Государственные реформы Сперанского

Введение

Россия  вступила в XIX век абсолютной монархией.  Абсолютизм в стране достиг своего апогея. Во главе государства стоял император. Он обладал всей полнотой государственной власти. Однако в обществе нарастали элементы капиталистического развития, происходило дальнейшее разложение феодально-крепостнической системы. Эти факты  предопределили реформирование системы власти. Задержка в экономическом развитии и возрастающее отставание России от Запада ослабила ее международное влияние и оставила нерешенными многие внутренние проблемы.

Именно  с этим столкнулся Александр I в годы своего правления. Он вступил  на престол в 1801 году. Император создал Негласный комитет, целью которого было провести либеральные реформы. Но деятельность этого органа не привела к нужным результатам. Далее Россия начинает войны с Францией. Однако необходимость осуществления реформ сохранялась.   Разработать проекты реформ Александр I поручил выдающемуся государственному деятелю - Михаилу Михайловичу Сперанскому – человеку, вышедшему в свет из низшего сословия, благодаря своим обширным знаниям и глубокому уму. «Он был лучшим, даровитейшим представителем старого, духовно-академического образования. Ум его вырос в упорной работе над отвлеченными понятиями и привык с пренебрежением относиться к простым житейским явлениям, или, говоря философским жаргоном, к конкретным, эмпирическим фактам жизни. Это был Вольтер в православно-богословской оболочке. Сперанский имел не только философский, но еще и необыкновенно крепкий ум, каких всегда бывает мало, а в тот философский век было меньше, чем когда-либо. Упорная работа над отвлеченностями сообщила необыкновенную энергию и гибкость

мышлению Сперанского; ему легко давались самые трудные и причудливые комбинации идей.»1

Можно выделить основные направления в работе М. М. Сперанского. Это государственная деятельность при Александре I и составление проектов преобразований центральной власти, а также деятельность при Николае I по систематизации российского законодательства. В связи с этим выбранная тема курсовой работы имеет большое значение для современности. Ее актуальность обусловлена следующими факторами.

Во-первых, тем, что изучение  политической и государственной деятельности М. М. Сперанского помогает процессу дальнейшего накопления знаний о глубинных причинах и механизме возникновения реформаторских идей, победах и неудачах в работе выдающихся русских реформаторов.

Во-вторых, тем, что  в данный момент существует проблема малоэффективности проводимых реформ, которые зачастую не дают ожидаемых результатов.

В-третьих, тем, что Россию, безусловно, нельзя переустраивать полностью по западноевропейскому образцу. Применение этого опыта привело к глубокому системному кризису в государстве. Чтобы выйти из положения, необходимо обратиться к истории отечественного государства и традициям российского общества.  Изучив политическую и государственную деятельность М.М. Сперанского, можно осуществить эту задачу.

Целью данной работы являются ознакомление и изучение деятельности М. М. Сперанского и изучение основных реформ, проведенных по его проектам.

Исходя из цели, были определены задачи исследования:

1. Исследование предпосылок  проведения реформ под руководством  М.М. Сперанского.

2. Изучение основных реформ, проведенных М.М. Сперанским

3. Обозначение результатов и значения реформ.

Структура курсовой работы включает в себя введение, три параграфа, заключение и список использованной литературы.

§ 1. Предпосылки проведения реформ под руководством М.М. Сперанского.

В начале XIX века Российская империя представляла собой огромную по территории страну. Население увеличилось почти вдвое и составляло более 70 млн. человек. Россия обладала массой природных ресурсов: леса, реки, распаханные угодья, полезные ископаемые (руды, уголь, нефть, драгоценные металлы и камни). Можно с уверенностью сказать, что Российское государство имело неограниченное число возможностей для экономического, политического, культурного развития. Однако, не смотря на заложенный потенциал, великая страна  имело огромное количество острых проблем во всех сферах общественной жизни, которые требовали своевременного решения. Большинство населения России настойчиво требовало перемен. В связи с этим государственная власть попыталась улучшить положение страны, в частности были проведены реформы Александра I, а также составлены и частично претворены в жизнь проекты М.М. Сперанского.

