Глава муниципального образования. 7

Введение

Конституция РФ провозгласила  местное самоуправление как новый  для отечественной истории вид  публичного управления. Появились новые  система управления, структура органов  местного управления, вид публичной  службы - муниципальная служба, а  также высшие должностные лица местного самоуправления.

Высшие должностные лица местного самоуправления возглавляют  муниципальные образования, органы местного самоуправления и от их деятельности напрямую зависят благосостояние и  защищенность населения. Следовательно, от того, насколько правильно по существу и точно по определению  будут установлены полномочия тех  или иных высших должностных лиц  местного самоуправления, зависят эффективность, четкость и слаженность деятельности самого органа, управляемого данным лицом, а также определяется роль исследуемых  должностных лиц в выполнении функций единой системы публичной  власти, очерчиваются пределы, формы  и методы его деятельности. Слабая правовая регламентация полномочий высших должностных лиц местного самоуправления, напротив, ведет к  дублированию функций этих лиц и  органов местного самоуправления, попыткам замены территориальных связей управлением  через искусственно созданные структуры.

Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо самоуправляющейся  единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица, Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления.

Он является обладателем  организационно-распорядительных (если глава руководит думой) или исполнительно-распорядительных полномочий (когда глава муниципального образования возглавляет местную  администрацию) по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов местного значения. Совершенно точно, что в структуре  любой модели муниципальной власти глава самоуправляющейся территории занимает первое место. Такое высокое  положение главы гарантируется  ему законом, устанавливающим его  полномочия, и поддерживается общественным мнением, всегда склонным персонифицировать  власть.

1. Глава муниципального образования

1.1. Состав органов местного самоуправления

Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым  население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие  их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие  его реальности и эффективности.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ¹ в часть 1 статьи 34 настоящего Федерального закона внесены изменения.

 Наличие в структуре  органов местного самоуправления  представительного органа муниципального  образования, главы муниципального  образования, местной администрации  (исполнительно-распорядительного  органа муниципального образования)  является обязательным, за исключением  случаев, предусмотренных настоящим  Федеральным законом.

__________________________________________________________________

¹Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ о выборах и референдумах и иные законодательные акты РФ» (принят ГД ФС РФ 06.07.2005)

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования  города федерального значения, может  быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного  органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Уставами муниципального района и поселения, являющегося  административным центром муниципального района, может быть предусмотрено  образование местной администрации  муниципального района, на которую  возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром  муниципального района, местная администрация  не образуется.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а  также иные вопросы организации  и деятельности указанных органов  определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного  органа муниципального образования, главы  муниципального образования, местной  администрации (исполнительно-распорядительного  органа муниципального образования) устанавливаются  законом субъекта Российской Федерации  с учетом исторических и иных местных  традиций.

Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 315-ФЗ² в часть 2 статьи 34 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2011 г.

__________________________________________________________________

²Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (принят ГД ФС РФ 19.11.2010)

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно  населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования.

Каждый орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным, либо нанятым по контракту (трудовому  договору) и наделяется исполнительно-распорядительными  полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Участие органов государственной  власти и их должностных лиц в  формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. В частности, Федеральный закон 2003 г. предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях  по замещению должностей глав местных  администраций муниципальных районов  и городских округов (1/3 состава комиссии). Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Остановимся на правах муниципальных  образований в вопросе формирования структуры органов местного самоуправления и штата должностных лиц местного самоуправления. У этого вопроса  есть два аспекта - «политический» и  «хозяйственный», которые должны учитываться. «Политический» аспект связан с моделью  организации властных структур местного самоуправления, т.е. с определенным «набором» органов и должностных  лиц и установлением их полномочий и порядка взаимодействия по принятию нормативно-правовых актов, «хозяйственный» - с управлением этими и специализированными  органами муниципального хозяйства.

Ни одна из составляющих - ни политическая, ни хозяйственная - не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникновение. Но все-таки способ избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), избирательная система  при выборах представительного  органа, порядок формирования местной  администрации (главой самостоятельно или с согласия представительного  органа), разделение полномочий между  различными органами и должностными лицами и иные подобные вопросы решаются, как правило, в зависимости от существующей местной политической ситуации, политической культуры.

Структура же и порядок  деятельности местной администрации  в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным  хозяйством, т.е. определяющий признак  функциональный. Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании  и политическая ситуация, и хозяйственная  инфраструктура имеют существенные особенности. Поскольку объекты  управления различны, то должны быть созданы  и соответствующие им субъекты. Это  возможно при наличии права муниципальных  образований на самостоятельное  определение структуры органов  местного самоуправления.

