Бюджетне планування в системі бюджетного менеджменту

ВІДКРИТИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ  РОЗВИТКУ ЛЮДИНИ «УКРАЇНА»

          БІЛОЦЕРКІВСЬКИЙ ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ ТА УПРАВЛІННЯ 

     КАФЕДРА  ФІНАНСИ 
 
 
 
 

     К У Р С О В  А   Р О Б  О Т А 

«Бюджетне планування в системі 

бюджетного  менеджменту» 
 

      Виконала: студентка 3 курсу СН-33

      Ткаченко  Ольга Ігорівна 

           Науковий  керівник:

      Цибок Валентина Олександрівна 
 
 

     Біла  Церква

     2010 

     ЗМІСТ 
 

ВСТУП 

     Актуальність  теми. На сучасному етапі розвитку економіки України одним з основних інструментів управління регіональною економікою є бюджетна система. Бюджетна система є провідною ланкою державних фінансів. Держава використовує бюджет як інструмент реалізації своєї соціально-економічної політики, адже він відображає складну систему перерозподільних відносин у суспільстві, охоплює практично кожну юридичну та фізичну особу. Бюджет як об’єкт управління є дуже складним і різноплановим явищем, котре потребує глибокого і всебічного вивчення.

     Протягом  тривалого періоду розвитку бюджетних  відносин в Україні цілеспрямоване та економічно обґрунтоване використання бюджетних коштів залишається чи не найголовнішою проблемою, яку  намагаються вирішити при формуванні бюджетів різних рівнів впродовж останніх років. Тому питанням, що стосуються планування і прогнозування бюджету та його показників сьогодні приділяється дедалі більше уваги, що і зумовлює актуальність даної роботи.

     Ступінь дослідження проблеми. Значний вклад в теорію та методологію бюджетного планування внесли О.І. Барановський, Л.М. Безгубенко, Й.М. Безкид, С.А. Буковинський, О.Д. Василик, І.І. Гейдор, Л.П. Гордєєв, І.І. Дьяков, Н.І. Деркач, А.О. Єпіфанов, О.П. Кириленко, В.І. Кравченко, Н.А. Кузьменко, І.О. Мітюков, В.М. Опарін, Л.Н. Павлова, К.В. Павлюк, В.М. Родіонова, В.М. Федосов, В.В. Шокун, С.І. Юрій та інші українські науковці. Віддаючи належне науковим напрацюванням вчених, слід відзначити, що проблема планування бюджету в умовах стрімких ринкових перетворень та обмеженості фінансових ресурсів потребує постійного глибокого науково-практичного дослідження. В значній мірі це зумовлено трансформаційними процесами в Україні, направленими на досягнення міжнародних стандартів економічної діяльності.

    Мета  і задачі дослідження. Метою даної курсової роботи є дослідження процесу бюджетного планування в Україні та основні проблеми його ефективного функціонування в умовах ринкової економіки.

     Поставлена  мета обумовила необхідність вирішення таких завдань дослідження:

• розглянути сутність планування бюджету в системі бюджетного менеджменту;
• визначити мету, завдання принципи та етапи бюджетного планування як об’єкта бюджетного менеджменту;
• дослідити та висвітлити структуру та динаміку планування показників бюджету;
• розглянути та обґрунтувати доцільність впровадження програмно-цільового методу при плануванні доходів та видатків бюджету;
• розглянути проблеми бюджетного планування в умовах фінансової нестабільності;
• визначити шляхи удосконалення механізму бюджетного на сучасному етапі та проблеми їх реалізації в Україні
• сформувати основні тенденції та стратегії розвитку бюджетного планування України в сучасних ринкових умовах.

     Об’єктом  дослідження виступає бюджетна система України в системі бюджетного менеджменту.

     Предметом даного дослідження є дослідження взаємовідносин, які складаються під час формування і реалізації державного бюджету України, зокрема його планування.

     Теоретичну  базу дослідження  складають фундаментальні положення теорії фінансів, бюджетного менеджменту, а також праці вітчизняних і зарубіжних вчених та спеціалістів-практиків з питань фінансового планування, прогнозування та аналізу показників бюджету України досліджуваного періоду.

