Досрочное прекращение полномочий президента РФ

Введение

Президентство является относительно молодым институтом в российской конституционно-политической практике. В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен Законами от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР», оформившими результаты первого  референдума, проведенного в России 17 марта 1991г.

Этот институт вызывает к  себе пристальный интерес. С принятием  Конституции РФ в 1993 г. многие нормы, определяющие правовой статус Президента РФ, закреплены в ней.

Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном  Конституцией РФ порядке он принимает  меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной  целостности, обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с  Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внешней  и внутренней политики государства. Президент РФ, как глава государства  представляет Россию внутри страны и  в международных отношениях. Указы  и распоряжения обязательны для  исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не должны противоречить  Конституции РФ и федеральным  законам.

Президент РФ обладает неприкосновенностью. Избранный всенародно и обладающим высоким положением в обществе и  государстве, он должен не только иметь  большие права, но и иметь перед  государством и обществом, перед  народом не менее большие обязанности, за невыполнение которых должна быть предусмотрена конституционно-правовая ответственность Президента Российской Федерации.

Незыблемость Президентской  власти основывается на доверии народа. В силу этого Президент РФ должен нести особую ответственность перед народом и перед Конституцией Российской Федерации

Действующая Конституция  РФ излишне усложнила процедуру досрочного прекращения полномочий Президента РФ.

Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ представляет собой отдельный и особый институт конституционного права, характеризующий  природу президентуры в России.

Основания прекращения исполнения полномочий главы государства до истечения конституционного срока вызываются обстоятельствами, требующими отлаженного и надежного механизма обеспечения непрерывности президентского властвования.

Целью представленной работы является исследование основных элементов  названного института. Для достижения вышеуказанной цели было необходимо решение нескольких задач:

Даная курсовая работа содержит анализ оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ, основанный на использовании современной практики президентского властвования в России. На примере проводится изучение института отрешения, рассматриваются основания и процедура отрешения от должности главы государства в России. Выявляются пробелы в действующем законодательстве, предлагаются формы их преодоления.

Глава 1. Понятие и виды оснований досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации

Президент Российской Федерации  прекращает исполнение полномочий досрочно по трем основаниям, предусмотренным  в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ:

1) в случае его отставки;

2)в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

3) в случае отрешения от должности.

В соответствии с Конституцией РФ Президент наделен чрезвычайно  широкими полномочиями. Влияние Президента на процессы, происходящие как в  государственной, так и в общественной жизни страны очень велико. В то же время прямым основанием для отрешения  Президента от должности согласно ныне действующей Конституции РФ выступает  лишь обвинение в государственной  измене или совершении иного тяжкого преступления.

Понятие государственной  измены Президента нельзя отождествлять  с тем понятием государственной  измены, которое содержится в Уголовном  Кодексе Российской Федерации24. Согласно ст. 275 Кодекса государственная измена представляет собой совершение гражданином  РФ действий по оказанию помощи иностранному государству, иностранной организации  или их представителям, направленных в ущерб внешней безопасности государства. Президент – не рядовой гражданин, а глава государства, наделенный широкими полномочиями; круг деяний, образующих состав преступления «государственная измена Президента» - может и должен быть специально оговорен в уголовном законе и не может сводиться к указанным в ст. 275 УК формам (шпионаж, выдача государственной тайны, иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности против России). В данном контексте существенную роль в субъектной персонификации государственной измены Президента могла бы иметь присяга главы государства.

Что же касается обвинения  в совершении иного тяжкого преступления – их виды определяются УК и не подлежат расширительному толкованию. При  этом, однако, необходимо учитывать, что  УК впервые законодательно классифицировал  преступления в зависимости от характера  и степени общественной опасности  деяния, выделив тяжкие преступления и особо тяжкие преступления¹.

Привлечь Президента к  уголовной ответственности невозможно даже после отрешения его от должности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях  Президенту Российской Федерации, прекратившему  исполнения своих полномочий, и членам его семьи» бывший Президент тоже обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен к уголовной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. На основании ч. 2 ст. 92 Конституции РФ Президент может в любое время прекратить свои полномочия, подав в отставку, сделав себя тем самым неподсудным. Получается, что здесь налицо явный пробел в законодательстве².