Таким образом, целесообразно выделить основные предпосылки проведения реформ под руководством М.М. Сперанского.

В первую очередь хотелось бы отметить политические и социальные предпосылки. Россия в то время была абсолютистским и крепостническим государством со всеми вытекающими отсюда признаками. Основной социально-политической силой оставались дворяне. Во главе империи стоял император, все больше сосредоточивавший все нити управления в своих руках. Целесообразно было разделить власть на ветви, чтобы избежать концентрации полномочий в одних руках. Требовалось также создание высшего представительного органа государственной власти, способного ограничить всеобъемлющую власть императора, более оперативно решать государственные вопросы и выражать интересы различных слоев населения. Оставалась нерешенной проблема организации министерств, неграмотности чиновников, неразберихи в законодательстве и произвола в судах. Государство в лице самодержавия в своей внутренней и внешней политике всеми средствами поддерживало их и мало заботилось об интересах складывающейся российской буржуазии.2 Наиболее многочисленной частью населения были крестьяне, разделенные на несколько категорий: (помещичьи) или частновладельческие, государственные, удельные, экономические, бывшие монастырские и др.). Жители городов, купцы и мещане составляли всего несколько процентов населения. Большая часть населения – помещичьи крестьяне, оставались в бесправном положении, они всё более начинают тяготиться неограниченной властью помещиков. На лицо стоял вопрос уравнения всех сословий, снятия привилегий отдельных категорий подданных Российского государства. В целом в первой половине XIX в. политический строй и социальная система сдерживали развитие производительных сил и модернизацию экономики России.

Большое количество предпосылок существовало в экономической сфере. Для экономики России первой половины XIX века были характерны глубокие противоречия. Обновление расширения товарно-денежных отношений и применение вольнонаемного труда, начало технического перевооружения промышленности сочеталось с натурально-патриархальным укладом, крепостнической системой хозяйствования, использованием внеэкономического принуждения, рутинным состоянием техники.  Капиталистический способ производства требует, во-первых, рынка свободной наемной рабочей силы, во-вторых, капиталов, т.е. денежных средств, вложенных в производство, и, в-третьих, относительно высокой покупательной способности населения. Однако крепостническая система препятствовала складыванию этих условий, тормозила развитие производительных сил и, следовательно, мешала модернизации страны. Перед государством остро встал крестьянский вопрос. В основной массе помещичьих имений продолжал применяться принудительный труд крепостных крестьян. В условиях крепостничества наиболее распространенным способом повышения эффективности хозяйства было усиление эксплуатации крестьян. Они были вынуждены платить оброк (натуральный и денежный) и отрабатывать барщину. В течение первой половины столетия оброк вырос в 2-5 раз. Все больше увеличивалась барщина, при которой крестьяне должны были работать на помещика от 3 до 5 дней в неделю. Одним из средств интенсификации барщины была так называемая "месячина", то есть лишение крестьян земли и полный перевод их на барщину. Растущий оброк и барщина тормозили развитие собственного хозяйства крестьян, обрекали сельских тружеников на полуголодное существование. Таким образом, усиление эксплуатации крепостных крестьян обусловливало застой и рутинность производительных сил в деревне.

Русское крестьянство традиционно было малоземельным. Наделы, полученные от помещика или государства для выплаты оброка и государственных налогов, не давали возможности развивать товарное хозяйство, едва обеспечивали прожиточный минимум. Тормозило развитие и наличие общины в деревне.

В связи с этим аграрно-крестьянский вопрос был центральным в экономической и социально-политической жизни России. Он включал три стороны: личное освобождение крестьян, наделение их землей и изменение общинной системы землепользования. Он был частично решен Александром I в указе о вольных хлебопащцах от 20 февраля 1803 года, который устанавливал, что помещики могли по соглашению с крестьянами освобождать их с землей селами или семьями за выкуп. Но данная мера была малоэффективна и не получила широкого распространения.

