Деятельность органов государственной власти в области управления молодёжной политики РФ

Введение

Два десятилетия коренных общественных перемен в России существенно изменили облик страны, содержание и формы государственности, смысл и технологию управления социальными процессами. Затронуты все стороны жизни людей как на уровне социальной структуры и социальных институтов, так и на уровне повседневных социальных практик. Эти грандиозные изменения не могли не породить феномена  социальной аномии, нарушения устоявшихся социальных связей, переоценки ценностей. Разрушены механизмы поддержания социального контроля в обществе и управления социальными процессами и на их месте строится иная управленческая система. При этом даже те сферы управленческой деятельности, которые сформировались как социальные инновации  в новой России, силу длительности постсоветской трансформации претерпевают изменение, меняют содержание.

К таким сферам относится  и молодежная политика. Еще в середине 1980-х годов сама идея молодежной политики была для российских условий не проработана и неясна, действия власти в отношении молодежи были частью политического курса и идейно-воспитательной работы КПСС, т. е. выступали не как консенсус общества в вопросе о воспроизводстве своих свойств в новых поколениях, а как партийная установка, обеспеченная мощными инструментами реализации. Выдвижение в качестве одной из политических идей периода перестройки принятия Закона о молодежи привело к серьезной дискуссии в обществе и научных кругах о социальных проблемах молодежи, способах их решения на правовой основе. Принятый после нескольких лет дискуссии Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» реализовал передовую концепцию молодежной политики, управленческий механизм которой основывался не на системе «обуздания молодежи», а на создании необходимых условий для самореализации молодого человека, поддержке общественно значимых инициатив молодежных общественных объединений. Этот механизм был практически сформирован уже после развала СССР и затем многократно перестраивался и в силу быстрой смены социальных реалий российского общества, и по причинам субъективного характера. В этих условиях проявилось основное противоречие в управлении молодежной политикой на современном этапе: движение России к рыночной экономике ограничивает сферы, масштабы и способы организованного влияния на решение социальных проблем молодежи и подготовку молодого поколения к самореализации в обществе.

Процесс перехода российской экономики к постиндустриальному  рыночному хозяйству идет противоречиво  и еще далек от завершения. Управление молодежной политикой сталкивается с массой препятствий на всех уровнях  социальной организации российского  общества, в итоге концептуальные установки, даже самые передовые, остаются намерениями, а на практике осуществление мер в области молодежной политики оказывается малоэффективным. В этом смысле найти адекватные способы управления молодежной политикой — актуальная задача для современного российского общества. Одновременно это и актуальная научная задача, которую ставит практика перед социологией управления.

Трансформирующееся российское общество в условиях социального  риска и неопределенности выбирает идеологию развития, в том числе  и в отношении молодого поколения. Споры о необходимости или  ненужности закона «О государственной  молодежной политике» – это продолжение  споров о выборе идеологии молодежной политики: либеральной, отвергающей саму заботу государства о молодежи, или социальной, признающей государственную ответственность за молодое поколение. Можно согласиться с мнением профессора Ильинского И.М. о том, что «…при общей сущности типы молодежной политики просто имеют разные цели и разное содержание, которые определяются идеологией этих обществ, опрос целей и содержания молодежной политики – это вопрос сугубо идеологический. Исходя из идеологии, которая доминирует в обществе, можно определить тип молодежной политики». Идеология молодежной политики определяет выбор средств и методов, а также правовых инструментов ее осуществления, что актуализирует проблему разработки и принятия закона о Государственной молодежной политике.

