Государственное управление, тенденции развития

                                       ВВЕДЕНИЕ

Под государственным управлением  понимается практическое организующее и регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Данная тема является актуальной, так как в настоящее время  в России продолжается процесс создания эффективного механизма государственного управления на всех уровнях, который  включает совершенствование федеративных отношений и региональной политики; повышение роли и авторитета судебной власти; развёртывание активной борьбы с преступностью; перестройку кадровой политики с целью отбора лучших специалистов-профессионалов; становление полноправного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть. На основе укрепления государственной власти, создания эффективной системы управления Россия сможет построить динамично развивающуюся, социально ориентированную экономику и остаться великой нацией, вызывающей уважение и восхищение своим вкладом в развитие человеческой культуры.

Объект исследования определяется как совокупность всех видов деятельности государства, то есть всех форм реализации государственной власти в целом. Предмет исследования представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов – органов исполнительной власти.

Целью данной работы является изучение государственного управления как системного общественного явления  и его развития. В ней рассматриваются  процесс и технология государственного управления, а также его перспективы.

Задачами данной работы являются изучение понятия государственного управления и его видов, рассмотрение понятия государственной службы в современном государственном управлении, рассмотреть его в зарубежных странах и в России, а также проследить направления государственного управления: в сфере экономики, в социальной сфере, а также в конфликтных ситуациях.

В настоящей работе были использованы выводы следующих авторов Атаманчука Г.В., Василенко И.А., Скамницкого А.А.

При написании данной работы применялись общенаучные методы.

1 НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1   Понятие государственного управления

В понятии государственного управления важное значение имеет толкование обоих составляющих его слов –  «государственное» и «управление».

Давно и преимущественно  в юридической науке управление характеризуется через термин «деятельность», указывающий на то, что процесс  управления является специфическим  видом человеческого труда, фиксируемого в адекватных ему формах. Смысл  такой деятельности видят в совершенствовании  действий административного свойства, в направленности её на исполнение законов, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных  мероприятий.

Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством  термина «воздействие», который  указывает на главное в управлении – момент влияния на сознание и  поведение людей.

Импульсом и формирующей  силой в управлении служат знания, мысль и воля человека. Управляющее  воздействие должно содержать в  себе момент целеполагания (направления). В управлении оно имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность.

Сложность управленческого  целеполагания заключается в  том, что необходимо из множества  целей выделить именно те, которые  не только нужно, но и можно практически  реализовать. Иначе управление теряет свой смысл, свою преобразующую и  конструктивную силу. Любое управляющее  воздействие должно содержать в  себе общую цель, точное направление  движения к ней и должно быть практичным, т.е. вызывать действительное движение к цели и приближение к ней.¹

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее, организующее и регламентирующее воздействие  людей на их собственную общественную, коллективную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии и т.д.).

В научной литературе управление подразделяется на виды по различным  основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют управление общества в целом, экономическое  управление, социальное управление, политическое управление. По другому основанию  – характеру и объёму охватываемых управлением общественных явлений  – выделяют управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами  народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами  и т.д.

Среди всех видов управления государственное занимает особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими свойствами.

Прежде всего, стоит отметить, что определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект – государство, которое, как известно, является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Государство функционирует  на основе общественного договора между  властью и гражданами, в котором  каждая из сторон берёт на себя обязательства  и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет функции  управления, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества. Граждане также выполняют свои обязательства, имеют право корректировать действия власти, используя для этого выборы её органов и должностных лиц, изменение законодательства и другие методы. При активной реализации гражданами прав достигается контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы органы управления не уходили от конкретной ответственности и работали не на себя, а для людей. Невыполнение одной из сторон своих обязательств порождает конфликты, которые могут угрожать самому существованию власти.

Суждение о государстве  как  структуре, способной властно  определять линию поведения людей  и добиваться её с помощью принуждения, стало практически классическим. Действительно, государство потому и является государством и тем  самым отличается от общественных структур, что в нём сосредоточена и  им реализуется в обществе – по отношению к людям – государственная  власть.

Следовательно, в государственном  управлении управляющие воздействия  опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Именно государство посредством законодательства устанавливает основные, общие типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни, обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

Таким образом, государственное  управление можно определить как  практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях  её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Непосредственно государственное  управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. При этом выполняются функции  организации, координации, анализа, контроля и др. Для выполнения функций управления применяются методы как убеждения, стимулирования, так и принуждения, рычаги как административно-плановые, так и рыночные.

