Государственная и муниципальная собственность. 4

Государственная и муниципальная  собственность  

Введение 

     В странах с развитой рыночной экономикой удельный вес государственной собственности в структуре основных производственных сил страны достаточно высок (это, например, транспорт и связь, атомная энергетика, военно-промышленный комплекс и многое другое). В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения на случай чрезвычайных обстоятельств.

     Сохранение в собственности государства значительного числа объектов производственного, социально-культурного и иного назначения объясняется двумя факторами. 
Во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, и не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д. Во-вторых, государство выполняет широкий круг социальных функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку существующей власти со стороны избирателей, среди которых немало обездоленных. 
В советский период вся государственная собственность принадлежала на праве собственности единому собственнику - государству.  

Понятия государственной  и муниципальной  собственности 

     В Российской Федерации на основании пункта 1 статьи 212 ГК РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. При этом права всех собственников защищаются законом и судом равным образом.

Общеизвестно, что понятие собственность на имущество включает в себя право  владения - физическое обладание этим имуществом, право пользования - возможность использования имущества и получения дохода от этого использования и право распоряжения - возможность продать, обменять, подарить или иным образом распорядиться имуществом.

Согласно  пункту 1 статьи 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является:

- имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность);

- имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

При этом от имени Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  на основании пункта 1 статьи 125 ГК РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

     Муниципальной собственностью в соответствии с пунктом 1 статьи 215 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

На основании  пункта 1 статьи 296 ГК РФ право оперативного управления представляет собой владение, пользование и распоряжение казенным предприятием или учреждением закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности этого казенного предприятия или учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. При этом согласно пункту 1 статьи 297 такое предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

     Наиболее  полный перечень возможных объектов муниципальной собственности содержится в ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ".

Данный  перечень является открытым, что предполагает возможность нахождения в муниципальной  собственности и иных объектов. В  частности таких как: пакеты акций, доли участия в хозяйственных обществах, транспортные средства, малоценное имущество и др.

В законе дано простое перечисление возможных  объектов собственности без какой-либо классификации. Классифицировать же их можно по разным признакам. Например, как движимое и недвижимое имущество.

Если  в основе формирования муниципальной  собственности заложены критерии, определяющие состав и границы муниципального хозяйства, то можно выделить следующие 4 группы муниципальной собственности:

1. Сфера  социальной защиты населения  и жилищно-коммунального хозяйства, основная задача которых состоит в обеспечении повседневных нужд населения, удовлетворении потребностей в жилье, тепле, медицинском обслуживании, образовании и т.д.

2. Транспорт  и связь, к сфере которых  относится не только общественный транспорт, но и оказание любых других транспортных услуг населению.

3. Торговля, бытовое обслуживание, общественное  питание и строительство, основная  задача которых состоит в обеспечении  нужд населения, неудовлетворенных  в силу различных причин (высокие цены, недостаточный ассортимент и т.д.) частным сектором.

4. Недвижимость  и прежде всего земельные ресурсы.

     Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т.е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает. 

Задачи  законодательного обеспечения  управления видами собственности 

К основными  задачами законодательного обеспечения эффективного управления федеральной и муниципальной собственностью можно отнести:

- структурную  и количественную оптимизацию  организаций и предприятий государственной  и муниципальной форм собственности;

- обеспечение  полного и своевременного учета государственной и муниципальной собственности и всех проводимых с ней операций;

- создание  единой системы контроля за  сохранностью государственной и  муниципальной собственности и  использованием её по назначению;

- выработку  критериев оптимальных решений по распоряжению государственной и муниципальной собственностью;

- повышение  инвестиционной привлекательности  государственной и муниципальной  собственности.