Молодое поколение во многом предопределяет направленность идущих в современном обществе процессов, возможность социальной стабилизации и экономического роста. В России, несмотря на неблагоприятную демографическую ситуацию, согласно последним социологическим данным проживает 39,5 млн. человек в возрасте от 14 до 30 лет, что составляет почти 27% населения. Естественно, и в перспективе, да и в настоящее время, от социального самочувствия молодого поколения россиян зависит и экономическое, и социальное развитие страны, ее безопасность и стабильность. Комплекс проблем и противоречий, с которыми столкнется Россия в ближайшее десятилетие, формирует достаточно жесткий набор требований к новым поколениям. Стремительное старение населения и неблагоприятные демографические тенденции заставят общество уже в ближайшем будущем предъявить к сегодняшним 10 - 25-летним гражданам РФ повышенные требования: молодежь станет основным трудовым ресурсом страны, ее трудовая деятельность, в большей степени, чем ее родителей, станет источником средств для социального обеспечения пенсионеров, инвалидов и детей.

Разработка проблем управления молодежной политикой в контексте  социологии управления имеет своим  основанием труды отечественных  ученых, направленных на формирование концепций социального управления. В российской социологии наиболее существенны в этом плане работы В. Г. Афанасьева, Д. М. Гвишиани, Ж. Т. Тощенко. В новых социальных условиях эта проблематика изучена Ю. П. Авериным, В. Н. Ивановым, В. И. Патрушевым. Особое место в этой области занимают философско-социологические труды А. А. Зиновьева. Отдельные стороны социального управления раскрыты в работах Д. В. Валового (социальный менеджмент), Ю. Д. Красовского (организационное поведение), А. И. Пригожина (теория организации), Е. В. Тихоновой (общественное мнение как инструмент социального управления), В. В. Щербины (технологизация социоинженерной деятельности) и др.

Управленческий аспект политической деятельности раскрывается в исследованиях  Е. Б. Шестопал, О. И. Карпухина и Э. Ф. Макаревича, А. С. Панарина и др. Эта  проблематика активно обсуждается  на заседаниях Русского интеллектуального клуба (А. А. Зиновьев, Ю. Ю. Болдырев, И. М. Ильинский, В. В. Серебрянников и др.).

Наиболее существенный вклад  в научное осмысление молодежной политики как социального феномена и задачи в области социального  управления внесла научная школа  социологии молодежи Московского гуманитарного университета, берущая свои истоки в эмпирических исследованиях по молодежной проблематике, проводившихся научными подразделениями ВКШ и позже Института молодежи. Научно-исследовательский центр, который был создан в ВКШ в 1976 г., многие годы являлся базовым учреждением Общественного совета по координации научных исследований молодежи, в котором были объединены научные силы АН СССР, АПН СССР, научных учреждений комсомола и др. В силу этого в НИЦ сложились условия для междисциплинарного изучения молодежи, молодежного движения, молодежных организаций, молодежной политики. Работа коллектива ученых под руководством И. М. Ильинского над изучением проблем государственной молодежной политики (1986–1991) привела к созданию передовой для своего времени научной концепции и вытекающих из нее научных результатов прикладного характера, из которых наибольшее значение имеет проект закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» (принят в 1991 г.). В рамках указанной научной школы по различным аспектам молодежной проблематики Н. М. Блиновым, Е. А. Гришиной, А. И. Ковалевой, Е. Е. Левановым, В. Ф. Левичевой, Вал. А. Луковым, В. И. Мухачевым, Ю. П. Ожеговым, И. А. Суриной, А. И. Шендриком, Ф. Э. Шереги и др. реализованы крупные научные проекты. Особую роль играет научное творчество лидера этой школы И. М. Ильинского, выступившего с рядом научных концепций (молодежная политика, воспитание жизнеспособных поколений).

В исследованиях молодежи и молодежной политики заметную роль играют научные школы Института  социально-политических исследований РАН (Ю. А. Зубок, В. И. Чупров), Московского  государственного университета (И. Т. Левыкин, И. М. Слепенков, В. И. Добрынина, Т. Н. Кухтевич и др.), Санкт-Петербургского государственного университета (В. Т. Лисовский, А. А. Козлов и др.), уральских вузов (Ю. Р. Вишневский, В. Т. Шапко и др.), научных учреждений Поволжья (Г. А. Лукс, Е. Л. Омельченко, С. В. Полутин), Сибири (С. И. Григорьев, В. Г. Немировский) и др.