Нельзя не отметить и позитивные моменты в решении крестьянского вопроса. Внедрение рыночных отношений стимулировало помещиков принимать меры для повышения эффективности хозяйства. В южных и северо-западных районах это достигалось за счет применения наемного труда крестьян-отходников, расширения посевов пшеницы, улучшения технического оснащения производства и совершенствования методов ведения хозяйства. Отдельные помещики перешли к многопольному севообороту, использовали сельскохозяйственные машины (сеялки, веялки, молотилки), расширяли ассортимент земледельческих культур. Картофель, становившийся основным продуктом питания населения, превратился в полевую культуру. Но по большому счету, вопрос предоставления свободы крестьянам так и не был решен и требовал детального рассмотрения его властями.

В промышленности также наблюдалась проблема отсутствия свободной рабочей силы. Предприятия были нерентабельны, малопродуктивны и не могли удовлетворить возрастающие запросы населения в промышленной продукции. Россия все больше отставала от развитых капиталистических стран по выплавке чугуна (от Англии в 3,5 раза). Схожая ситуация наблюдалась и в других отраслях промышленности.

Александр I, преемник Павла I, царствовал с более широкой и продуманной программой. Историк В.О. Ключевский указывал на 2 основных стремления, которые составляли содержание управленческой политики Александра I: «это уравнение сословий перед законом и введение их в совместную дружную государственную деятельностью»3. Император ставил перед собой задачи установления новых законодательных отношений между классами, повышения образовательного уровня населения, обеспечения нового устройства государственного хозяйства, решение финансовых проблем.

Происходящие перемены в обществе вызвали недовольство в обществе: одни были недовольны тем, что отменяется старое; другие были недовольны тем, что слишком медленно вводится новое. Войны и реформы разрушали государственное хозяйство, понижали народное благосостояние.

Немаловажную роль в выдвижении на высшие посты Сперанского явились результаты  событий внешней политики, а именно: участие России в двух коалициях против Франции – в 1805 г.  в союзе с Австрией, в 1806 – 1807 гг. – в союзе с Пруссией. Войны и неудачи охладили первоначальное либеральное настроение Александра I. Члены Негласного комитета стали постепенно удаляться от него. Их освобожденные места занял человек, который стал единственным доверенным сотрудником Александра Первого. Это был Михаил Михайлович Сперанский, про которого впоследствии скажут как о выдающемся общественном и государственном деятеле, реформаторе, законотворце, основателе юридической науки.

В. А. Томсинов, однако, подчеркивает то, что неудачи в осуществлении реформаторских проектов, разрабатывавшихся в «Негласном комитете», окончательный распад последнего не отвратили Александра I совсем от политики реформ. Российский самодержец был достаточно умен, чтобы понять, что надежды на благие перемены в общественных порядках необходимо оправдывать. Их лучше не порождать вовсе, чем, породив, не суметь оправдать. Многих политических революций в человеческой истории просто не было бы, когда бы не было обманутых надежд.4

Таким образом, необходимость в реформах сохранялась, и это понимали и император, и широкие круги населения.

§2.Основные положения реформ.

Александр I, взошедши на трон, захотел осчастливить Россию реформами. Он объединил своих либерально настроенных друзей в "Негласный комитет".

Занятие государственными делами протекало неторопливо. Юные реформаторы не имели ни малейшего представления о реальном государственном управлении. Им нужен был человек, способный воплотить мечты в конкретные проекты. Сперанский стал настоящей находкой для молодых аристократов.

В 1808 году царь поручил ему составить генеральный план реформ. Этой работой Михаил Михайлович занимался почти год. Он работал по 18-19 часов в сутки: вставал в пять утра, писал, в восемь принимал посетителей, после приема ехал во дворец. В октябре 1809 года он представил царю свой план.

Даже сейчас, по прошествии почти двух веков, этот план поражает своей современностью и европейской логикой. Сперанский предлагал «обустроить Россию наподобие нынешних процветающих монархий»5.

План государственного переустройства начинался с первой российской конституции (другой выдающийся бюрократ Сергей Витте ровно через сто лет заставил все-таки последнего монарха ее принять.)