На органы местного самоуправления возлагается решение круга вопросов, за который они несут ответственность  перед населением и государством. При этом возникает необходимость  наделения их правом собственной  компетенции. С учетом необходимости  согласованного взаимодействия различных  органов местного самоуправления в  решении вопросов управления муниципальным  хозяйством каждый отдельный орган  местного самоуправления должен обладать собственной четко определенной компетенцией.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например, муниципальная  избирательная комиссия, муниципальная  милиция и др. При этом, согласно Федеральному закону 2003 г.³, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Наименования органов  и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов  и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

__________________________________________________________________

³ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (Закон о МСУ) от 6.10.2003г. № 131-ФЗ.

2. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Особым предметом ведения  органов местного самоуправления является осуществление отдельных государственных  полномочий. Исходя из принципа субсидиарности, эффективной является передача ряда государственных полномочий и функций  на местный уровень. Это позволяет  экономить затраты на создание соответствующих  территориальных государственных  органов и улучшить обслуживание населения.

При распределении полномочий важно найти оптимальное решение  того, какую функцию следует передавать на принципе исключительного исполнения, а для какой устанавливать  совместную ответственность различных  уровней управления. С точки зрения повышения эффективности управления необходимо стремиться к тому, чтобы  во всех областях отношений, в которых  неизбежна совместная ответственность, между различными уровнями управления определялся участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению совместной задачи.

Органы государственной  власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных  образований определенной категории  или группы, а также отдельного муниципального образования.

Делегирование государственных  полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации  части принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя три компонента: нормативно - правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление тех или иных услуг.

Для вопросов местного значения все эти компоненты закреплены за органами местного самоуправления. Для  вопросов государственного значения, передаваемых органам местного самоуправления, должны делегироваться только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование  в той или иной сфере, устанавливающий  нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен знать, с какими затратами  связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность  за их финансовое обеспечение. Несоблюдение данного принципа привело к тому, что по состоянию на 2003 г. финансовые обязательства государства только по социальным льготам превышают  весь его консолидированный бюджет.

Федеральный закон 2003 г. позволяет  кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего, в нем установлено, что: «Все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для  осуществления органам местного самоуправления». Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Осуществление отдельных государственных полномочий возлагается, как правило, на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

3. Глава муниципального образования, порядок избрания и полномочия

Глава муниципального образования, это высшее должностное лицо самоуправляющейся  единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» наделяет глав муниципальных образований  положением единоличных органов  местного самоуправления.

Глава муниципального образования  в соответствии со ст. 36 ФЗ РФ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»⁴ является обязательным должностным лицом местного самоуправления. Единственным способом приобретения им своих полномочий остается избрание.

Известны два альтернативных способа выборов главы муниципального образования:

- населением на основе  всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном  голосовании;

- представительным органом  из своего состава.

Выбор одного из них зависит  от населения, которое в соответствии со ст. 130 Конституции РФ⁵ определяет структуру органов местного самоуправления.

За моделью избрания высшего  должностного лица самоуправления должен последовать выбор выполняемой  им функциональной нагрузки.

__________________________________________________________________

⁴ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6. 10. 2003г. № 131-ФЗ ст. 36.

⁵Конституция РФ от 12.12.1993.

Дело в том, что глава  муниципального образования может  входить в состав представительного  органа с правом решающего голоса и являться его председателем. В другом случае избранный населением глава вправе руководить местной администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей. Один глава тяготеет к представительной власти, другой в максимальной степени приближен к исполнительной власти местного самоуправления с ее полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством.

Федеральный законодатель особо  подчеркивает, что в муниципальном  районе глава является председателем  представительного органа, сформированного  из депутатов и руководителей  поселений, входящих в состав этого  муниципального района. Претендент должен обладать пассивным избирательным  правом: наличие российского гражданства  и достижение на день голосования  возраста 21 года. Региональное законодательство не может превысить возрастной предел, допустимо лишь его снижение в  субъектах Федерации.

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом  субъекта Федерации. Срок его полномочий определяется уставом муниципального образования. Он не может быть менее  двух и более пяти лет.

Срок полномочий глав, избираемых представительными органами из своего состава, равен сроку полномочий этих органов. Полномочия начинаются со дня вступления в должность (обычно не позднее двух недель с момента  избрания) и прекращаются в день вступления в должность вновь  избранного главы. Период вступления в  должность служит для передачи документов, разнообразных атрибутов власти, представляя собой своеобразный переходный этап, необходимый для  приобретения властных функций.

Полномочия глав муниципальных  образований делятся на несколько  крупных направлений:

- представительские,

- нормотворческие,

- контрольные полномочия,

- полномочия по руководству  с их разделением на подвиды  (организационные, координационные  и т.д.).

Полномочия глав могут  быть перераспределены в зависимости  от роли главы муниципального образования  в системе местной власти (например, для главы, являющегося одновременно руководителем администрации, в  значительной степени присущи властно-управленческие, нормотворческие полномочия по руководству  всеми отраслями местного хозяйства, структурными звеньями администрации; руководитель муниципального образования - председатель думы - в большей мере сосредоточен на организационно-контрольных  полномочиях).