Тенденцией мирового развития стало расширение государственного вмешательства в экономику и  другие сферы общества, отделение  капитала как собственности от функций  управления, сокращение доходов от собственности в национальном доходе, усиление роли менеджеров в управлении. Развитые страны различаются по политическим институтам, моделям хозяйствования и управления, но демонстрируют одинаковые подходы к роли государства в  обществе. Государство повсюду осуществляет регулирование и факторов производства, и рынков, стоит на страже национальных интересов. Развеян миф, что частный  капитал справляется с управлением  лучше, чем государственные органы, что он без государства в состоянии  поддерживать равновесие.

1.2 Виды и методы государственного управления

Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы. И в то же время оно имеет  самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения при этом базируются на распоряжении и подчинении вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учёта интересов управляемых объектов. С другой стороны, управление является особым видом творческой деятельности, имеет целью развитие, инновации, включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.

Виды управления весьма многообразны, их можно классифицировать по различным  критериям, признакам.² Поскольку основополагающим в управлении является определение роли, места человека как объекта управления, классификация будет строиться на данном признаке. По этому первому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.

Вторым критерием классификации  назовём характер взаимоотношений  центральной власти с входящими  в состав государства административными, национальными единицами. В соответствии с этим критерием система государственного управления бывает координационной  и субординационной.

Координационное управление реализуется в форме федерации  или конфедерации.

Федерация в отличие от конфедерации имеет единый орган  государственной власти. При конфедерации образующие её государства сохраняют  независимость, имеют свои органы государственной  власти и управления.

Субординационное управление базируется на жёстком административном подчинении, воздействии на нижестоящих  должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих от вышестоящих органов  управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своём составе не имеет федеративные единиц, а подразделяется на административно-территориальные. Примером может служить государственная система СССР, где высшая власть фактически принадлежала партийным комитетам республик, краёв, областей, действовавшим по директивам Центрального комитета КПСС.

Третий критерий классификации  – использование форм собственности  и владения имуществом. По этому  критерию различают федеральное, региональное и муниципальное управление.

Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра  земли, естественные монополии, акции  приватизированных предприятий  и ряд других объектов.

Объекты регионального и  муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении  прав собственности между органами власти субъекта Российской Федерации  и местного самоуправления.

Четвёртый критерий классификации  – воздействие на управляемый  объект. По воздействию на управляемый  объект выделяются отраслевое и территориальное  управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчинённости  от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции.

Территориальное управление осуществляется тремя источниками  власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и  местным самоуправлением. Территориальное  управление предполагает разграничение  прав и ответственности между  федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.³

1.3 Государственное управление как система и как процесс

С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью.

Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное  управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает  на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о  том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной  администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления.⁴

2 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

2.1 Понятие государственной службы в современном государственном управлении

Государственная служба как  специализированный институт призвана реализовывать, претворять в жизнь, властные полномочия государства. Именно механизм государственной службы играет ключевую роль в деятельности государственной  власти. Специально подготовленные государственные  служащие реализуют на практике функции  государственного управления: от их профессионального  мастерства, знаний, деловой этики, честности зависит эффективность  государственного управления.

Именно поэтому огромное значение придаётся научному обоснованию  принципов и правил организации  института государственной службы. Вопросы структуры, штатного расписания, функций, оптимального состава, управления персоналом государственной службы являются объектом пристального внимания административных реформ во всех странах  мира. При этом большинство политологов, исследующих институт государственной  службы, подчёркивают: государственная  служба существует не только для исполнения полномочий государственных органов, но и для обслуживания потребностей и интересов граждан, чтобы полностью  реализовывалась социальная сущность государства.⁵

Федеральный закон «Об  основах государственной службы Российской Федерации» даёт определение  государственной службы.

Статья 2. Государственная  служба

            1. Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

3. Государственная служба  включает в себя:

1) федеральную государственную  службу, находящуюся в ведении  Российской Федерации;

2) государственную службу  субъектов Российской Федерации,  находящуюся в их ведении.⁶

 На гражданской службе  заняты постоянные профессиональные  служащие, которые не могут быть  смещены с должности, на правительственной  службе – высшие государственные  чиновники, которые сменяются  на основе «системы добычи»:  чиновники назначаются на государственные  должности за политические заслуги  и срок их службы зависит  от времени нахождения во главе  правительства лидера партии, сторонниками  которой они являются.

Таким образом, в системе  государственной службы действуют  и политические чиновники, и профессиональные государственные служащие. Традиции и законы каждой страны предусматривают  особый порядок действия института  государственной службы, который  имеет ярко выраженную социокультурную  специфику.

2.2 Государственная служба зарубежных стран

Германия. Среди европейских стран с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия. Интересно, что в Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После Первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» трактуется как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определённый круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

Понятие «публичная служба»  охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различия выступает правовая форма назначения: для чиновника – издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего – заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально обеспеченных функцией управления и наделённых в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает  административная юстиция. Она действует  как система специальных административных судов. Административные суды располагают  компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального  обеспечения, увольнения и пенсии.⁷ Своеобразной особенностью является процедура, позволяющая чиновнику затеять процесс против самого себя. Желая снять с себя подозрения в совершении служебных проступков, чиновник может потребовать, чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его делу. Большинство западноевропейских юристов высоко оценивают роль административных судов.

Франция. Во Франции, раньше чем в других западноевропейских странах, завершился процесс централизации, произошло обособление государственного аппарата от гражданского общества, возникла профессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей.

До 1981 г. в стране существовала власть сильной администрации. Третья, Четвёртая и Пятая республики проводили политику централизации страны. Французское правительство и его администрация жёстко контролировали всю бюрократическую сеть страны.

Действующее сегодня во Франции  законодательство о гражданской  службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после Второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Закон об общем статусе чиновника действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников.

Закон 1946 г. ввёл в систему  гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими  одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение  группы людей, занимающих аналогичные  должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора  всех департаментов, кадр контроля, который  объединяет всех инспекторов, и т.д.

Помимо этого существует ещё понятие «класс чиновников». Всего классов четыре, в понижающемся иерархическом порядке они обозначены буквами A, B, C, D. На класс A возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20 % общего числа чиновников административно-государственного управления.

Класс B выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс C занят специализированным исполнением и охватывает 32 % чиновников. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями.⁸

Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству. Но эта лояльность носит пассивный  характер, она не требует активного  выражения – вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Лишь от высокопоставленных должностных лиц требуется политический конформизм.

Англия. В Англии до второй половины XIX в. не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства появились в этой стране достаточно рано, однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были частной собственностью. Некоторые функции выполнялись лицами, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. Только в 1850-1870-х гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной профессиональной службы. Сущность реформы состояла в введении системы открытых конкурсных экзаменов.

Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся  к началу XX в., явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической службы Короны.

Все графства и города Англии избирают свои Советы, которые формируют  постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют  полицией, образованием, здравоохранением, занимаются социальными вопросами. Центральная администрация имеет  право в любой момент вмешиваться  в местные дела и исправлять решения  местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как  британцы высоко ценят местную автономию.

Центральная администрация  британского правительства возглавляется  сегодня постоянным секретарём (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, заместители и служащие на более низких уровнях административного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльными они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу.

Основное требование, предъявляемое  к гражданским служащим, - это  лояльность. Как нарушение её рассматривается  членство в «левых» партиях. Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). Введён письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов – Оксфорда и Кембриджа, что на практике означает, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты. Для набора в административный класс принимаются заявления от выпускников университетов в возрасте 20 – 28 лет.

Сегодня в Англии около 25 % государственных чиновников –  это специалисты в различных  областях права, экономики, науки и  техники. Значение таких специалистов постепенно растёт.⁹

2.3 Государственная служба в Российской Федерации

Проблема создания современной  демократической системы государственной  службы Российской Федерации находится  в центре внимания современных реформ. Федеральный закон «Об основах  государственной службы Российской Федерации» был принят Государственной  думой 5 июля 1995 г. Настоящий Федеральный  закон устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих в нашей стране.¹⁰

Закон так трактует понятие  «государственная должность» - это  должность в федеральных органах  государственной власти, органах  государственной власти субъектов  Российской Федерации, а также в  иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению  полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные должности  подразделяются в настоящем федеральном  законе на:

1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие), - государственные должности категории А;

2) должности, утверждаемые  в установленном законодательством  Российской Федерации порядке  для непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лиц, замещающих  должности категории А, - государственные  должности категории Б;

3) должности, учреждаемые  государственными органами для  исполнения и обеспечения их  полномочий, - государственные должности  категории В.

Под государственной службой  понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должностных  обязанностей лицами, замещающими государственные  должности категорий Б и В.

Государственная служба Российской Федерации основана на таких принципах  как:

1) верховенство Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритет прав и  свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанность государственных служащих  признавать, соблюдать и защищать  права и свободы человека и  гражданина;

3) единство системы государственной  власти, разграничение предметов  ведения между Российской Федерацией  и субъектами Российской Федерации;