Сперанский ввел привычное нам теперь разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную. До этого жесткой государственной системы не существовало. Именно Сперанский придумал министерства в их современном бюрократическом виде. Он предлагал ввести выборную Государственную Думу и Государственный Совет, назначаемый царем, по сути, это был аналог современного двухпалатного парламента. Вводились гражданские и политические права, то есть речь шла о конституционной монархии.

Рассмотрим некоторые преобразовательные планы М. М. Сперанского.

В первую очередь, реформатор предлагал следующую систему государственного управления: «Россия делится на губернии (и области  на окраинах), губернии – на округа, округа - на волости. В порядке законодательном  в волости составляется из всех землевладельцев волостная дума, избирающая членов местной администрации и депутатов в окружную думу; в округе такая же роль принадлежит окружной думе, состоящей из депутатов дум волостных, а в губернии - губернской думе, состоящей из депутатов дум окружных. Губернские думы посылают своих депутатов в Государственную думу, составляющую законодательное сословие империй. В порядке судном действуют суды волостные, окружные и губернские под верховенством Сената, который является верховным судилищем для всей империи. В порядке исполнительном действуют управления волостные, окружные и губернские под руководством министерств. Все отрасли управления соединяются Государственным советом, который служит посредствующим звеном между державной властью и органами управления и составляется из особ, назначаемых государем.»6

 Государственная дума, по проекту Михаила Михайловича, ограничивала самодержавную власть, потому что каждый закон издавался только с ее одобрения. Она  полностью контролировала деятельность министров, могла делать представления верховной власти о нарушениях основных законов. За императором оставалось право распустить Думу и назначить новые выборы. Губернские думы избирали высшую судебную инстанцию – Сенат.

 Государственная дума собирается по конкретному закону, а также каждый год в сентябре. Срок ее работы определяется количеством дел. Отсрочка  производится актом державной власти в Государственном совете. Увольнение  производится таким же актом, но с значением новых членов, которые назначались выборами губернских дум.

 Кроме общего увольнения, члены Государственной  думы не могут покинуть свое место, только в результате смерти или определением Верховного суда. В двух последних случаях места членов занимают непосредственно кандидаты в списке последнего выбора означенных.

По проекту Дума должна была давать заключения по законопроектам и заслушивать отчеты министров, выражая народное мнение. В этом и заключается его принципиально новый подход: действия властей в центре и на местах он хотел поставить под контроль общественного мнения.7 Ибо безгласность народа открывает путь к безответственности властей. По проекту Сперанского избирательными правами пользовались все граждане России, владеющие землёй или капиталами, включая государственных крестьян. Мастеровые, домашняя прислуга и крепостные крестьяне в выборах не участвовали, но пользовались важнейшими гражданскими правами. Главное из них Сперанский сформулировал так: “Никто не может быть наказан без судебного приговора”.8 Это должно было ограничить власть помещиков над крепостными.

Данная часть плана Сперанского не была реализована. Возможно, абсолютизм в России еще не был готов к такому радикальному шагу, как введение высшего законодательного органа, а также наделение всех людей гражданскими правами. Но, несомненно, данные идеи являлись прогрессивными для своего времени.

Если остановиться на осуществленных частях плана преобразований Сперанского, то можно выделить, например, реформы центрального управления, которая привела его в более стройный и упорядоченный вид.  Это был более решительный и кардинальный подход к устройству нового государственного порядка.

  3 апреля 1809 г. издан был указ о придворных званиях. Звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностными обязанностями, но давали значительные преимущества. Указ давал право всем, носившим это звание, но не состоявшим в какой-нибудь службе, военной или гражданской, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, в каком ведомстве они хотят служить. Через четыре месяца, при окончательном распределении камергеров и камер-юнкеров по разным ведомствам и должностям, было решено, что всех остальных, не поступивших на службу, считать в отставке. Само звание стало теперь простым отличием, не соединенным со служебными правами.