Большинство из перечисленных задач можно  решить посредством разработки Федерального закона "Об управлении государственной собственностью в Российской Федерации". Данный закон должен содержать:

- цели, задачи и принципы управления  государственной собственностью (по  основным видам объектов собственности);

- правила  разграничения федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, собственности муниципальных образований;

- особенности  владения, пользования, распоряжения  имуществом;

- правила  и порядок отнесения имущества  к каждому из видов собственников;

- правила  и организационные основы учета имущества; классификации объектов учета; ведения реестров государственного и муниципального имущества;

- принципы  организации системы управления  собственностью,

- сферы  компетенции органов государственной  власти в отношении собственности;

- общие  принципы управления собственностью  на уровне субъектов Российской  Федерации и муниципальных образований,  которые должны стать для них основой

разработки  собственной нормативно-правовой базы;

- правила  и порядок приобретения и прекращения  прав собственности;

- критерии  и параметры оценки эффективности  деятельности хозяйствующих субъектов  с точки зрения эффективности  использования бюджетных средств  (например, обязательность ведения  и представления на все уровни  бюджетной системы балансовой  отчетности по собственности, пассивам и активам собственника);

- критерии  и правила сохранения объектов  собственности в качестве субъектов  хозяйствования (принципы и условия  реорганизации).  

К государственной  собственности в РФ относится: 

имущество, которое принадлежит на праве собственности субъектам РФ, —собственность субъектов РФ;

имущество, которое принадлежит на праве  собственности РФ, — федеральная собственность;

земля и иные природные ресурсы, которые  не находятся в собственности  граждан, юридических лиц или муниципальных образований. 

Российская  Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования действуют  в финансовых отношениях на равных правах с иными участниками данных отношений — юридическими лицами и гражданами.  

Органы  государственной власти от лица Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции могут приобретать и выполнять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде.   

Органы  местного самоуправления от лица муниципальных образований в пределах своей компетенции могут приобретать и выполнять финансовые и иные права и обязанности.  

По  специальному поручению при осуществлении финансовых и иных решений от лица Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.  

Российская  Федерация, субъект РФ, муниципальное  образование несут ответственность  согласно своим обязательствам принадлежащим  им на праве собственности имуществом, кроме имущества, закрепленного за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться лишь в государственной либо муниципальной собственности.  

Имущество, которое находится в государственной  собственности, закрепляется за государственными учреждениями и предприятиями во владение, распоряжение и пользование  на право хозяйственного ведения  или оперативного управления. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, которое не закреплено за государственными учреждениями и предприятиями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъекта РФ.

Имущество, которое находится в государственной  либо муниципальной собственности, может быть приватизировано, то есть передано его собственником в собственность юридических лиц и граждан.  

Имущество, которое находится в собственности  двух и более лиц, принадлежит  им на праве общей собственности. Собственность будет долевой, если в общей собственности определяется доля каждого из собственников. Общая собственность без определения таких долей называется совместной. Общая собственность на имущество, как правило, является долевой. По соглашению участники долевой собственности могут устанавливать порядок определения и изменения долей в зависимости от вклада каждого из них в образование и приращение общего имущества. 

Основания возникновения права  государственной  собственности 

Среди различных оснований возникновения  права государственной собственности необходимо выделить общегражданские и специальные способы приобретения государственной собственности. К первой группе способов относятся основания, по которым собственником может стать не только государство, но и любой другой субъект гражданского права. Вторую группу составляют основания, по которым только государство может стать собственником соответствующего имущества. Здесь рассматриваются только специальные способы приобретения права государственной собственности: национализация, реквизиция, конфискация, иные случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения; налоги и иные обязательные платежи (пошлины, сборы и т.д.); переход по наследству выморочного имущества.

В свою очередь, каждый из названных способов в соответствии с общепринятой классификацией оснований возникновения права собственности может быть отнесен к первоначальным либо производным способам возникновения права

     Национализация представляет собой принудительное изъятие имущества из частной собственности в собственность государства на 

Отступление от этого правила может быть предусмотрено  федеральным законом в той  мере, в какой это необходимо в  целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 306 ГК определяет последствия прекращения  права собственности в силу закона (на основании акта о национализации). В ней установлено, что в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Сам закон о национализации не может быть оспорен в суде в порядке гражданского судопроизводства. Однако споры о возмещении убытков, причиненных в результате национализации, разрешаются судом.