Совершенно очевидно, что  Президент, совершивший любое уголовное  преступление должен подлежать процедуре  отрешения от должности. Иными словами, основанием отрешения Президента РФ от должности я считаю нужно указать «совершение им уголовного преступления».

Недостаточность предусмотренных  ст. 93 Конституции РФ оснований отрешения  Президента РФ от должности получила глубокую разработку в трудах многих ученых. Так, С.А. Авакьян отмечает отсутствие ответственности Президента за нарушение Конституции, законов, присяги. О.В. Брежнев предлагает предусмотреть в качестве основания отрешения Президента от должности «нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, повлекшее тяжкие последствия». Н.С. Зыкова считает необходимым введение полноценного института конституционной ответственности Президента в форме отрешения от должности за действия и решения, противоречащие Конституции РФ.

При этом едва ли возможно указанные  основания для отрешения Президента от должности считать исчерпывающими, поскольку Конституция имеет ввиду прекращение исполнения полномочий не «абстрактным» Президентом, а лицом, состоящим в должности. Следовательно, к указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции основаниям следует отнести смерть Президента, утрату им гражданства РФ или приобретение гражданства иностранного государства, переезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, т.е. утрату права на избрание, как оно определено в ч. 2 ст. 81 Конституции.

Кроме того, в Федеральном  законе "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему  исполнение своих полномочий, и членам его семьи" прямо оговаривается, что закон устанавливает гарантии Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с  истечением срока его пребывания в должности, либо досрочно: в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ст. 1).

Из этого следует, что  юридически не урегулирована и процедура  о социальных гарантиях членам семьи  умершего Президента и их материальном обеспечении. Такая норма в указанном  Законе есть, но ведь она адресована семье того Президента, который умер после предоставления ему и членам его семьи гарантий (ст. 2 ч. 3)³.

Так же, считаю, что в Конституции  РФ не до конца решен вопрос на кого возлагается временное исполнение полномочий Президента РФ. Председатель Правительства РФ является единственным должностным лицом, полномочным замещать главу государства (4 ч. 3 ст. 92 Конституция РФ), что с позиций надежности института исполняющего обязанности главы государства представляется явно недостаточным.

В Конституции РФ указано  только одно лицо, уполномоченное замещать главу государства, что создает  тем самым реальную опасность  безвластия, если на момент президентской  вакансии Председатель Правительства  РФ будет отсутствовать.

Хочется отметить коллизии замещения Президента Председателем  Правительства, при котором не срабатывает  ряд весьма важных конституционных  механизмов. Заблокированной оказывается  возможность реализации Правительства  РФ предоставленного статьей 134 Конституции  РФ права внесения предложений о  поправках и пересмотре положений  Конституции, поскольку сам Председатель Правительства, как исполняющий обязанности Президента, этого права Конституцией лишен⁴. Правительство не может пользоваться своими полномочиями отдельно от своего главы. Проблематичным в этой ситуации становится право думского запроса Председателю Правительства, поскольку он одновременно исполняет обязанности главы государства, которому запрос не может быть адресован.

Трудно представить и  политическую ответственность Правительства, возглавляемого исполняющим обязанности  главы государства: естественно, что  замещающий Президента не может отправить  в отставку федеральное правительство, которое он же и возглавляет⁵. В этих условиях думский вотум недоверия, как и запрос этого доверия самим Правительством, лишается смысла. Заблокированным при рассматриваемой модели исполнения обязанностей главы государства оказывается и право Президента отменять акты Правительства, поскольку он это Правительство одновременно возглавляет⁶.

Таким образом, вероятно, что  при невозможности в силу разных причин осуществления Президентом  РФ своих обязанностей они, помимо Председателя Правительства, должны осуществляться Председателем Совета Федерации  Федерального Собрания РФ. Причем в  первую очередь Председателем Совета Федерации (учитывается выборное происхождение  председателя верхней палаты российского  парламента44) и во вторую – главой федерального Правительства.