 Указ 6 августа этого же года определил  порядок производства в гражданские  чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на должности, приобретались теперь не только заслугой, но и простой выслугой - установленным сроком службы. Этот указ «запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из российских университетов или не сдали в университете экзамен по установленной программе, которая была приложена к указу»9. По этой программе желавший стать коллежским асессором или статским советником должен был знать русский язык и один из иностранных, права естественное, римское и гражданское, государственную экономию и уголовные законы, отечественную историю и элементарные сведения в истории всеобщей, в статистике Русского государства, в географии, даже в математике и физике.

Оба указа произвели большое удивление в чиновничьей среде, особенно тем, что были изданы совсем неожиданно. Они были продуманы и составлены Сперанским втайне от высших правительственных кругов. Указы четко  и понятно выражали требования, которым должны удовлетворять служащие в правительственных учреждениях. Закон требовал исполнителей «опытом и постепенным прохождением службы приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых»10, по выражению указа от 3 апреля, - «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием», т. е. воспитанных в национальном духе, возвышающихся не выслугой лет, а «действительными заслугами и отличными познаниями»11, говорится в указе от 6 августа.

Таким образом, нужны были новые люди, чтобы действовать в направлении тех реформ, которые старались проводить в правительственных учреждениях, открытых с 1810 г.

Из осуществленных идей Сперанского также можно выделить такую немаловажную меру как учреждение Государственного Совета. 1 января 1810 г был открыт обновленный Государственный совет; это учреждение  в своем основании действует  по плану М. М. Сперанского. Этот план отличается некоторым своеобразием. Его значение в  системе управления выражено в манифесте 1 января таким образом, что в нем все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и через него восходят к верховной власти. Это значит, что Государственный совет обсуждает все подробности государственного устройства, исследует, насколько нужно введение новых законов, и свои соображения, мысли и проекты представляет на усмотрение верховной власти.

Таким образом, Государственный совет не обладает законодательной властью, а только является ее орудием, и притом единственным, которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их и свои заключения   выносит на усмотрение верховной власти. Таким образом, устанавливается твердый порядок законодательства. В этом смысле и определяет значение Совета Сперанский в ответе государю о деятельности учреждения за 1810 г., говоря, что Совет «учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия»12.

Такое начертание характеризует новое учреждение тремя новыми чертами, обозначенными в законодательстве:

1) Государственный совет рассматривает новые законы по всем отраслям управления;

 2) он рассматривает их единолично;

 3) ни один закон, рассмотренный Советом,  не вводится в действие без утверждения верховной власти.

 Этими чертами определяется предназначение Совета - законодательное и объединительное: он, во-первых, обсуждает возбуждаемые по всем отраслям управления законодательные вопросы; во-вторых, утвержденными верховной властью решениями он объединяет деятельность всех этих отраслей, создавая им одинаковое направление.

Но  тому и другому значению поставлены были известные пределы. В законодательных  актах следует различать два элемента - законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу закона. Авторитет принадлежит верховной власти, создание нормы это задача Совета. Но не разделяя законодательного авторитета, Совет, так сказать, соприкасается с ним; таким соприкосновением служат мнения Совета, представляемые на рассмотрение верховной власти. Высказанные разногласия вместе с заключениями, т. е. проектами законов, и принимаются верховной властью во внимание при окончательном решении дела. Потому Совет не просто разрабатывает законопроекты: «он решает законодательные вопросы не по указанной программе, а пользуется свободой мнений, по выражению закона»13.

Но, с другой стороны, его нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных законодательных собраний. Когда декрет, принятый законодательным представительным органом, отвергается правительством, государство остается без закона до нового возбуждения законодательного вопроса; в России верховная власть, признав решение Совета неудобным, может приказать ему рассмотреть дело вновь и выработать новое решение, обращая внимание Совета на упущенные им обстоятельства дела.

Таким образом, была создана предпосылка  для наиболее правильной и осмотрительной выработки новых законодательных норм. Точно так же и значение Совета, законодательное и объединительное, и руководство всеми частями управления выражается не в надзоре за подробностями управления и исполнением законов, что находится в компетенции Сената, а в составлении общих условий, обеспечивающих правильное исполнение законов, поэтому Государственному совету принадлежит разъяснение истинного смысла законов, принятие общих мер к их успешному действию, распределение государственных доходов и расходов и рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями.