Проблема содержания государственной  молодежной политики и ее управленческой составляющей рассматривается как  практическая задача законотворческого  процесса и организационных мероприятий  в ряде исследований, осуществленных ответственными работниками федеральных и региональных структур по делам молодежи. Некоторые из этих исследований положены в основу кандидатских диссертаций по социологическим наукам (А. В. Шаронов, Ю. В. Коврижных, Г. В. Куприянова и др.).

В целом проблематика государственной  молодежной политики в ключе социального  управления получила весомое освещение  в научной литературе. Однако динамическое развитие российского общества определяет необходимость пересмотра многих положений государственной молодежной политики, разработанных на заре рыночных реформ и не учитывающих качественные изменения в обществе в начале XXI века. Этот аспект проведенные исследования охватывают не в полной мере.

Исходя из актуальности темы исследования и ее недостаточной  научной разработанности можно определить объект, предмет, цель и задачи данного исследования.

Объектом исследования является молодежная политика, осуществляемая государством и структурами гражданского общества.

Предмет исследования — управление молодежной политикой в современной России.

Цель исследования состоит в выявлении основных проблем и выработке путей оптимизации управления молодежной политикой в современных российских условиях.

Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие задачи:

- рассмотреть теоретико-методологические основы управления государственной молодёжной политикой РФ;

- рассмотреть теоретические аспекты управления молодёжной политикой в РФ;

- проанализировать нормативно-правовую базу в области управления молодёжной политикой РФ;

- охарактеризовать деятельность органов государственной власти в области управления молодёжной политики РФ;

- рассмотреть развитие деятельности органов государственной власти на современном этапе;

- оценить перспективы развития деятельности органов государственной власти.

Теоретико-методологическую базу исследования составляют теоретические труды в области социологии управления и социологии молодежи. В области социологии управления мы придерживаемся идей социальной солидарности Э. Дюркгейма, научного управления обществом В. Г. Афанасьева, Д. М. Гвишиани, Ж. Т. Тощенко. Понимание социального проектирования в большей мере связано с проблемно-ориентированным (Т. М. Дридзе) и субъектно-ориентированным (Вал. А. Луков) подходами. В вопросах социологических трактовок молодежи, молодежного движения, молодежной политики диссертант опирается на труды представителей научной школы социологии молодежи Московского гуманитарного университета (И. М. Ильинский, А. И. Ковалева, Вал. А. Луков и др.).

Эмпирическую  базу исследования составляют:

— материалы анализа документов — законов и иных нормативных  правовых актов в области государственной  молодежной политики Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, программ политических партий, документов молодежных и детских общественных объединений;

— данные анализа проектов документов по вопросам молодежной политики, разработанных с целью принятия Государственной Думой и Советом Федерации ФС РФ, Государственным Советом, федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Глава 1. Теоретико-методологические основы управления государственной  молодёжной политикой РФ

1.1. Теоретические аспекты управления молодёжной политикой в РФ

Правовой нигилизм, о котором  много говорилось в последние  годы, всегда сопровождается правовым идеализмом. Некой надеждой на то, что  умные ученые и патриотично настроенные  законодатели сформулируют, «придумают»  такой закон, который решит все  проблемы какой-либо социальной группы. В общественном мнении низкие пенсии и пособия инвалидам, невысокая эффективность борьбы с коррупцией и т. д. рассматриваются как следствие некачественных законов и плохо работающих законодателей. Если будут приняты соответствующие законы, считают многие, то это поможет кардинально исправить положение в позитивном направлении. Действительно, от качественного закона много зависит, но, увы, далеко не все.

