопросы, в том числе по общеобязательным правилам и предметам ведения муниципального образования, по принятию местного бюджета, установлению местных налогов и сборов и т.д.;

б) институты непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы граждан, народная правотворческая инициатива); институт главы муниципального образования (городской голова, мэр и т.д.)¹.

Эти органы и институты  представительной власти призваны самостоятельно решать вопросы местного значения, то есть вопросы, непосредственно затрагивающие жизнедеятельность муниципального (местного) сообщества, его управленческих и финансовых возможностей. Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения муниципальным населением провозглашена в ст. 130 Конституции РФ.

Однако само понятие  «самостоятельность» применительно к местному самоуправлению вызывает в юридической литературе неоднозначные трактовки. Так, М.В. Баглай считает, что местное самоуправление по своей природе, хотя и не входит в систему органов государственной власти, все же является ее частью².

С такой позицией не согласны большинство исследователей. К примеру, Н.А. Игнатюк полагает, что органы местного самоуправления выступают  не как уполномоченные представители  государственной власти, назначенные  ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, ответственные перед населением за свою деятельность³. Аналогичной точки зрения придерживаются В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев, отмечающие, что «…муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, обладая суверенитетом, самостоятельна в рамках и пределах заданной законом компетенции»⁴.

Эту позицию подтвердил и Конституционный Суд РФ, который  в ряде своих Постановлений разъяснил следующее: «Из смысла ст. 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ следует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Установление общих принципов организации местного самоуправления по ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Деятельность органов самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным актам»⁵.

Из вышесказанного следует, что финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования⁶.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом муниципальных образований, самостоятельно формировать и использовать собственные материально-финансовые ресурсы. Этот принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления отдельно подчеркивается законодательством субъектов Федерации и муниципальными нормативно-правовыми актами. В целом же очевидно, что финансовая самостоятельность производна от конституционного принципа самостоятельного осуществления местного самоуправления.

Согласно ст. 132 Конституции  РФ, органам самоуправления гарантируется  право самостоятельного процесса по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установления местных  налогов и сборов. При этом формирование и использование местных финансовых ресурсов основываются на государственной финансовой поддержке, поскольку каждое муниципальное образование имеет конституционное право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Федерации.

Соответственно, финансовая деятельность местного самоуправления основывается на принципах самостоятельности  и государственной финансовой поддержки. По мнению Э.Д. Соколовой, к этим принципам  следует добавить еще и такие  принципы, как:

1) единство цели осуществления;

2) максимально допустимая прозрачность  поступающих доходов и произведенных  расходов;

3) строжайший учет как доходов,  так и расходов;

4) результативность произведенных  расходов⁷.

В целом самостоятельная финансовая деятельность муниципальных образований, обусловленная наличием товарно-денежных отношений в обществе, достаточно многообразна. Разнообразны формы и методы мобилизации муниципальными образованиями денежных средств в различные фонды и их использование.

Таким образом, проблема юридической, а в ее рамках – финансовой самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации, а также степень этой самостоятельности обсуждается, получая в правовой литературе различные оценки. Несмотря на то, что Конституция РФ провозгласила самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст. 130), а также право самостоятельного процесса по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установления местных налогов и сборов (ст. 130), на практике возникает немало сложностей и неурегулированных вопросов.

Одной из наиболее сложных  сфер финансовой деятельности органов  местного самоуправления является сфера  бюджетных отношений, особенно с  учетом их нынешнего реформирования. Бюджетная деятельность, по сути, составляет основу всей финансовой деятельности органов муниципальной власти.

 

1.2. Понятие и содержание бюджетной самостоятельности

муниципальных образований

 

Бюджетная деятельность, как и вся финансовая деятельность государства и муниципальных образований, определяется финансовой политикой государства. Ее реализация, с учетом национальных интересов и научно обоснованных положений, создает необходимые условия не только для стабилизации в области финансов и иных сферах общественной жизни, но и для дальнейшего развития страны в целом.