     Методологічною  основою роботи є системний підхід до вивчення економічних процесів з використанням структурно-функціонального методу, що передбачає розгляд управління бюджетними коштами як системного процесу з обов’язковим аналізом його функцій і взаємодіючих елементів. Дослідження здійснено з використанням методів аналізу (економічного – при вивченні структури та динаміки доходів та видатків; історичного, системного і порівняльного – при дослідженні взаємовідносин систем механізму бюджетного менеджменту; порівняльного аналізу документів – при дослідженні наукової літератури та законодавчої бази); синтезу (при вивченні основних напрямів сучасних досліджень за темою роботи); статистичних порівнянь показників джерел доходів і видатків Зведеного бюджету України, економіко–математичних методів, методу наукової абстракції, який дозволив виділити найсуттєвіші методи планування показників бюджету. При цьому за основу обрано розгляд методу програмно-цільового планування показників бюджету, який формує систему звітування та оцінки роботи та забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. Крім того, було застосовано прийоми спостереження, групування, класифікації та графічного зображення результатів.

     Інформаційною базою дослідження слугували сучасні теорії ринкової економіки, праці вітчизняних та зарубіжних економістів, нормативно-законодавчі акти, статистичні матеріали Державного комітету статистики України, Рахункової палати, Міністерства фінансів України, Державного Казначейства України, а також матеріали семінарів, нарад, круглих столів і науково практичних конференцій з питань ефективності планування показників бюджету, впровадження програмно-цільового методу, реформування бюджетної системи і міжбюджетних відносин, нормативно-правові акти, що регламентують бюджетний процес в системі бюджетного менеджменту України.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ  ОСНОВИ ПЛАНУВАННЯ БЮДЖЕТУ  В СИСТЕМІ БЮДЖЕТНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ 

1.1. Механізм бюджетного  менеджменту, його  сутність та складові 

     У фінансовій системі кожної країни одне з провідних місць займає бюджет держави. По мірі свого впливу це основний фінансовий інститут. Бюджет виступає, з одного боку, фінансовою базою для реалізації державою своїх функцій, а з другого - інструментом впливу на різні сторони суспільно-економічного життя. Це настільки важлива ланка фінансів, що навіть неможливо собі уявити державу без бюджету.

     Ефективність  управління бюджетом у ринкових відносинах має вирішальну роль для кожної держави. Тому головним завданням у державі  є удосконалення основних механізмів бюджетного менеджменту.

     Існують різні думки щодо на визначення бюджетного менеджменту. Одні автори визначають бюджетний  менеджмент як управління коштами державного та місцевого бюджетів з метою  цільового та ефективного їх використання, або іншими словами, це управління публічними коштами прозорими методами [11, 13]. Інший науковець вважає, що бюджетний менеджмент – це сукупність взаємопов’язаних дій (управлінських функцій), прийомів, методів, спрямованих на керування бюджетними ресурсами і відносинами, що виникають у процесі руху бюджетних потоків [19, с.13]. На нашу думку, бюджетний менеджмент являє собою комплекс принципів, методів, функцій, прийомів і засобів з метою ефективного та цільового використання бюджетних ресурсів.

     Основним  завданням бюджетного менеджменту  є уміння успішно працювати як із дохідною, так і видатковою частиною бюджетів.

     Об'єктом  бюджетного менеджменту як системи  управління виступає основний централізований  державний фонд фінансових ресурсів - бюджет держави.

     Правова характеристика бюджету пов’язана  з розглядом його як фінансового плану, що являє собою розпис доходів і видатків основного централізованого фонду грошових коштів держави.

     Правове регламентування бюджету здійснюється у загальних рисах головним законом  – Конституцією і деталізується  у бюджетному законодавстві, яке охоплює три рівні. Перший – це законодавчий акт, що здійснює загальне регламентування бюджету і бюджетних відносин. До 2001 року в Україні таку роль виконував Закон „Про бюджетну систему України”, а нині – „Бюджетний кодекс України”. Він визначає засади формування бюджету і принципи побудови бюджетної системи, її склад, розмежування доходів і видатків між бюджетами, регламентує бюджетний процес та між бюджетні відносини. Другий – ухвалення законів, що регламентують окремі статті доходів і видатків [5].

