Дисциплинарная ответственность государственных служащих. 2

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ и науки РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ  ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ  «ЕВРАЗИЙСКИЙ ОТКРЫТЫЙ ИНСТИТУТ»

КАФЕДРА   ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН

КУРСОВАЯ РАБОТА

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Выполнил:

Москва   2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 4

ГЛАВА 1. ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ  В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ  СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 7

1.1 Сущность  и особенности дисциплинарной  ответственности государственных  служащих 7

1.2 Основания  дисциплинарной ответственности  гражданского служащего Российской  Федерации 10

1.3 Система  дисциплинарных взысканий, применяемых  к государственным гражданским  служащим нормативно закрепить  перечень публично значимых нарушений 16

ГЛАВА 2. ПОРЯДОК ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ  СЛУЖБЕ 21

2.1 Порядок  применения и снятия дисциплинарных  взысканий в сфере государственной  гражданской службы 21

2.2 Проблема  дисциплинарной ответственности  за нарушение правовых запретов  в системе государственной гражданской  службы 33

Заключение 41

Список  использованных источников 44

Введение

Реформа государственной  службы РФ затронула многие аспекты  государственно-служебных отношений, а также правового положения  государственного служащего. Преимущественно  реформа коснулась государственно-служебных  отношений, складывающихся и развивающихся  в системе государственной гражданской  службы. В связи, с чем в настоящее  время практически сформирована правовая основа государственной гражданской  службы РФ. Однако говорить о том, что  все вопросы административно-правового  регулирования государственной  гражданской службы решены в полной мере, пока не приходится. Остаются неохваченными  многие вопросы, среди которых, в  частности, проблемы урегулирования дисциплинарной ответственности государственных  гражданских служащих.

Актуальность исследования института дисциплинарной ответственности  государственных гражданских служащих определяется возрастанием роли дисциплины и правопорядка среди государственных  гражданских служащих, а также  необходимостью дальнейшего совершенствования  института дисциплинарной ответственности  гражданских служащих

Существенной составляющей проблемы дисциплинарной ответственности  являются отношения, связанные с  реализацией запретов, которые обусловлены  режимом государственной службы. Институт административных запретов присутствует в системе гражданской, военной  и правоохранительной службы. Однако количество административных запретов в каждом из вышеназванных видов  государственной службы различно. Кроме  того, данные запреты касаются различных  аспектов служебной деятельности государственных  служащих. Различные виды государственной  службы предполагают общие и специальные  административные запреты.

Исследование административных запретов имеет важное практическое значение для развития института  государственной службы, поскольку  административные запреты находятся  в диалектической взаимосвязи с  другими составляющими института  государственной службы.

Вопросам дисциплинарной ответственности и дисциплинарного  производства в системе государственной  гражданской службы посвящены отдельные  аспекты работ таких авторов, как Д.Н. Бахрах, А.В. Куракин, В.Н. Манохин, Д.М. Овсянко, В.Г.Розенфельд, А.В. Сергеев, Ю.Н. Старилов, Л.В. Труханович, Ю.Н. Туганов, А.П. Фоков и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие  в связи с совершением государственным  гражданским служащим дисциплинарного  проступка и привлечения его  к дисциплинарной ответственности.

Предметом являются нормы  права, регламентирующие вопросы дисциплинарного  производства в системе государственной  гражданской службы.

Целью работы ставится комплексное  исследование института дисциплинарной ответственности государственных  гражданских служащих.

В соответствии с поставленной целью, определены следующие задачи исследования:

- проанализировать теоретические  и нормативные основы дисциплинарного  производства в системе государственной  гражданской службы;

- рассмотреть основные  принципы и цели дисциплинарного  производства;

- обосновать понятие дисциплинарного  проступка как основания дисциплинарной  ответственности государственного  гражданского служащего;

- выявить специфику и  охарактеризовать стадии дисциплинарного  производства;

- рассмотреть правовые  и организационные механизмы  формирования, закрепления и реализации  института правового запрета  в системе государственной службы  и указывается на роль и  значение соответствующего административно-правового  средства в организации государственно-служебных  отношений.

При написании работы использованы следующие методы исследования: диалектический метод, системный анализ, сравнительный  анализ, формально - юридический и  исторический метод.

Нормативной базой исследования являются: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, ведомственные  нормативные акты и судебная практика.

ГЛАВА 1. ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ  В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ  СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Сущность и особенности  дисциплинарной ответственности  государственных служащих

Дисциплинарная ответственность  является сложной и многогранной категорией административного, трудового  права, которая требует углубленного изучения и исследования по ряду причин.

Во-первых, дисциплинарная ответственность  является разновидностью государственного принуждения, регулируемого дисциплинарно-правовыми  нормами. Меры дисциплинарной ответственности  в сфере правового регулирования  находят применение наряду с дисциплинарно-пресекательными, дисциплинарно-восстановительными мерами, мерами обеспечения производства по делам о дисциплинарных правонарушениях¹.

Уяснение юридической  природы дисциплинарной ответственности, умение соотносить меры дисциплинарной ответственности с иными видами дисциплинарно-правового принуждения  являются важнейшей задачей административно - правовой науки и юридической  практики.

Во-вторых, правовые нормы, устанавливающие  меры дисциплинарной ответственности, составы дисциплинарных правонарушений, порядок применения мер дисциплинарной ответственности, составляют обособленную часть административного права  и именуются институтом дисциплинарной ответственности, который стоит  на стыке наук административного, трудового  и финансового права.

Дисциплинарная ответственность  рассматривается в правовой науке  как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя². В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила). Тем не менее обычно меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» (ред. от 14.02.2012)³ (далее - Закон о государственной гражданской службе) предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий⁴. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

Между тем конструкция  дисциплинарной ответственности в  Законе о государственной гражданской  службе является по существу заимствованной из трудового законодательства. Так, в трудовых отношениях работодатель как самостоятельный субъект  экономической деятельности вправе, но не обязан применять к работнику  меры дисциплинарной ответственности  для защиты своего частного интереса, что представляется вполне оправданным. Однако, по меньшей мере, неоднозначным  выглядит предоставление таких же широких  полномочий в решении вопроса  о привлечении гражданского служащего  к дисциплинарной ответственности  представителю нанимателя. Служебные  отношения на государственной гражданской  службе носят явно выраженный публично-правовой характер. Как справедливо отмечает А.В. Сергеев, дисциплинарные проступки  гражданских служащих посягают не только на служебную дисциплину конкретного  государственного органа, но также  прямо или косвенно затрагивают  интересы всей государственной службы в целом⁵. В силу этого предоставление представителю нанимателя чрезмерных дискреционных полномочий при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания не отвечает публично-правовой природе гражданской службы⁶.

Таким образом, в целях  исключения субъективного фактора  при применении к гражданскому служащему  дисциплинарного взыскания представляется необходимым на нормативном уровне более четко определить основания  привлечения к дисциплинарной ответственности. В частности, возможно разделение дисциплинарных проступков на виды по объектам посягательства. Таковыми являются:

– публичные дисциплинарные проступки, посягающие непосредственно  на надлежащее функционирование публичной  службы Российской Федерации. В законодательстве должен быть закреплен не исчерпывающий, но как можно более полный перечень публичных дисциплинарных проступков. Представитель нанимателя должен быть лишен возможности освободить от ответственности служащего, совершившего публичный дисциплинарный проступок;

– внутренние дисциплинарные проступки, посягающие на внутренний служебный  распорядок органа государственной  власти или местного самоуправления. Вопрос о признании деяния государственного или муниципального служащего внутренним дисциплинарным проступком должен быть оставлен на усмотрение представителя  нанимателя, который также единолично должен решать вопрос о привлечении  служащего к ответственности  или освобождении от таковой;

– смешанные дисциплинарные проступки, посягающие одновременно и  на правила внутреннего служебного распорядка, и на публичный интерес  непосредственно.

1.2 Основания дисциплинарной  ответственности гражданского служащего  Российской Федерации

В соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе основанием привлечения гражданского служащего  к дисциплинарной ответственности  является совершение им дисциплинарного  проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных  правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных  обязанностей.

В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня  дисциплинарных проступков. Трудовое законодательство устанавливает лишь перечень однократных грубых нарушений  трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить  к работнику дисциплинарное взыскание  в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 Трудового Кодекса Российской Федерации – далее ТК РФ)⁷. Законодательство о государственной службе полностью восприняло данный подход, что является еще одним из примеров «некритического заимствования». Введение указанного перечня в ТК РФ призвано защитить работника от необоснованного увольнения и фактически представляет собой пределы «частной», «восстановительной» дисциплинарной ответственности. В сфере же государственно-служебных отношений необходимо установление перечня грубых нарушений служебных обязанностей с целью защиты публичного интереса.

Разумеется, специфика дисциплинарной ответственности не позволит закрепить  исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, однако этого и не требуется. Необходимо предусмотреть лишь те из них, которые посягают на публичные  интересы и влекут применение наиболее строгих мер дисциплинарной ответственности.

Сам подход, согласно которому вне зависимости от усмотрения нанимателя гражданский служащий должен быть привлечен  к дисциплинарной ответственности  за совершение дисциплинарного проступка, имеющего публичный, общественно значимый характер, представляется нам вполне обоснованным и соответствующим  специфике государственной службы. Однако нормативная реализация этой идеи далека от совершенства.

Прежде всего, здесь имеет  место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных  с государственной или муниципальной  службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания  применяются за совершение дисциплинарного  проступка, обязательным элементом  состава которого является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения. Кроме того, эта норма прямо противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет, что при наличии указанного ограничения (непредставлении сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной или муниципальной службе. Это означает, что к такому гражданскому служащему не могут применяться никакие «иные» меры дисциплинарного взыскания.

Невыполнение обязанности  по предоставлению сведений о доходах  нельзя рассматривать в качестве дисциплинарного проступка, а увольнение гражданского служащего в данном случае не является мерой дисциплинарной ответственности. Как нам представляется, необходимо внести изменения в Закон  о противодействии коррупции  и закрепить данную норму в  следующей редакции: «Невыполнение  государственным или муниципальным  служащим обязанности, предусмотренной  частью 1 настоящей статьи, является основанием освобождения его от замещаемой должности и увольнения с государственной  или муниципальной службы в связи  с несоблюдением ограничений, связанных  с государственной или муниципальной  службой».

Рассматриваемым Законом  установлена также обязанность  государственных и муниципальных  служащих уведомлять представителя  нанимателя (работодателя), органы прокуратуры  или другие государственные органы обо всех случаях склонения его  к совершению коррупционных правонарушений. Следует отметить, что нарушение  обязанности сообщать о фактах коррупционного поведения отнесено к дисциплинарным проступкам. Вместе с тем нельзя не отметить специфику данного нарушения  должностных обязанностей. В частности, обращение к государственному или  муниципальному служащему в целях  склонения его к совершению коррупционных  правонарушений может иметь место  в домашней обстановке, путем телефонного  звонка и т.п. Поэтому, в отличие  от традиционных дисциплинарных проступков (прогул, появление на работе в состоянии опьянения, нарушение служебного распорядка и т.п.), факт несообщения о склонении к совершению коррупционного правонарушения достаточно трудно обнаружить и зафиксировать.

Представляется, что в  такой ситуации момент обнаружения  данного дисциплинарного проступка  вполне может выйти за пределы  установленных законом шести  месяцев. Было бы целесообразно предусмотреть  более продолжительный срок применения дисциплинарного взыскания в  указанном случае. В качестве примера  можно привести положения ст. 81 ТК РФ, согласно которым увольнение работника  в связи с совершением виновных действий, дающих основание для утраты к нему доверия, в случаях, когда  эти действия совершены вне места  работы или по месту работы, но не в связи с исполнением трудовых обязанностей, допускается не позднее  одного года со дня обнаружения проступка  работодателем.