Иностранные инвестиции могут быть национализированы, а также подвергнуты конфискации  и реквизиции в исключительных, предусмотренных  законодательными актами случаях, когда эти меры принимаются в общественных интересах. При осуществлении национализации и реквизиции иностранному инвестору выплачивается быстрая,' адекватная и эффективная компенсация, которая служит гарантией от принудительных изъятий и незаконных действий государственных органов и их должностных лиц*.

     Реквизиция (ст. 242 ГК) является принудительным изъятием имущества у собственника в государственных, общественных интересах с возмещением ему стоимости реквизированного имущества, осуществляемым при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер.

Реквизиции  может быть подвергнуто имущество  собственника в случаях, когда эта  мера вызывается неотложными общественными

- Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ •«06 инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»  

 Реквизиция  производится по решению органов  государственной власти, в порядке  и на условиях, установленных  законодательными актами. Оценка, по  которой собственнику возмещается  стоимость реквизированного имущества, может быть оспорена им в суде.

Лицо, имущество  которого реквизировано, вправе при  прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена  реквизиция, требовать по суду возврата сохранившегося имущества. Надо полагать, что требование о возврате сохранившегося имущества подлежит удовлетворению только в случае, когда стоимость имущества не была возмещена собственнику. В противном случае бывший собственник может требовать предоставления ему права выкупить у государства имущество, перешедшее ему в результате реквизиции. 

     Под конфискацией (ст. 243 ГК) понимается принудительное безвозмездное изъятие имущества в собственность государства в качестве санкции за правонарушение. Конфискация – карательная мера, применяемая в случаях, предусмотренных законом. Решение о конфискации выносится судом. Конфискация может производиться в административном порядке (например, при нарушении таможенных правил). Решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.

При совершении административного правонарушения конфискация применяется в отношении физических и юридических лиц (например, при изъятии у промысловой артели незаконных орудий охоты и лова). Причем конфискация имущества создаваемых на территории РФ коммерческих организаций с иностранным участием, а также некоторых некоммерческих организаций (ряда фондов) в административном порядке не производится.

Конфискация в качестве санкции применяется  не только в отношении лиц, совершивших  преступление либо административное правонарушение. Возможно также применение гражданско-правовой конфискации в виде санкции за совершение недействительной сделки (ст. 169, 179 ГК).

Лицо, чье  имущество было незаконно реквизировано  или конфисковано, имеет право  обратиться в суд с иском о  возмещении имущественного ущерба. Иск предъявляется к тому государственному органу, должностным лицом которого произведена незаконная конфискация или реквизиция. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме при наличии вины должника..

Порядок возврата конфискованного имущества  определяется Положением о порядке  возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов  дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. Положением о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 926², и другими нормативными актами.

     К иным случаям принудительного  изъятия имущества из частной собственности относятся:

выкуп (продажа с публичных торгов) недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится (ст. 239 ГК);

выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГК);

приобретение  в государственную собственность  имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК).

     Указанные случаи принудительного изъятия  имущества у собственника предполагают переход этого имущества не только в государственную (муниципальную), но и частную собственность посредством продажи с публичных торгов. Однако требование о принудительном выкупе указанных выше объектов может быть заявлено только государством.

     Продажа с публичных торгов рассматривается  как реализация предоставленного государству  права распорядиться принудительно изъятым имуществом. Учитывая данные обстоятельства, принудительный выкуп указанных объектов следует отнести к специальным основаниям возникновения права собственности, присущим только государству.

Приобретение  государством права собственности на имущество, находящееся на земельном участке, который изымается для государственных или муниципальных нужд либо ввиду его ненадлежащего использования, предусматривает соблюдение определенной процедуры изъятия земельного участка.

     При изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК) выносится решение о выкупе земельного участка, которое может быть принято федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Решение об изъятии (выкупе) земельного участка подлежит государственной регистрации. Собственник должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты, а также о предстоящем выкупе принадлежащего ему земельного участка не позднее чем за год до его изъятия.

Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка либо не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить в суд иск о выкупе в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о выкупе.

Иск об изъятии подлежит удовлетворению, если в суде будет доказано, что использование  земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на указанное имущество.

При определении  выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и  находящегося на нем недвижимого  имущества, а также все убытки, причиненные изъятием земельного участка, включая упущенную выгоду. По соглашению с собственником вместо изымаемого участка ему может быть предоставлен другой участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

     Изъятие земельного участка в связи с ненадлежащим его использованием предполагает установление фактов использования* земельного участка не по целевому назначению (ст. 284 ГК) либо использования с нарушением законодательства (ст. 285 ГК).

     Использование земли по целевому назначению означает использование земельного участка в соответствии с заранее заданными целями:

для сельскохозяйственного  производства либо жилищного или  иного строительства. Неиспользование участка земли собственником в соответствии с его назначением в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) служит основанием для принятия решения о его изъятии. В трехлетний срок не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог

предполагалось  получить при использовании земли по целевому назначению.

     Собственник, ненадлежащим образом использующий земельный участок, должен быть заблаговременно  предупрежден о допущенных им нарушениях. Порядок обязательного заблаговременного  предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяется земельным законодательством. В случае, если предупреждение, сделанное собственнику, не дало положительных результатов, земельный участок подлежит изъятию посредством продажи с публичных торгов (при условии, если собственник согласен с решением соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления об изъятии земельного участка).

Если  собственник земельного участка  не согласен с решением об изъятии  у него участка, орган, принявший  решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Принудительный  выкуп государством у собственника бесхозяйственно  содержимых им культурных ценностей допускается правилами ст. 240 ГК. Этими правилами предусмотрен выкуп не любых культурных ценностей, а лишь тех из них, которые в соответствии с законом отнесены к особо ценным и охраняемым государством и подлежат включению в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации'.

В настоящее  время правовой режим таких объектов определяется Положением об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487, а также постановлением Правительства РФ от 30 ноября 1992 г. № 919 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации».

Выкуп государством таких ценностей осуществляется по решению суда. В судебном порядке  должны быть установлены не только факт бесхозяйственного содержания этих ценностей, но и факт реальной угрозы утраты ими своего значения в результате соответствующего бездействия или действия их собственника. При выкупе культурных

ценностей собственнику возмещается их стоимость  в размере, установленном соглашением  сторон, а в случае спора –  судом.

В случае приобретения в государственную собственность имущества у лица, которое в силу закона не может ему принадлежать, речь идет об имуществе, которое по законным основаниям перешло в обладание собственника (в результате наследования, правопреемства, договора, направленного на отчуждение имущества, и т.д.), однако впоследствии эти основания отпали. В силу того, что гражданско-правовой статус преждепользователя и статус настоящего собственника не совпадают, либо в силу того, что статус собственника изменился (в результате отзыва лицензии), либо. ввиду изменения режима вещи, имущество уже не может находиться в обладании собственника.

В этих случаях имущество должно быть отчуждено  собственником в течение одного года с момента возникновения  у лица права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок.

Отдельные авторы полагают, что предоставленный  собственнику срок для реализации имущества, которое в силу закона не может  ему принадлежать, начинает течь с  момента, когда отпали основания  нахождения имущества в собственности данного лица. Этот момент может и не совпадать с моментом возникновения у собственника права собственности на вещь*.

Такой подход следует признать более правильным, поскольку в случае, если основания  возникновения права собственности  отпали по истечении одного года с момента приобретения вещи, собственник лишается предоставленной ему льготы в течение одного года самому продать эту вещь.

Если  имущество не будет отчуждено  собственником в установленный  срок, соответствующий государственный  орган или орган местного самоуправления обращается в суд с заявлением о принудительном отчуждении имущества. Суд выносит решение о принудительной продаже имущества с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением ему стоимости имущества, определенной судом, за вычетом затрат на его отчуждение.