Глава 2. Конституционно-правовая процедура отставки Президента Российской Федерации

Отставка Президента Российской Федерации-это досрочное прекращение полномочий главы государства в соответствии с его добровольным волеизъявлением. Решение об уходе в отставку, по смыслу данного правового института, должно носить бесповоротный характер  и может быть реализовано только непосредственно после официального объявления о нем⁷.

В основе отставки могут  лежать различные причины: состояние  здоровья, усталость, осознание своей  неспособности справляться с  грузом проблем, лежащих на плечах Президента, конфликтные ситуации с парламентом, семейные и иные личные обстоятельства.

Отставка считается добровольной, если решение о прекращении исполнения своих полномочий глава государства  принимает вполне самостоятельно, обладая  свободой юридической воли, и независимо от других.

Отставка может рассматриваться  как почетная, но для этого необходимо обозначить ее причины.

Конституция РФ не предусматривает  процедуры «принятия» или «непринятия» отставки Президента и не регулирует процедуру отставки – перед кем  Президент должен заявить о своей  отставке, получает ли эта акция  какое-либо правовое оформление, с какого момента вступает в силу отставка, каким образом оформляется исполнение обязанностей Президента Председателем  Правительства, как быть, если и последний  по каким-либо причинам не сможет взять  на себя исполнение полномочий Президента.

Я считаю, что Президент должен сделать заявление об отставке органу, достаточно властному и авторитетному, который бы констатировал добровольность отставки. Только в этом смысле Конституция может устанавливать принятие отставки главы государства. Но принятие отставки логически допускает ее отклонение. В отношении главы государства отказ в принятии отставки может последовать лишь в случае убеждения в недобровольности его отставки.

Поскольку в Российской Федерации  ни в Конституции, ни в федеральном  законодательстве не урегулированы  вопросы такого рода, рассмотрим, как  на практике была оформлена отставка Президента Б.Н. Ельцина.

Президент обратился по телевидению  и радио с обращением к жителям  России 31 декабря 1999 г., в котором  сообщил о своём уходе в  отставку. В тот же день он подписал Указ № 1761 «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации»59. В  этом Указе он объявил, что в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ прекращает с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента РФ. Одновременно этим же Указом Президентом было определено, что в соответствии с пп. 2, 3 ст. 92 Конституции полномочия Президента временно исполняет Председатель Правительства РФ с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. В этот же день был издан Указ Президента РФ № 1762 «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации»60, подписанный исполняющим обязанности Президента В. Путиным, в котором указывалось, что последний приступил к временному исполнению обязанностей Президента в 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г.

Анализ правовых актов  и действий, совершенных Президентом 31 декабря 1999 г. в связи с отставкой, лишний раз убеждает в необходимости  законодательного регулирования соответствующих  процедур. Скажем, в, казалось бы, имеющем ключевое значение для досрочного прекращения полномочий Президента по рассматриваемому основанию Указе № 1761 содержится лишь общая ссылка на ч. 2 ст. 92 Конституции, в которой, как уже упоминалось выше, предусмотрены все три основания досрочного прекращения полномочий Президента, а сам термин «отставка» не упоминается ни в названии Указа, ни в его тексте. Таким образом, из содержания Указа Президента Российской Федерации № 1761 от 31 декабря 1999 г. даже не вполне понятно, по какому основанию досрочно прекращены полномочия главы государства.

Следует также заметить, что Указ об отставке Президента и  другие соответствующие указы были опубликованы официально только 5 января 2000г. (в связи с праздниками  «Российская газета» не выходила). Думается, что такого рода акты, как  акт об отставке Президента и вступлении в должность временно исполняющего обязанности Президента, не могут  вступать в силу без их незамедлительного  опубликования. Обнародование их через телерадиоканалы не достаточно⁸.

Возникает и такой вопрос: должен ли какой-либо орган государственной  власти юридически констатировать факт состоявшейся отставки Президента Российской Федерации, ибо Конституция связывает  с этим фактом очень серьезные  правовые последствия – переход  исполнения полномочий Президента к  Председателю Правительства Российской Федерации и назначение досрочных выборов главы государства⁹.