Одним из успешных нововведений реформатора была новая организация министерств. Она должна была состоять в тесной связи со всей системой высших государственных учреждений, задуманной, как известно, на весьма широких основаниях. Одним из важных нововведений, которое хотел реализовать реформатор, была особая организация министерской ответственности, с юридическим, а также политическим характером. Однако, ввиду того, что грандиозный план преобразования государственных учреждений на конституционных началах осуществлен не был, реорганизация министерств была произведена не в столь обширных размерах, как предполагалось ранее. Сперанский выделил основные минусы в учрежденных министерствах: «недостаток ответственности, некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел, недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство».14

Ответственность министров по первоначальному учреждению министерств оказалась неполной, так как каждая мера предпринималась ими только после получения на нее разрешения сверху. Говоря об отсутствии точного и четкого распределения дел, Сперанский указывал прежде всего на отсутствие точных различий между министерствами и сенатом, замечая при этом, что «невозможно было определить, где начинается власть сената и где кончается власть министров»15. Между самими министерствами дела были распределены, по мнению Сперанского, неправильно. Например, он указывает, что одно ведомство выполняет функции полицейские, финансовые и промышленные. Внутренняя организация министерств не была создана совсем; образована была только должность министров и канцелярии, переименованные впоследствии в департаменты. «Ни внутри министерств, говорит Сперанский, ни в частях от них зависящих, не сделано никакого правильного образования. Отсюда произошло, что дела не разделенные на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника беспрестанно пожирается тем, что должен был делать один из низших его подчиненных»16.                                                                                                   

В соответствии с указанными недостатками министерств, Сперанский предлагал средства и к их исправлению: иное распределение между министерствами предметов ведомства, упразднение министерства коммерции, ограничение ведомства министерства финансов учреждением особых органов контроля и хранения государственных сумм, образование самостоятельного министерства полиции, а также детальная регламентация внутреннего распорядка в каждом министерстве министерская ответственность.

Сперанский говорил, что министерство, на сих основаниях составленное, т.е. окруженное законною ответственностью, соразмерное в делах своих естественной их связью и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно не могло достигнуть.

Новая организация дана была министерствам двумя законодательными актами: манифестом 25 июля 1810 года, где изложены были новое распределение государственных дел и компетенция каждого министерства, и манифестом 25 июня 1811 года, где излагались «общие начала, на основании которых должны были действовать министерства»17.

Все государственные дела были разделены на следующие пять частей:

1) внешние отношения— министерство иностранных дел;

2) внешняя безопасность  — министерства военное и морское;

3) государственная экономия — министерство финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, министерство внутренних дел, министерство народного просвещения и главное управление путей сообщения;

4) гражданский и уголовный  суд — министерство юстиции и

5) внутренняя безопасность  — министерство полиции.

  Кроме того, дела духовные иностранных исповеданий были предоставлены главному управлению духовных дел иностранных исповеданий.

Во главе министерства стояли министры и их заместители, им подчинялись директора департаментов, тем подчинялись начальники отделений, начальникам отделений - столоначальники. Министры назначались лично императором. Губернаторы, также назначаемые императором, стали теперь чиновниками Министерства внутренних дел. Но при преобразовании министерств так и не были осуществлены предложения Сперанского об ответственности министров.

Цель преобразования министерств заключалась, по словам манифеста, в том, «чтобы в разделение государственных дел ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному законов исполнению»18.

Итак, мы видим, что манифест 1810 года определяет цель учреждения министерств гораздо точнее, в отличие от закона 1802 года. Он не ограничивается общими фразами о достижении государственного благосостояния, но находит эту цель в быстром и точном исполнении законов, при помощи указанных в манифесте способов. «Общее учреждение министерств» стремится точно определить само понятие министерств: в порядке государственных сил, сказано здесь, министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления.