Государственный долг: причины возникновения, способы оценки, управление

Государственный долг: причины возникновения, способы оценки, управление

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3                                                                                                                    

1. Теоретические и методологические проблемы управления внешним  долгом……………………………………………………………………………...5                                                                                                                           

1.1. Сущность внешнего государственного долга, причины его образования………………………………………………………………………..5                                                                                                                

          1.2. Теоретические подходы к выбору концепции управления государственным внешним долгом…………………………………………….14                                                                       

2. Состояние государственного внешнего  долга Российской Федерации 

и его влияние на экономику России……………………………………………25                                         

3. Проблемы повышения эффективности управления государственным внешним долгом в России………………………………………………………34                                 

Заключение……………………………………………………………………….41

Список использованных материалов…………………………………………..43

Приложения……………………………………………………………………..46                          

Введение

Тема обслуживания государством своего внешнего долга актуальна по нескольким причинам.  Рыночная экономика устроена таким образом, что государство становится одним из участников мирового финансового рынка, выступая в качестве кредитора и заемщика. Правительства вынуждены время от времени прибегать к заимствованиям на внутреннем и внешнем рынках, так как бюджеты часто сводятся с дефицитом и наблюдается нехватка бюджетных средств для финансирования государственных расходов. Подобная ситуация характерна для большинства развитых и практически всех развивающихся государств.

Государственный внешний долг может быть погашен за счет нескольких источников: бюджетных средств, золотовалютных резервов, денежных средств, полученных от продажи государственной собственности, а также за счет новых заимствований. Таким образом, управление государственным внешним долгом – одна из устойчивых проблем, в отношении которой не существует стандартного универсального решения.

Внешний долг государства, непосредственно встроенный в механизм национального рынка, прямо влияет на экономический рост и другие ключевые показатели национального социально-экономического развития. Механизм этого влияния весьма сложен и недостаточно изучен в условиях глобализации экономики. Этим и обусловлена актуальность выбранной темы.

Объектом анализа является государственный внешний долг.    

Предметом исследования являются изменения в методах управления государственным внешним долгом в условиях нестабильности современной  мировой экономики.

Целью работы является определение методов управления государственным внешним долгом в условиях нестабильности глобальной экономики.

Реализация намеченной цели потребовала постановки и решения следующих задач, определивших логику и концепцию исследования:

• рассмотреть имеющиеся теоретические подходы к вопросам управления государственным внешним долгом;
• выявить причины образования государственной внешней задолженности;
• проанализировать критерии внешнедолговой зависимости;
• определить меры по совершенствованию глобального регулирования вопросов управления государственной внешней задолженностью в условиях мирового финансового кризиса;
• выявить проблемы управления государственным внешним долгом в Российской Федерации и разработать рекомендации по их решению.

Теоретико-методологической основой работы являются монографии и статьи российских и зарубежных  ученых-экономистов по проблемам управления государственным внешним долгом и другим проблемам, имеющим прямое отношение к данной теме.

Работа состоит из трех глав. Первая глава раскрывает теоретические и методологические проблемы управления внешним долгом. В ней рассматриваются теоретические подходы к выбору концепции управления государственным внешним долгом, причины образования государственного внешнего долга и критерии управления внешней задолженностью. Во второй главе анализируется состояние государственного внешнего долга Российской Федерации и система управления государственным внешним долгом в России. В третьей главе рассматриваются проблемы повышения эффективности управления государственным внешним долгом в России.

       1. Теоретические и методологические проблемы управления внешним  долгом

1.1. Сущность внешнего  государственного долга, причины его образования

Согласно п.1 ст. 97 Бюджетного Кодекса РФ в понятие "государственный долг Российской Федерации" включены все виды не погашенных в течение прошлых лет и вновь возникших долговых (кредитных) обязательств РФ перед какими-либо кредиторами, в том числе обязательства РФ по предоставленным ею государственным гарантиям, выраженные в валюте РФ (в рублях)1. Кроме того, в понятие "государственный долг" также включается общая сумма процентов, начисленных на сумму задолженности РФ. При возникновении данного вида долгового обязательства должником в любом случае выступает РФ, интересы которой представляют уполномоченные государственные органы исполнительной власти.

Основные формы долговых обязательств РФ следующие:

• кредитные соглашения и договора;
• государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий РФ, договоров поручителей РФ переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг РФ;
• соглашения и договора РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств.

Во временном разрезе выделяют следующие виды обязательств:

• краткосрочные (до 1 года);
• среднесрочные (до 5 лет);
• долгосрочные (до 30 лет).

 Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам, не профинансированным в срок.

  Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, имея в виду, что развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных. Однако государственный долг может расти и в период упадка экономики, так как спад производства в течение длительного времени предопределяет все динамические процессы развития макроэкономики. В этом случае основным источником покрытия затрат государства являются монетарные каналы финансирования возрастающего государственного долга, что мы и наблюдали в переходный период в экономике России.

Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных государственных кредитных операций. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений отражают состояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. Однако для отражения реальной экономической ситуации чаще используют относительные величины, в частности, отношение государственного долга к объему ВВП.

Внешний государственный долг - это составная часть государственного долга по внешним займам и другим долговым обязательствам перед кредиторами-нерезидентами. Внешний долг включает в себя обязательства Правительства Российской Федерации в иностранной валюте.

Наличие внешнего долга у страны является нормальной мировой практикой. Однако существуют границы, за пределами которых увеличение государственного внешнего долга становится опасным. Масштабное привлечение займов может привести страну к зависимости от кредиторов. Для относительной характеристики величины государственного долга в мировой практике используются специальные показатели - относительные параметры внешнего долга. Они включают отношение долговых платежей (по погашению и обслуживанию долга) к экспорту товаров и услуг.

По классификации Международного банка реконструкции и развития низким уровнем внешней задолженности считается отношение меньше 18%; умеренным - 18-30%. Другими показателями являются:

• отношение валового внешнего долга к ВВП (менее 48% - низкая; 48-80% - умеренная задолженность);
• отношение валового внешнего долга к экспорту товаров и нефакторных услуг (менее 132% - низкая; 132-220% - умеренная);
• отношение платежей вознаграждения к экспорту товаров и нефакторных услуг (менее 12% - низкая; 12-20% - умеренная)2.

По сути, наличие внешнего долга предполагает передачу части созданного продукта за пределы страны. Рост внешнего долга снижает международный авторитет страны и подрывает доверие населения к политике ее правительства.

Основными кредиторами внешнего долга, как правило, являются: другие государства; международные финансовые организации (такие как Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и др.); частные фонды - нерезиденты.

Внешняя задолженность России имеет неоднородную структуру и состоит из нескольких видов долга.

По своему происхождению государственный внешний долг России делится на 2 части: долговые обязательства бывшего СССР перед иностранными правительствами, банками и компаниями (относятся все кредиты и займы, привлеченные нашей страной до 1 января 1992 года) и долговые обязательства собственно Российской Федерации, образовавшиеся в период после 1 января 1992 года. Однако с 1 января 2000 года в связи с изменением бюджетной классификации в структуре государственного внешнего долга долговые обязательства бывшего СССР не выделяются.

В общем объеме долговых обязательств по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, основной объем долга составляют обязательства перед странами-членами Парижского клуба кредиторов. К обязательствам Российской Федерации перед Парижским клубом кредиторов относится задолженность по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованными правительственными страховыми организациями.

Парижский клуб является неофициальной организацией крупнейших стран - кредиторов. Клуб был создан в конце 50-х годов с целью содействия урегулированию долговой проблемы бывших колоний, получивших независимость. Стандартная процедура предусматривает проведение многосторонних переговоров с участием представителей страны - должника и стран - кредиторов. По результатам переговоров принимается решение об общих принципах реструктуризации задолженности. Далее происходит подписание двусторонних договоров с каждой из стран - кредиторов в соответствии с достигнутыми договоренностями.

Следующая составляющая долга, унаследованная от СССР - задолженность Лондонскому клубу кредиторов, объединяющему около 1000 крупных зарубежных коммерческих банков. В отличие от Парижского клуба кредиторов Лондонский клуб занимается вопросами задолженности перед частными коммерческими банками, кредиты которых не находятся под защитой гарантии или страхования. Обязательства России перед этим клубом составляют межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешнеторговых расчетах и изначально предназначавшиеся для операций а-форфэ (покупка без права оборота). Именно на данном рынке производились достаточно активные спекулятивные операции. Они заключались в скупке российскими коммерческими банками задолженности по сниженным ценам и последующему резкому сбросу долгов.

Долг оформлен в виде ценных бумаг, зарегистрированных на Люксембургской фондовой бирже и свободно обращающихся на рынке: облигации PRIN, выпущенные на основную сумму задолженности, и облигации IAN, в которые оформлены просроченные проценты по основной сумме долга.

В начале 2000 года была достигнута договоренность о полномасштабной реструктуризации российского коммерческого долга Лондонскому клубу кредиторов с частичным его списанием.

Вторая глобальная составляющая государственной внешней задолженности России - собственному российскому долгу, накопленному за период осуществления реформ. Размеры его относительно невелики - новый российский долг странам нерезидентам составляет 35,9 млрд. долл.

Основная доля приходилась на кредиты международных финансовых организаций (МВФ и группа Всемирного Банка). Данные организации относятся к специализированным учреждениям ООН так называемой Бреттон-Вудской группы. Они были созданы в 1944 году. Россия вступила в Международный валютный фонд и Всемирный банк в 1992 году3.

Основными типами займов являются (финансовые) бюджетозамещающие, инвестиционные (нефинансовые) и авансовые.

Финансовые займы предназначены для покрытия дефицита бюджетов государств-членов в ответ на обязательства последних осуществлять согласованные, например, с МБРР, экономические реформы. Обычно заемные средства выделяются в виде серии траншей по мере выполнения странами этапов этих реформ. Средства займов могут использоваться также для финансирования импорта по упрощенной схеме.