Как считает С.Г. Колбая: «При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Думается, что вполне уместным было бы закрепление аналогичных положений и в отношении ухода главы государства с поста»¹⁰.

По мнению О.В. Брежнева «соответствующее полномочие мог бы осуществлять Совет  Федерации, ибо Конституция относит  назначение выборов Президента, в  том числе досрочных, к его ведению»¹¹.

Сказанное выше показывает необходимость нормативно-правового  урегулирования процедуры отставки Президента в федеральном законе. Уход Президента в отставку не может  оформляться единолично принятым актом, не должен объявляться в указе  самого Президента. Отставка всенародно избранного Президента должна быть заявлена органу, который устанавливается  законом. Она должна оформляться  письменным заявлением, собственноручно  написанным и подписанным Президентом¹².

На мой взгляд, представляется, что Президент РФ заявление об отставке должен сделать в Конституционном  Суде РФ, как органе сугубо юрисдикционном. Отставка главы государства является, прежде всего, конституционным действием, правомерность которого с позиций добровольности отставки требует юридического удостоверения Конституционным Судом как органом, решающим исключительно вопросы права. Аргументом в пользу этого предложения может служить тот факт, что именно Председатель Конституционного Суда приводит Президента РФ к присяге¹³, то есть стоит у истоков его вступления в должность. Очевидно, что принятие отставки Президента Российской Федерации Конституционный Суд РФ должен осуществлять в порядке специального судебного производства путем принятия Постановления в пленарном заседании с незамедлительным опубликованием решения в официальных изданиях. Отставка Президента РФ, будучи конституционным основанием досрочного прекращения его полномочий, не должна служить целям политической конъюнктуры и манипулирования президентской должностью.

В Законе о выборах Президента РФ установлено, что Президент, подавший в отставку, не может быть выдвинут кандидатом в Президенты на выборах  Президента, назначенных в связи  с отставкой (ч. 3 ст. 6).

Глава 3. Конституционно-правовая процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия

В качестве второго основания досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации ч. 2 ст. 92 Конституции является «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия». Как и в случае с отставкой, порядок досрочного прекращения президентских полномочий по этому основанию не урегулирован федеральным законодательством¹⁴.

Конституционный Суд в  постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П68 по делу о толковании ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции  отметил, что решение этого вопроса  может проходить при наличии  урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако Суд определил те конституционные  начала, которые должны обусловливать  основы порядка (процедуру) его решения. Они заключаются в следующем:

-для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого решения;

-положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ст. 92 (ч. 2) Конституции;

-для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер;

-для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;

-приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставкой.

Порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более – в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента¹⁵.

Конституционный Суд РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его  волеизъявления не нарушает установленную  ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента.

Реализация данного основания досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства является необратимой и вызывает президентскую вакансию.

Это основание следует  отличать от временного по состоянию  здоровья неисполнения Президентом  своих полномочий, которое имело  место, например, 5-6 ноября 1996 г. Так, 19 сентября 1996 г. был издан Указ № 1378 «О временном  исполнении обязанностей Президента Российской Федерации»69 Президентом РФ Б.Н. Ельциным в связи с предстоящей ему  хирургической операцией и действовал до подписания Президентом Указа  о прекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностей Президента РФ. Президентские обязанности передавались главе Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за оружием, для чего были переданы соответствующие технические средства («ядерная кнопка»). Моменты временной передачи полномочий и их прекращения были определены отдельными указами70 Президента РФ (непосредственно перед началом хирургической операции – с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. и сразу же после окончания действия наркоза – в 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.).

Установление юридического факта невозможности Президентом  по состоянию здоровья исполнять  свои полномочия, как и в случае его отставки, требует решение  юрисдикционного органа, которое принимается, как правило, на основании заключения государственной медицинской комиссии.

При реализации данного полномочия органы конституционного контроля, не подвергая сомнению медицинский  диагноз, сформулированный специальной  комиссией, основываясь на нем, констатируют необходимые юридические факты, с наличием которых Конституция соответствующего государства связывает возможность досрочного прекращения полномочий Президента¹⁶.