Бюджетная деятельность муниципальных образований, как  и иные виды их финансовой деятельности, осуществляется, как правило, в правовой форме. Важнейшим источником бюджетного права является Конституция РФ, и  некоторые ее статьи непосредственно устанавливают основные принципы бюджетной деятельности. В частности, как было отмечено выше, ст. 132 Конституции РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления на формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов.

Основным «системообразующим»  правовым актом в области бюджета  является Бюджетный кодекс РФ (БК РФ). Большая роль в регулировании  бюджетных отношений принадлежит  федеральным законам о федеральном бюджете на соответствующий год, законам субъектов РФ о региональном бюджете на соответствующий год, федеральным законам о бюджете государственных внебюджетных фондов РФ на соответствующий год, а также правовым актам представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах на соответствующий год⁸.

Согласно положениям ст. 11 БК РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Основы правового режима местных (муниципальных) бюджетов закреплены в ст. 15 БК. В ней установлено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, который предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией РФ, раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Согласно норме ст. 39 БК РФ, доходы бюджетов всех уровней формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. При этом каждый бюджет (федеральный, бюджет субъекта РФ и бюджет муниципального образования) имеют особенности в части формирования доходов.

В главе 9 БК РФ установлены  следующие виды источников формирования доходов местных бюджетов:

- налоговые доходы  бюджетов поселений (ст. 61 БК РФ);

- налоговые доходы  муниципальных районов (ст. 61.1 БК РФ);

- налоговые доходы  бюджетов городских округов (ст. 61.2 БК РФ);

- неналоговые доходы  местных бюджетов (ст. 62 БК РФ).

Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением  решения о бюджете муниципального района или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законом субъекта РФ в бюджет муниципального района (ст. 63 БК РФ).

В соответствии со ст. 64 БК РФ, муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки по ним и предоставляются налоговые льготы по местным налогам в пределах прав, предоставленных представительному органу муниципального образования законодательством РФ о налогах и сборах.

Формирование направлений расходования средств местных бюджетов регламентировано положениями главы 10 БК РФ. Согласно общим нормам о расходах бюджетов всех уровней, формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнение этих обязательств должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ).

Из ныне действующей  редакции БК РФ исключены положения, ранее регулировавшие классификацию расходов бюджетов в зависимости от их экономического содержания (текущие и капитальные расходы). Отсутствуют в Кодексе, соответственно, и сами эти понятия. Законодатель сегодня относит к расходам бюджетов всех уровней, включая местные бюджеты:

- бюджетные ассигнования (ст. 69 БК РФ);

- бюджетные ассигнования  на оказание государственных  (муниципальных) услуг (выполнение  работ) (ст. 69.1 БК РФ);

- государственное (муниципальное)  задание (ст. 69.2 БК РФ);

- обеспечение выполнения  функций бюджетных учреждений (ст. 70 БК РФ);

- размещение заказов  на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных  или муниципальных нужд (ст. 72 БК  РФ);

- бюджетные ассигнования  на социальное обеспечение населения  (ст. 74.1 БК РФ);

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (ст. 78 БК РФ);

- предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями (ст. 78.1 БК РФ);

- бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности (ст. 79 БК РФ);

- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями (ст. 80 БК РФ);

- резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) (ст. 81 БК РФ);

- осуществление расходов, не предусмотренных бюджетом (ст. 83 БК

РФ).

В осуществлении органами местного самоуправления деятельности по формированию доходной части местных (муниципальных) бюджетов и формированию направлений их расходования реализуется принципы бюджетной самостоятельности. Она означает:

- право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность местных бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов местного самоуправления устанавливать, в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в местный (муниципальный) бюджет;

- право органов местного самоуправления, в соответствии с БК РФ, самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- право органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

- недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ, без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ).

Таким образом, самостоятельность  местных (муниципальных) бюджетов проявляется  в соответствующей бюджетной компетенции органов местного самоуправления, которая закреплена Конституцией РФ, БК РФ и действующим законодательством РФ, включая принимаемые местными представительными органами нормативные правовые акты. Эта самостоятельность закреплена в виде принципов, которым обязаны следовать органы местного самоуправления, руководствуясь конституционными положениями, закрепляющими их право на соответствующие действия в области финансов в целом и бюджетной деятельности, в том числе.