Общим для глав будут представительские  полномочия в отношениях с другими  органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами и организациями. Они вправе без  доверенностей действовать от имени  муниципальных образований. Типичными  будут также нормотворческие  полномочия, связанные с изданием правовых актов (постановлений и  распоряжений) по вопросам организации  и деятельности представительного  органа.

Глава - руководитель местной  администрации, который по вопросам местного значения и отдельных государственных  полномочий издает постановления, а  по вопросам организации работы администрации - распоряжения. Общими будут контрольные  полномочия за деятельностью подчиненных, соблюдением ими законодательства РФ и ее субъектов. Сами руководители муниципальных образований подконтрольны  и подотчетны населению и представительному  органу.

Полномочия глав прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; отрешения  от должности; признания судом недееспособным или ограничено дееспособным; признание  судом безвестно отсутствующим  или умершим; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы страны на постоянное местожительство; прекращения российского  гражданства; отзыва избирателей; установления в судебном порядке стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования.

В отношении муниципальных  лидеров действуют некоторые  ограничения. Они не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных  органов государственной власти российских регионов. Им запрещено  быть одновременно выборными государственными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Законом  не одобряется предпринимательская  или любая другая оплачиваемая деятельность глав, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.

На глав муниципальных образований распространяется неприкосновенность при привлечении к уголовной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Соответствующие вопросы предполагается регламентировать отдельными законодательными актами Российской Федерации.

2.Структурная составляющая органов местного самоуправления

2.1 Структура и  функции представительного органа  муниципального образования в  системе органов местного самоуправления

Представительный орган  местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.⁶

Действующее законодательство устанавливает, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан.

Законодатель определил  возможность закрепления двух способов формирования представительного органа муниципального района:

- может избираться на муниципальных выборах;

- может состоять из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.

Комментарии к действующему законодательству подчеркивают, что  минимальная численность депутатов  представительных органов поселений, в том числе городских округов, представлена следующим образом:⁷

- на численность жителей менее 1000 человек - 7 депутатов и более;

- на численность жителей от 1000 до 10 000 человек - 10депутатов и более;

- на численность жителей от 10 000 до 30 000 человек - 5депутатов и более;

__________________________________________________________________

⁶Муниципальный менеджмент: словарь-справочник. Саратов: ПАГС, 2001 Подсумкова А.А., Ракевич И.В.

⁷Государственное и муниципальное управление: Учебник.- М.: Гардарики, 2005. – 320с. Васильченко И.А. (232)

- на численность жителей от 30 000 до 100 000 человек - 20депутатов и более;

- на численность жителей от 100 000 до 500 000 человек - 25депутатов и более;

- на численность жителей свыше 500 000 человек - 35 депутатов и более.

Следует отметить, что закон 1995 г. не регламентировал численность  депутатов представительных органов  муниципальных образований, устанавливая, что она определяется уставами муниципальных  образований. До настоящего времени  численность депутатов представительных органов местного самоуправления зависела от размера муниципального образования  и составляла от 5 до 60 человек.⁸

Представительный орган  муниципального образования обладает правами юридического лица и за ним  закрепляется перечень вопросов исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования.⁹ Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, вопросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан и которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган, именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся следующие вопросы:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

__________________________________________________________________

⁸Система государственного и муниципального управления: Учебник – М.: ТК Велби, издательство Проспект, 2008. 640 с. (347)

⁹ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003г. ст. 35

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме приведенного выше перечня  исключительных полномочий представительный орган муниципального образования  также осуществляет иные полномочия, которые закрепляются уставом муниципального образования в соответствии с  законами субъектов Российской Федерации  и федеральным законодательством.

Уставы муниципальных  образований к иным полномочиям  городской думы, как правило, относят:

1) финансовый контроль;

2) избрание главы города  и его заместителя;

3) учреждение органов  местного самоуправления города, отраслевых и территориальных  органов администрации города  с правами юридического лица  и утверждение положений о  них;

4) принятие решений о  выборах в органы местного  самоуправления города в соответствии  с федеральным законодательством  и законодательством области;

5) формирование избирательной  комиссии города;

6) определение в соответствии  с действующим законодательством  порядка предоставления, изъятия,  использования земельных участков  и распоряжения земельными участками;

7) принятие концепции  развития, утверждение плана города, правил застройки на территории  города;

8) внесение в органы  государственной власти области  законодательных инициатив, оформленных  в виде решений городской думы;

9) определение порядка  формирования, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;

10) принятие решений о  привлечении жителей города к  социально значимым для города  работам;

11) принятие решений об  осуществлении муниципальных заимствований  в порядке, установленном действующим  законодательством;