В Российской Федерации оптимальное  решение видится в том, что  стойкая неспособность главы  государства по состоянию здоровья исполнять полномочия должна быть установлена  заключением Государственной медицинской  комиссией, образуемой обеими палатами Федерального Собрания, члены которой  назначаются Государственной Думой  Федерального Собрания из числа кандидатур, предлагаемых депутатскими объединениями  в Государственной Думе, а также  Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа  кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К требованиям, предъявляемым к членам медицинской комиссии, следует отнести: высшее медицинское образование либо ученую степень в области медицины, а также стаж работы по специальности, например, не менее 10 лет.

Инициатором проведения медицинского обследования главы государства  может быть Государственная Дума либо Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Основанием к этому  может являться факт длительной болезни, неисполнение полномочий Президента полностью  или частично в течение длительного  периода времени.

Таким образом, порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой  неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему  полномочия пока не определен, и, по-видимому, возможны различные законодательные  модели его регламентации. При этом нельзя исключить возможность участия  в данной процедуре и Конституционного Суда Российской Федерации в случае, если этот орган будет наделен соответствующим полномочием.

Представляется, что заключение Государственной медицинской комиссии должно направляется в Конституционный  Суд Российской Федерации, который  выносит окончательное решение  по вопросу досрочного прекращения  полномочий Президента Российской Федерации  в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, с  учетом соблюдения всех конституционных  требований, установленных законом  для данного основания досрочной  президентской вакансии. Участие Конституционного Суда в рассматриваемой процедуре будет обеспечивать соблюдение установленного порядка признания Президента РФ недееспособным, гарантировать объективность и законность процесса.

В 1996-1998 гг. депутатами Государственной  думы было разработано несколько  проектов федеральных законов о  порядке досрочного прекращения  полномочий Президента в случае стойкой  неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Некоторые из них предлагали, что устанавливать «стойкую неспособность» должен Верховный Суд Российской Федерации, предусматривалось в том числе право этого органа назначать медицинскую экспертизу по рассматриваемому вопросу.

Глава 4. Конституционно-правовая процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности

Третьим конституционным  основанием досрочного прекращения  полномочий Президента Российской Федерации  является отрешение его от должности, т.е. применение к нему специфической конституционной санкции на основании обвинения в совершении уголовно наказуемых деяний-государственной измены или иного тяжкого преступления¹⁷.

 Порядок отрешения  от должности Президента регламентирован  ст. 93 Конституции Российской Федерации,  главой XV (ст. 107 – 110) Федерального  конституционного закона «О Конституционном  Суде Российской Федерации», положениями  регламентов палат Федерального Собрания¹⁸.

Отрешение Президента от должности  – высшая форма ответственности  Президента. Правовой институт отрешения Президента РФ от должности в конституционном праве России имеет важное значение, т.к. он призван синтезировать содержащиеся в нем два противостоящих друг другу начала: с одной стороны, большие властные полномочия, которыми по Конституции наделен Президент РФ, обладающий к тому же правом на неприкосновенность, с другой стороны, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ принцип «все равны перед законом и судом». Решить эту задачу очень важно потому, что закрепление в Конституции РФ правил, регулирующих ответственность Президента РФ за допущение им нарушения, – залог соблюдения законности во всех других эшелонах государственной власти¹⁹.

Согласно Конституции  РФ (ст. 93) Президент РФ может быть отрешен от должности Советом  Федерации только на основании выдвинутого  Государственной Думой обвинения  в государственной измене или  в совершении иного тяжкого преступления. Решение Государственной Думы о  выдвижении такого обвинения должно быть принято двумя третями голосов  от их общего числа в палате при  наличии заключения образованной Государственной  Думой Специальной комиссии. В  соответствии со ст. 176 Регламента Государственной  Думы такое предложение может  быть внесено по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной думы и содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции РФ, которое вменяется  в вину Президенту РФ. Выдвижение обвинения  затем должно быть подтверждено заключением  Верховного Суда о наличии в действиях  Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка  выдвижения обвинения. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием и считается принятым, если за него проголосовало не менее  двух третей от общего числа членов Совета Федерации. При этом оно должно быть принято не позднее чем в  трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения  против Президента.