 Проблема формирования  качественного законодательства  заслуживает особого внимания и отдельного разговора. Предметом нашего рассмотрения является конкретный законопроект Федерального закона, внесенный на рассмотрение в Государственную Думу ФС РФ - «О государственной молодежной политике в РФ». Авторы видят цель законопроекта в совершенствовании законодательства по обеспечению конституционных прав и свобод молодых граждан России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Улучшение взаимодействия государства с молодежными общественными объединениями, а также четкое разграничение, определение и расширение полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере государственной молодежной политики должно стать следствием принятия этого закона.

 Нет сомнения, разработка  государственной молодежной политики (ГМП) предполагает четкое правовое  определение понятия «молодежь» (очерчивание соответствующих ее  возрасту психологических и социальных границ). Требуется четко зафиксировать место и роль молодежи в жизни современного российского общества, одновременно обозначив ответственность, права и обязанности перед обществом, государством, другими слоями населения.

 На наш взгляд, в  условиях социальной нестабильности, слабости институтов гражданского общества, общественных организаций, устраненности бизнеса от социальных проблем общества, остротой молодежных проблем и неразвитости социального государства перспективой в решении социальных проблем молодежи может быть только сильная ГМП. Ей должен быть придан весомый статус, легитимированный законодательно. Создание нормативно-правовой базы, законодательно закрепляющей ГМП, защищает ее от изменений в государственном курсе, интересов отдельных личностей, определяющих и организующих реализацию молодежной политики.

 Однако до сих пор  сомнения и споры в России  вызывает сама необходимость проведения государственной молодежной политики. Трансформирующееся российское общество в условиях социального риска и неопределенности выбирает идеологию развития, в том числе и в отношении молодого поколения. Споры о необходимости или ненужности закона «О государственной молодежной политике» - это продолжение споров о выборе идеологии молодежной политики: либеральной, отвергающей саму заботу государства о молодежи, или социальной (социал-демократической идеологии), признающей государственную ответственность за молодое поколение.

Можно согласиться с мнением  проф. Ильинского И.М. о том, что «…при  общей сущности типы молодежной политики просто имеют разные цели и разное содержание, которые определяются идеологией этих обществ, опрос целей, задач и содержания молодежной политики – это вопрос сугубо идеологический. Исходя из идеологии, которая доминирует в обществе, можно определить тип молодежной политики»[2]. Идеология молодежной политики определяет выбор средств и методов, а также правовых инструментов ее осуществления, что актуализирует проблему разработки и принятия закона о ГМП.

 Молодое поколение  во многом предопределяет направленность  идущих в современном обществе  процессов, возможность социальной  стабилизации и экономического роста. В России, несмотря на неблагоприятную демографическую ситуацию, согласно последней переписи населения проживает 39,5 млн. человек в возрасте от 14 до 30 лет, что составляет почти 27% населения. Естественно, и в перспективе, да и в настоящее время, от социального самочувствия молодого поколения россиян зависит и экономическое, и социальное развитие страны, ее безопасность и стабильность. Комплекс проблем и противоречий, с которыми столкнется Россия в ближайшее десятилетие, формирует достаточно жесткий набор требований к новым поколениям.

Стремительное старение населения  и неблагоприятные демографические тенденции заставят общество уже в ближайшем будущем предъявить к сегодняшним 10 – 25-летним повышенные требования: молодежь станет основным трудовым ресурсом страны, ее трудовая деятельность, в большей степени, чем ее родителей, станет источником средств для социального обеспечения пенсионеров, инвалидов и детей. Коэффициент демографической нагрузки (количество нетрудоспособных на 1000 человек трудоспособного населения) по прогнозу Росстата возрастет в 2016 году по сравнению с 2005 г. на 20% и составит 709 человек. От позиции молодежи в общественно-политической жизни, стабильности и активности будет зависеть темп продвижения России по пути демократических преобразований, именно молодые люди должны быть готовы к противостоянию политическим манипуляциям и экстремистским призывам.

 Жизнь молодого человека  в предполагаемых условиях, считают  специалисты [3], не будет развиваться линейно, как последовательность простых переходов: от основного образования к профессиональному, от учебы к работе, от жизни в родительском доме к созданию собственной семьи. Новые условия потребуют от каждого молодого человека и его семьи мобильности, поиска новых нестандартных индивидуальных вариантов построения своей жизни. Очевидно, что молодежь в значительной своей части обладает тем уровнем здоровья, интеллектуальной активности и мобильности, который выгодно отличает ее от других групп населения. И в качестве рабочей силы, и в качестве интеллектуального источника, и в качестве потребителей товаров и услуг, и в качестве наиболее приспосабливаемой к новым условиям группы населения. В то же время, перед российским обществом стоит вопрос о необходимости минимизации издержек и потерь, которые несет Россия из-за целого ряда неудовлетворительных аспектов нынешнего положения молодежи.

 Перемены, произошедшие  в последние десятилетия в  экономических, социальных и политических отношениях страны, породили в обществе состояние неопределенности. Огромное социальное и имущественное расслоение, неустроенность и дискомфорт, отчуждение от высококвалифицированного труда и высококачественного обучения сегодня, несмотря на предпринимаемые меры, испытывает как старшее, так и молодое поколение.

 При условии преобладания  разрушительных тенденций, возможном  при невнимании общества и государства к насущным проблемам молодого поколения, противоречия между молодежью и обществом углубляются. Возможно дальнейшее дробление молодежи на группы, с последующим вытеснением отдельных категорий (уязвимых, групп риска) из процесса нормальных отношений, позитивной социализации. Реализуется модель «социального исключения»[4].

 Социальное исключение  наиболее полно охватывает отрицательные  аспекты социального развития. Оно  предс­тавляет собой отторжение  различных групп молодежи, во-пер­вых, от средств жизнеобеспечения, к которым относятся рынок труда (высококвалифицированный, высокооплачиваемый труд), собственность на землю, некоторые потребительские товары, нормальные жилищные условия, система социального обеспечения; во-вторых, от политических и социальных прав (участие в деятельности и управлении важнейших социальных инсти­тутов, социальная защита, гарантии прав и возможностей представительства своих интересов, правозащитные системы). Не повышается статус, престижность, уважение и самоуважение, закрепляется положение уязвимой, отторгнутой, исключенной из материально обеспеченной и политически активной жизни социальной группы.

 Наиболее надежным  из известных средством преодоления  уязвимости молодежи, разрастания групп риска являются активная государственная социальная политика, направленная на преодоление кризисных явлений в социальной сфере, и культурная развитость, нравственное богатство духовного мира человека.

 Интеграционная модель  социализации молодежи и решения  проблем её уязвимых групп предполагает институциональную регуляцию социальных противоречий и конфликтов, постоянное конструктивное внимание общества и государства на всех уровнях к проблемам молодого поколения россиян, выявление в них инновационных составляющих. Такая модель дает позитивную направленность процессу социализации, нормальной интеграции молодежи в общество. Молодежь не только входит в сообщество, социум или группу, но и ощущает внутреннюю связь с социальным окружением, принимает соответствующие нормы и ценности и активно участвует в совместной деятельности.

1.2. Нормативно-правовая база Государственной молодежной политики Российской Федерации

Нормативно-правовая база Государственной  молодежной политики Российской Федерации  формировалась уже в 90-е годы ХХ века.

Условно нормативно правовую базу в сфере молодежной политики можно разделить на две части: акты, регламентирующие различные сферы  деятельности общественной жизни и  ориентированные, прежде всего, на молодежь и акты, непосредственно касающиеся реализации молодежной политики.

К первой группе относятся:

Федеральный Закон «Об  основных гарантиях прав ребенка  в Российской Федерации» от 24.07.98 г. № 124-ФЗ;

Закон Российской Федерации  «Об образовании» от 10.07.92г. № 3266-1;

Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.96 г. № 125-ФЗ;

Постановление Правительства  Российской Федерации от 16.02.01 г. № 122 «О государственной программе «Патриотическое  воспитание граждан Российской Федерации на 2001- 2005 годы» и другие.

Вторую группу нормативных  актов рассмотрим подробнее.

16 сентября 1992 года вышел  Указ Президента Российской Федерации № 1075 «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики», которым Президент Российской Федерации постановил: «Признать осуществление целостной государственной молодежной политики в России одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства, имея в виду:

обеспечение соблюдения прав молодых граждан, установление для  них гарантий в сфере труда  и занятости, содействие их предпринимательской деятельности;

создание условий, направленных на физическое и духовное развитие молодежи, предоставление молодым гражданам  гарантированного минимума социальных услуг;

осуществление поддержки  молодой семьи, талантливой молодежи, молодежных объединений;

содействие международным  молодежным обменам».

Указом Президента также  были предусмотрено следующее:

- образование при Правительстве  Российской Федерации Комитета  по делам молодежи;

- принятие мер по организационному  и финансовому укреплению органов  по делам молодежи в структуре  исполнительной власти правительствами республик в составе Российской Федерации, главами администраций краев, областей, автономной области и автономных округов, мэрами Москвы и Санкт-Петербурга;

- создание Российского  Фонда Федеральных молодежных  программ;

- создание при Российском  общественно-политическом центре  Дом детских и молодежных объединений  России;

- предусмотреть выделение  Правительством Российской Федерации  средств для финансирования части  затрат по осуществлению программ  и проектов общероссийских молодежных  и детских объединений в области  государственной молодежной политики;

- рекомендации главам  исполнительной власти Субъектов  Федерации по предусмотрению при формировании бюджетов выделения средств для финансирования части затрат по осуществлению программ и проектов молодежных и детских объединений; предоставлению льгот детским и молодежным общественным объединениям;

- рассмотрение вопроса  о предоставлении льгот молодым  семьям;

- внесение предложений  по развитию международного молодежного  сотрудничества.

3 июня 1993 года Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 1050-1 одобрены «Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации», в которых сформулированы основные понятия, принципы, цели, задачи, основные направления, меры и механизмы реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации.

Государственная молодежная политика – «деятельность государства, направленная на создание правовых, экономических  и организационных условий и  гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Государственная молодежная политика выражает в отношении к молодому поколению стратегическую линию государства на обеспечение социально-экономического, политического и культурного развития России, на формирование у молодых граждан патриотизма и уважения к истории и культуре отечества, к другим народам, на соблюдение прав человека».

Государственная молодежная политика проводится в отношении:

- граждан Российской Федерации,  включая лиц с двойным гражданством, в возрасте от 14 до 30 лет,

- иностранных граждан,  лиц без гражданства в возрасте  от 14 до 30 лет – в той мере, в какой их пребывание на территории Российской Федерации влечет за собой соответствующие обязанности федеральных государственных органов,

- молодых семей – семей  в первые три года после  заключения брака (в случае  рождения детей – без ограничения  продолжительности брака), при условии, что один из супругов не достиг 30-летнего возраста, а также неполных семей, в которых мать или отец не достигли 30-летнего возраста,

- молодежных объединений.

Осуществление государственной  молодежной политики возложено на государственные  органы и их должностных лиц, а  также на молодежные объединения, их ассоциации и молодых граждан.

«Государственная молодежная политика в Российской Федерации  основывается на следующих принципах:

сочетание государственных, общественных интересов и прав личности в формировании и реализации государственной молодежной политики;

привлечение молодых граждан  к непосредственному участию  в формировании и реализации политики, программ, касающихся молодежи и общества в целом;

обеспечение правовой и социальной защищенности молодых граждан, необходимой для восполнения обусловленного возрастом ограничения их социального статуса;