В то же время принцип самостоятельности местных бюджетов не подразумевает вседозволенности органов местного самоуправления в сфере формирования доходной части и расходованию местных (муниципальных) бюджетов. Данный принцип означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Нарушение этого требования имеет следствием наступление юридической ответственности соответствующих должностных лиц органов местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Реализация принципа бюджетной самостоятельности

органами муниципальной власти города Кызыла

2.1. Общая характеристика бюджета города Кызыла

 

Город Кызыл является муниципальным образованием, для которого его бюджет – это ключевая составляющая всей муниципальной экономики. От того, насколько обоснованно и полно будет сформирован городской бюджет, все обязательные статьи его доходной части, насколько рационально будут расходоваться эти средства, зависит состояние муниципальной экономики и, соответственно, уровень обеспечения кызылчан всеми видами материальных и социальных благ.

По отчетным данным Администрации  города Кызыла, за последние пять лет доходная база городского бюджета стабильно росла. За этот период доходы бюджета в целом увеличились в 2,6 раза, а средний ежегодный рост поступлений в него составил 24,1 % ⁹.

Согласно положениям БК РФ, начиная с 2005 г., за городским бюджетом закреплены источники доходов на долгосрочной основе. В связи с этим к 2010 г., в сравнении с 2005 г., количество налогов, поступающих в бюджет города Кызыла, уменьшилось с 16 в 2005 г. до 6 – в 2006 г. и последующие годы. Но это не помешало обеспечить стабильный прирост налоговых поступлений в течение всех последних лет: в 2010 г., по сравнению с 2005 г., объемы налоговых поступлений в городской бюджет увеличились в 2,1 раза.

Такое стабильное поступление местных налогов связано, по оценкам Администрации города, прежде всего, с эффективным управлением объектами городской недвижимости. В данном случае речь идет об успешном решении муниципальными органами власти вопросов оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, об организации их объективной оценки. Только по этой линии в городской бюджет в 2010 г. поступило налоговых отчислений в 1,5 раза больше, чем в 2005 г.

Объемы поступлений  в доходную часть бюджета города позволяют считать его социально  ориентированным. Это подтверждают цифры: в 2010 г. доля расходов бюджета на социальные нужды (образование, молодежная политика, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальная политика и т.п.) составила 74,4 %.

В течение последних  лет, по мере укрепления бюджетной самостоятельности  органов городского самоуправления Кызыла, существенно улучшилось и качество управления муниципальными финансами. По итогам мониторинга, проведенного министерством финансов Республики Тыва по данному показателю в 2008-2009 гг., город Кызыл занял первое место среди муниципальных образований региона.

Наглядно структура  расходов бюджета города Кызыла в анализируемом периоде представлена на рисунке 1.

 

Рис. 1. Структура расходов бюджета города Кызыла в 2006-2010 гг. (прогноз)

 

Данная структура городского бюджета определяется самим мунициальным образованием, его представительным органом – Кызылским городским Советом. Депутаты формируют бюджет, его доходные и расходные статьи, исходя из реальных возможностей хозяйствующих субъектов, предпринимателей, возможностей населения уплачивать установленные местные налоги. В целях оптимизации налоговых поступлений принимаются управленческие решения, в частности, о предоставлении предприятиям и организациям отсрочек и рассрочек в уплате налогов, о привлечении к ответственности нерадивых руководителей, создаются условия для эффективной работы организаций и предприятий города по всех сферах экономической деятельности и т.д. Соответственно, расходы городского бюджета соотносятся с реальными поступлениями и определенным образом планируются на каждый календарный год.

Все эти возможности создаются именно благодаря тому, что органы местного самоуправления обладают значительной степенью бюджетной самостоятельности. Рассмотрим на примере бюджета города Кызыла за 2010г., каким образом, муниципальный бюджет формируется и расходуется.

 

2.2. Структура бюджета города Кызыла за 2010 год

 

В формировании доходной части своего бюджета город Кызыл как муниципальное образование руководствуется положениями ст.ст. 61.2, 62, 64 БК РФ.