     Стосовно  формування доходів основним є Закон  України „Про систему оподаткування” і закони, які регламентують стягнення  окремих податків: „Про податок  на додану вартість”, „Про акцизний збір”, „Про податок на прибуток підприємств” та ін. Податкове законодавство може бути систематизоване й у єдиному документі – Податковому кодексі, проект якого розроблено і підготовлено до затвердження в Україні. Стосовно видатків таких прямих законів немає, але є закони, які визначають основи і пріоритети фінансування, наприклад, Закон України „Про освіту”. І нарешті, третій рівень – це щорічне прийняття закону „Про державний бюджет” і відповідних рішень місцевих органів влади „Про місцеві бюджети”. Прийняття цих актів являє собою законодавче затвердження бюджету як основного фінансового плану [15].

     В Україні бюджет як фінансовий план певною мірою відрізняється від  бюджету як економічної категорії, оскільки до складу державного бюджету  при затвердженні зараховувалися також  фонди цільового призначення.

     Бюджет  як фінансовий план характеризується складом доходів і видатків, які відбивають фінансову діяльність держави. Їх структуризація може мати офіційний і науковий характер. Офіційна бюджетна класифікація, що являє собою систематизоване згрупування доходів і видатків та фінансування бюджету, затверджується відповідними уповноваженими органами. В її основу кладуться ті ознаки, що мають визначальну роль у бюджетному процесі. Наукова класифікація дає можливість оцінити склад та структури доходів і видатків передусім за економічним змістом. У класифікації видатків основним є їх суспільне призначення, а в класифікації доходів – методи мобілізації.

     Бюджет  як фінансовий план також тісно взаємозв’язаний  з іншими ланками державних фінансів – фондами цільового призначення. Частина з них, як уже зазначалося, може безпосередньо зараховуватись до бюджету при його затвердженні, хоча і виконуються вони відособлено. Інші, наприклад Пенсійний фонд, складаються і виконуються окремо. Однак вони теж взаємозв’язані з бюджетом, оскільки можуть мати як цільові надходження коштів з бюджету, так і перерахування до бюджету.

     Розглядаючи бюджет як фінансовий план, слід зазначити, що його вертикальна структура (за рівнями  органів влади й управління) відповідає структурі бюджетного устрою. Оскільки зараз немає єдиного бюджету країни, то відсутній і відповідний єдиний фінансовий план. Зведений бюджет України як фінансовий план не затверджується, хоча в Бюджетному кодексі України і зазначено, що бюджетна система базується на принципі єдності. Зведений бюджет використовується як аналітико-статистичне узагальнення планових і фактичних показників. Він є довідковим документом, який показує суму ресурсів, що мобілізується і перерозподіляється через бюджет, роль і місце бюджету в економічній системі [9].

     З позиції фінансового плану бюджет держави розглядається як сукупність Державного бюджету України, Республіканського  бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів. Державний бюджет України є фінансовим планом центральних  органів влади й управління. Він відображає загальнодержавні потреби в грошових коштах, джерела їх формування, розподіл і перерозподіл. Саме державний бюджет насамперед характеризує економічну і соціальну політику держави [6].

     Бюджет  може складатися у вигляді одного чи кількох фінансових планів. Скажімо, в царській Росії свого часу існувало два бюджети – звичайний і надзвичайний, які різнилися ступенем відкритості. Нині в окремих країнах поділ бюджету відбувається за напрямами використання коштів – поточні й капітальні витрати. Відповідно створюється поточний бюджет та бюджет розвитку і розподіляються доходи між ними. Як правило, поточний бюджет забезпечується поточними, насамперед податковими, надходженнями і має бути збалансованим. Бюджет розвитку може бути дефіцитним. Джерелом покриття дефіциту є державні позики, у тому числі цільові.

     Отже, бюджет як фінансовий план відіграє дуже важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості і пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених  за нею функцій. Це документ, що спрямовує діяльність держави, робить її конкретно і фінансово забезпеченою.