Далее Закон о противодействии  коррупции прямо предусматривает  возможность увольнения государственного или муниципального служащего за несообщение о фактах склонения  его к совершению коррупционных  правонарушений.

Однако увольнение за совершение дисциплинарного проступка, коим является виновное неисполнение обязанностей гражданской  службы, возможно только в случаях, прямо установленных законом. Это  вполне согласуется с устоявшейся  в теории и практике концепцией увольнения как особой меры дисциплинарного  взыскания. Между тем ни Закон  о государственной гражданской  службе, ни Закон о муниципальной  службе такого основания прекращения  трудового договора (служебного контракта) не содержат.

В этой связи представляется необходимым внести изменения в  названные Законы и предусмотреть  соответствующее основание увольнения государственного и муниципального служащего. До внесения таких изменений  в качестве нормативного основания  увольнения за неисполнение указанных обязанностей может выступать ст. 9 Закона о противодействии коррупции, поскольку как трудовым законодательством, так и законодательством о государственной службе допускается расширение установленного перечня оснований увольнения федеральным законом, каковым и является данный Закон⁸.

При этом следует учитывать, что согласно Постановлению Правительства  РФ от 16 апреля 2003 г. «О трудовых книжках» при прекращении трудового договора по специальным основаниям, предусмотренным  федеральными законами, в трудовую книжку вносится запись об увольнении (прекращении трудового договора) со ссылкой на соответствующие статью, пункт этого федерального закона. Соответственно, в рассматриваемом  случае запись в трудовую книжку необходимо будет вносить со ссылкой на ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О противодействии  коррупции».

Многие из отмеченных проблем  связаны с непониманием публичного характера дисциплинарной ответственности  государственных служащих. В трудовых отношениях работодатель правомочен самостоятельно «взвешивать», квалифицировать дисциплинарные проступки работника и определять меру дисциплинарной ответственности (в рамках, установленных законом, разумеется) именно потому, что целью  данной ответственности является его  частный интерес.

Подобный подход оказывается  неприемлемым в рамках государственно-служебных  отношений. Безусловно, следует сохранить  определенную свободу усмотрения представителя  нанимателя в отношении некоторых  дисциплинарных проступков, посягающих на частные или внутрислужебные  интересы государственного органа (например, несоблюдение служебного распорядка). Однако можно и нужно служебной  дисциплины, которые влекут наиболее строгие меры дисциплинарной ответственности.

Таким образом, из всего вышеизложенного  можно сделать следующие выводы:

1. Государственные служащие  государственной гражданской службы  привлекаются в соответствии  с ТК РФ к специальной дисциплинарной  ответственности за нарушение  служебной дисциплины (а не трудовой, как остальные работники).

2. Дисциплинарная ответственность  государственных гражданских служащих  является специальным видом дисциплинарной  ответственности и регулируется  нормами Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако, исходя из ст. 73 того же Закона, в некоторых случаях при привлечении гражданских служащих к дисциплинарной ответственности представитель нанимателя может (и должен) руководствоваться нормами трудового законодательства.

3. Служебная дисциплина  предполагает соблюдение служебного  распорядка, который определяется  исключительно федеральными законами  и иными нормативными правовыми  и нормативными актами государственного  органа, а не коллективными договорами  и соглашениями (как трудовая  дисциплина).

4. Обязательным условием  для наложения на государственных  гражданских служащих дисциплинарного  взыскания является наличие письменного  объяснения государственного служащего.  Закон о государственной гражданской  службе устанавливает необходимость  проведения служебной проверки  по каждому случаю совершения  госслужащим дисциплинарного проступка.

1.3 Система дисциплинарных  взысканий, применяемых к государственным  гражданским служащим нормативно  закрепить перечень публично  значимых нарушений

Меры юридической ответственности  гражданских служащих являются основным видом санкций в законодательстве. Меры дисциплинарного взыскания, выступая в качестве мер юридической ответственности, по своей сути, являются также государственно-принудительными. Условие о мерах дисциплинарной ответственности не оговаривается  сторонами при заключении служебного контракта. Оно входит в содержание служебного контракта в качестве условий, предусмотренных Законом  о государственной гражданской  службе.