     Предметом бюджетного менеджменту є бюджетний  процес і управління ним. Бюджетний  процес характеризує і відображає систему  управління бюджетом, яка в свою чергу включає органи управління бюджетом і структуру та методологію бюджетної діяльності [8].

     Виходячи  з розгляду об’єкту і предмету бюджетного менеджменту охарактеризуємо  його складові. Отже, бюджетний менеджмент повинен включати в себе:

     – бюджетне планування;

     – організацію виконання бюджету;

     – облік виконання бюджету та звітність;

     – контроль за виконанням бюджету [19, с. 17].

     Бюджетне  планування є стрижневою основою  бюджетного процесу. Це пов'язано з  тим, що бюджет затверджується органами законодавчої і місцевої представницької  влади. Який бюджет затверджений, такий і виконується. Певні корективи в процесі виконання можуть бути внесені. Однак аксіомою є те, що якщо затверджено необґрунтований, недоцільний і неефективний бюджет, то при найкращому його виконанні він не стане кращим - всі його негативні сторони залишаться. Тому всі проблеми бюджету мають вирішуватись на етапі бюджетного планування. Саме тому в кожній країні йому приділяється величезна увага з боку всього суспільства. Це і президентське подання проекту бюджету, його висвітлення в пресі, доступність кожному громадянинові, усесторонні дебати в органах законодавчої влади, ретельне його вивчення в різних комісіях, експертизи фахівців та інше.

     Бюджетному  плануванню держави передує підготовча робота, що включає в себе розробку основних прогнозних макропоказників соціального і економічного розвитку України на плановий рік; розробку і затвердження Постанови Верховної Ради України „Про основні напрямки бюджетної політики на наступний бюджетний рік”; аналіз виконання бюджету за минулий рік і очікуване виконання бюджету в поточному році та підготовку інструктивних листів про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік [19, с. 36].

     Облік і контроль виконання бюджету  не являються безпосередньо складовими частинами бюджетного процесу, їх значення для успішного виконання затвердженого бюджету визначається необхідністю постійного моніторингу використання централізованих фінансових ресурсів.

     Отже, з наведеного вище, можна зробити  висновок, що бюджетний менеджмент є досить складним і багатоплановим явищем. Це серцевина всієї системи державного регулювання ринкових відносин і від того, як вона налагоджена, багато в чому залежить рівень розвитку економіки країни. 

     1.2. Поняття, місце  та особливості  бюджетного планування в системі бюджетного менеджменту 

     У системі заходів, спрямованих на успішне розв'язання з боку держави  економічних і соціальних завдань  в умовах ринкових відносин, важливе  місце займає бюджетне планування. Бюджетне планування охоплює всі  стадії процесу складання, розгляду і затвердження бюджету як основного фінансового плану держави на наступний рік щодо використання централізованого фонду грошових ресурсів на вирішення соціально-економічних проблем.

     Бюджетне  планування — це науково обґрунтований  процес визначення джерел формування і напрямків використання бюджетних фінансових ресурсів для забезпечення пропорційного й динамічного соціально-економічного розвитку суспільства [7].

     Бюджетне  планування - це суб’єктивна діяльність людей, а тому воно лише тоді дає позитивні результати, коли базується на пізнанні об'єктивних законів розвитку суспільства, тенденцій руху бюджетних ресурсів, вивченні наявного фінансового стану, результатів заходів, що вживалися раніше, цілей, які поставлені на сьогодні.

     Бюджетне  планування має науковий характер, базується на теорії суспільного відтворення і пов’язане зі всіма аспектами економічного та соціального розвитку суспільства, діяльністю суб’єктів господарювання, організацією управління, національною обороною, правоохоронною діяльністю і забезпеченням безпеки держави, наукою, культурою, охороною здоров’я, освітою тощо. У процесі бюджетного планування встановлюються зв’язки усіх суб’єктів господарювання, усієї соціальної інфраструктури та інших інституцій з бюджетною системою, причому бюджету належить провідна, організуюча і координуюча роль.

     Основними функціями бюджетного планування є:

• відображення основних напрямів бюджетної політики, що здійснюється органами законодавчої й виконавчої влади в державі;
• вибір раціональних шляхів бюджетного забезпечення передбачуваного рівня економічного й соціального розвитку на основі ефективного використання наявних у суспільстві ресурсів;
• здійснення необхідного рівня перерозподілу бюджетних ресурсів для досягнення темпів і пропорцій розвитку економіки й підвищення суспільного добробуту;
• встановлення раціональних форм мобілізації бюджетних ресурсів і на їхній основі визначення їх оптимальної структури [6].

     Об’єктом  бюджетного планування завжди є бюджетна діяльність держави, державних установ  і організацій; предметною галуззю бюджетного планування є бюджетні ресурси, їхній рух при здійсненні відтворювальних процесів в економіці.

     Бюджетному  плануванню належить центральне місце  в управлінні фінансовою системою. З його допомогою досягаються  необхідні пропорції в розподілі валового внутрішнього продукту між галузями економіки і територіями держави, забезпечуються фінансовими ресурсами пріоритетні сфери економічної діяльності, проводиться єдина фінансова політика на території держави [23]. Бюджетне планування відіграє важливу роль у розподілі валового внутрішнього продукту на фонди споживання і нагромадження та у забезпеченні збалансованого розвитку економіки держави.

     Сферою  застосування бюджетного планування є  розподіл і перерозподіл бюджетних  ресурсів на всіх стадіях відтворювального процесу.

     Бюджетне  планування спрямоване на підвищення результативності використання бюджетних  коштів, а ефективність їх використання значною мірою залежить від того, наскільки вони пов'язані з доходами й видатками, які мають визначатися на основі стратегічного плану розвитку. Досвід державного планування й регулювання в розвинутих країнах свідчить, що з допомогою цих механізмів держава корегує економічні деформації ринкових відносин. Ринковий механізм здатен до діалектичного розв'язання суперечностей економіки тільки з допомогою планування, організація якого має свої особливості в кожній країні [15].

     Загальні  засади бюджетного планування в Україні  визначаються Конституцією України, а  також спеціальним бюджетним  законодавством - Бюджетним кодексом України. Як уже зазначалось, у них установлено повноваження органів державної влади й управління щодо розроблення і затвердження бюджету, розподілу функцій між центральними, республіканським і місцевими органами влади й управління, визначені доходи і витрати кожного з них.

     Загальне  керівництво бюджетним плануванням  покладено на Кабінет Міністрів  України, а безпосередньо роботу з організації планування бюджетів усіх рівнів виконує Міністерство фінансів України. Воно організовує роботу, складає і подає на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції до проекту Державного бюджету України, бере участь у дискусіях та методичному забезпеченні розгляду проекту Державного бюджету у Верховній Раді України та його затвердження; забезпечує і координує роботу Державного казначейства України щодо виконання державного бюджету та обслуговування місцевих бюджетів; розробляє і виносить на розгляд Президента, Кабінету Міністрів України проекти законів, указів, постанов і розпоряджень з бюджетних питань, а також готує та затверджує накази та різні інструктивні матеріали Міністерства фінансів України, пов'язані з бюджетними питаннями; розглядає проекти кошторисів міністерств і відомств України, контролює, у межах повноважень, дотримання бюджетної дисципліни, правильності витрачання бюджетних коштів, а також коштів господарських організацій; перевіряє дотримання правил касового виконання бюджету; встановлює форми бюджетних документів, методологію ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання Державного і місцевих бюджетів. Аналогічні, але у межах своїх повноважень, функції щодо складання і виконання республіканського і місцевих бюджетів (за винятком установлених форм бухгалтерських документів і порядку ведення бухгалтерського обліку) виконують Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління і відділи місцевих держадміністрацій або виконавчих комітетів [4].

     Отже, у бюджетному плануванні бере участь весь апарат фінансових органів у центрі й на місцях. Організаційна й узагальнююча робота зі складання проекту бюджету виконується управліннями Департаменту зведеного бюджету Міністерства фінансів України, вищезазначеними місцевими фінансовими органами. 

1.3. Мета, завдання, принципи  та етапи бюджетного  планування на  сучасному етапі розвитку економіки бюджетного планування як об’єкта бюджетного менеджменту 

     Бюджетне  планування - це науково обґрунтований процес визначення джерел формування і напрямків використання бюджетних фінансових ресурсів для забезпечення пропорційного й динамічного соціально-економічного розвитку суспільства.

     Бюджетне  планування являє собою комплекс організаційно-технічних, методичних і методологічних заходів із визначення доходів і видатків бюджетів в  ході їх складання, розгляду та затвердження.

     Бюджетне планування — це своєрідний інструмент системи фінансового управління, спрямованого на підвищення ефективності, дієвості та прозорості державного сектору, що здійснюється шляхом встановлення бюджетних цілей не тільки на наступний (плановий) рік, а й на перспективу, зокрема, середньострокову (до трьох років).

     У більшості розвинутих країн світу  в процесі бюджетного планування застосовується складання проекту  бюджету не тільки на наступний рік, а й на середньострокову перспективу. До цих країн належать Австралія, Австрія, Канада, Данія, Фінляндія, Німеччина, Нідерланди, Швеція, Великобританія, Сполучені Штати Америки, Угорщина. Не в усіх країнах середньостроковий бюджетний план стає Законом, але він є обов'язковим елементом Закону, який береться до уваги і підлягає щорічному коригуванню та уточненню [15].

     Мета  розроблення середньострокового бюджетного плану — формування (в окремих  випадках — затвердження) бюджетних  цілей та основних показників на кілька років наперед, а не лише безпосередньо  на наступний рік. Треба наголосити на тому, що багаторічне планування є лише інструментом бюджетного управління, а не асигнуванням бюджетних коштів на кілька років. Його слід розглядати як прогноз доходів та витрат бюджету на наступні роки, який періодично уточнюється. Це дає змогу привести річний бюджет у відповідність з прийнятними фіскальними цілями на кілька років.

     Основними цілями бюджетного планування на багаторічній основі є формування ефективної середньострокової  податково-бюджетної стратегії та, зокрема, підвищення дисципліни витрачання державних коштів. Воно має функціонувати як фінансове стримування майбутніх бюджетних витрат, а не як інструмент розширення кількості та обсягів бюджетних програм, оскільки планування проекту бюджету на один рік не може комплексно врахувати впливу бюджетних програм на майбутні витрати з бюджету.

     Основними завданнями бюджетного планування є:

     - забезпечення збалансованості фінансових  ресурсів держави, які акумулюються  через бюджет із метою найоптимальнішого  поєднання можливих доходів держави та фінансування за їх рахунок необхідних витрат на виконання завдань, що стоять перед державою і визначені Конституцією України, у тому числі соціальних гарантій населенню;

     - визначення реальних джерел доходів  бюджету виходячи із фіскальних  цілей Уряду (державного регулювання перерозподілу доходів фізичних та юридичних осіб із метою встановлення більш рівномірного податкового навантаження або просто збільшення надходжень до бюджету через значні потреби у здійсненні бюджетних витрат);

     - визначення пріоритетів у видатковій політиці бюджету, враховуючи цілі, встановлені основними програмними документами Уряду, у тому числі затвердженими державними програмами розвитку певної галузі економіки, регіону тощо на основі яких формуються бюджети усіх рівнів;

     - здійснення ефективного управління державним боргом, що полягає у своєчасному виконанні державою своїх боргових зобов'язань та залученні на фінансування бюджету запозичень з оптимальними умовами їх подальшого обслуговування і погашення;

     - установлення середньострокових фіскальних і бюджетних цілей з метою досягнення ефективності бюджетної політики та передбачуваності соціально-економічних наслідків її проведення;

     - забезпечення реалізації єдиної  фінансової політики на всіх  рівнях державної влади, єдиних  форм і методів усієї бюджетної роботи [9].

     Принципи  бюджетного планування здебільшого  визначаються принципами побудови бюджетної  системи. Перший принцип бюджетного планування в Україні визначається принципами самостійності і єдності  в побудові бюджетної системи. Другий принцип бюджетного планування — принципи науковості. Це означає, що всі розрахунки доходів, нормативів видатків по поточному бюджету, напрямки інвестицій по бюджету розвитку повинні мати відповідні наукові обґрунтування [7].