Установленные государством через нормы права взыскания  за совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка относятся  к числу мер правового принуждения. Реализуя дисциплинарную власть, представитель  нанимателя осуществляет государственное  принуждение⁹.

Меры юридической ответственности  направлены, прежде всего, на предупреждение общественно опасных деяний против установленного правопорядка и устранение их вредных последствий. В одном  случае они используются преимущественно  для профилактики трудовых (служебных) правонарушений; в других - для защиты имущества работодателя, в том  числе и представителя нанимателя, от опасности физического уничтожения, порчи, утраты; в третьих - для применения к нарушителям правовых мер принуждения; в четвертых - для возмещения материального  ущерба, причиненного представителю  нанимателя (работодателю) ¹⁰.

Используя все предоставленные  законодательством меры воздействия  к лицам, посягающим на правопорядок государственного органа, нельзя упускать из виду, что их цель заключается, прежде всего, в исправлении поведения гражданского служащего, в изменении его отношения к государственной гражданской службе.

Что касается основания привлечения  к дисциплинарной ответственности  гражданских служащих, то таковым, как  уже указывалось, является дисциплинарный проступок, представляющий собой один из видов правонарушения в сфере  гражданской службы (ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской  службе).

Дисциплинарный проступок  выступает определяющим понятием применительно  к вопросам дисциплины труда, и его  понимание основано на комплексном  сопоставлении с иными вопросами  административного права и ведущих  отраслей российского законодательства.

Действующее российское законодательство дает понятие дисциплинарного проступка. Так, согласно ст. 192 Трудового кодекса  Российской Федерации под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или  ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей¹¹.

Данное определение претендует на роль основного, так как изложено в нормативном акте, являющемся основным правовым актом в трудовом праве, а также в связи с тем, что  оно не вытекает, а прямо следует  из нормативного акта.

Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три  вида дисциплинарных взысканий в  качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор  и увольнение. Более того, как  нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных  дисциплинарных взыскании, то можно  констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором  и замечанием.

Закон о государственной  гражданской службе расширяет перечень дисциплинарных взысканий, которые  могут применяться в отношении  гражданского служащего. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о государственной  гражданской службе представитель  нанимателя имеет право применить  к гражданским служащим следующие  дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном  должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой  должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской  службы по основаниям, установленным  п. 2, пп. «а» - «г» п. 3, п. п. 5 и  6 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской  службе.

Вместе с тем по своим  фактическим последствиям и характеру  воздействия на правонарушителя  первые три вида дисциплинарных взысканий  практически не отличаются. Возникает  вопрос: в чем же тогда смысл  расширения перечня дисциплинарных взысканий. В данном случае необходимо использовать более дифференцированный подход, предполагающий учет характера воздействия того или иного вида дисциплинарного взыскания. В этом смысле интересными представляются положения Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации¹². Так, например, дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой штатной воинской должности. Его спецификой является то, что оно не погашается автоматически по истечении 12 месяцев. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир в срок до 30 суток принимает решение о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение, - о снижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке.

Таким образом, можно сделать  выводы о том, что:

1. Правовая характеристика  дисциплинарной ответственности  гражданских служащих включает  в себя совокупность правовых  норм законодательства и правовых  актов органов и должностных  лиц государственного управления, устанавливающих и возлагающих  на служащих обязанности по  соблюдению требований дисциплины, а также предусматривающих меры  их дисциплинарной ответственности  и процессуальный порядок применения  этих мер в случае нарушения  указанных предписаний.

2. Под дисциплинарной  ответственностью гражданских служащих  следует понимать возложение  на них установленной в законодательстве  обязанности соблюдать требования  дисциплины, общественного порядка,  а в случае нарушения этих  требований (совершение дисциплинарного  проступка) - претерпеть неблагоприятные  последствия своего противоправного  поведения в виде мер дисциплинарной  ответственности (дисциплинарных  взысканий), налагаемых в порядке  служебного подчинения компетентными  лицами органов государственного  управления.