Инвестиционные займы, обычно менее крупные, чем финансовые, предоставляются для финансирования проектов в таких областях как энергетика, транспорт, коммунальное хозяйство, дорожное строительство, образование, здравоохранение, требующих закупок особых товаров и услуг.

Авансовые займы используются для финансирования консультационно-технической и другой помощи в подготовке новых проектов и выделяются в тех случаях, если страна не может сама финансировать эти работы.

Следующая категория российского долга - еврооблигации - долговые обязательства, размещенные на мировом финансовом рынке по конкурентным ценам.

Средства, привлеченные с помощью еврозаймов, использовались для финансирования бюджетного дефицита, поэтому по целевому назначению еврооблигации аналогичны ГКО.

Кроме того, еврооблигации являются "дорогим" долговым инструментом, процентные ставки по выпускам высоки для суверенного заемщика и свидетельствует о высокой рискованности данных инструментов как объекта для инвестиций.

Наконец, оставшиеся займы приходятся на гарантии правительства по различным коммерческим сделкам и государственные кредиты, полученные на двусторонней основе.

Внешний долг, то есть накопленная задолженность субъектов хозяйствования и органов власти перед нерезидентами, - ключевой фактор экономического развития России в XXI в. Эта ситуация соответствует современным тенденциям, которые свидетельствуют о том, что мировая экономика дефицитна и имеет ярко выраженные долговые черты. Подавляющее число государств испытывает недостаток собственных финансовых ресурсов для осуществления внутренних платежей, покрытия дефицита государственного бюджета, проведения социально-экономической политики и выполнения обязательств по уже осуществленным внешним заимствованиям. В разных странах соотношение привлеченных и предоставленных средств неодинаково, однако практически везде, в том числе и в России, сложилась экономическая система, во многом основанная на внешних заимствованиях.

Причинами возникновения государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д. В эти периоды, когда национальный доход сокращается, или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и приводят к бюджетным дефицитам.

Еще один источник государственного долга - политические интересы, приводящие к увеличению правительственных расходов и, следовательно, увеличению бюджетного дефицита.

Чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее финансовой сферы.

Обозначим характер взаимодействия внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего, важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного бюджета, денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в 3-х звеном кредитном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга.

У платежного баланса аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным валютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах - даже диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса.

Финансовая неустойчивость мировой экономики приобретает системный характер и принуждает отдельные страны и регионы к поиску новых экономических моделей, обеспечивающих необходимый баланс между реализацией национальных интересов и прагматичным участием в международных экономических отношениях. Составной частью такой экономической модели является система управления государственным долгом. До 2001 г. внешняя задолженность России оказывала негативное воздействие на развитие национальной экономики России по нескольким направлениям:

- усиливалась зависимость РФ от иностранных государств, предоставлявших кредиты, при принятии решений в области экономической политики;

- происходило сокращение объема средств, которые могли быть направлены на инвестирование, что серьезно ограничивало экономический рост и пр.

Совокупность этих качественных показателей дала основания характеризовать экономическую систему страны в начале нового тысячелетия как долговую. Это означает, что принятие большинства экономических решений на государственном уровне было тесно связано, или даже зависело, от возможностей по погашению и обслуживанию внешнего долга. Именно поэтому построение грамотной, научно обоснованной стратегии и тактики управления внешней задолженностью и их увязка с другими направлениями экономической политики государства являлось на современном этапе задачей исключительной важности. Внешние заимствования представляли собой источник финансовых ресурсов для органов власти. Их особенность заключалась в том, что, хотя всеми правами в сфере привлечения и использования международных кредитов обладали органы исполнительной и законодательной власти, бремя ответственности за ошибочное решение ложилось на граждан страны, которые через систему налогов передавали субъектам власти средства, необходимые для погашения внешней задолженности. Таким образом, внешний долг оказывал серьёзное влияние на налоговую нагрузку и социальную ситуацию.

Для принятия решения о внешнем займе должны быть учтены, как минимум, четыре фактора:

• финансовые возможности страны по погашению взятых кредитов в будущем;
• возможные потери от невыполнения или неполного выполнения тех задач, для которых привлекаются средства из-за рубежа;
• цена внешних финансовых ресурсов;
• степень зависимости от внешних кредиторов при принятии решений в дальнейшем.

     Ни один из этих факторов не учитывался в полной мере при привлечении зарубежных кредитов в последние 10-15 лет, что привело к катастрофическому нарастанию внешней задолженности4.

1.2. Теоретические подходы  к выбору концепции управления  государственным внешним долгом

Задача политики в области управления задолженностью состоит в обеспечении положительного эффекта от внешнего финансирования, не создавая при этом сложных проблем стабилизации макроэкономической сферы и платежного баланса.

Эффективное управление внешним долгом включает три взаимосвязанные задачи:

• Определение  временного  профиля  по  обязательствам страны в рамках обслуживания внешнего долга.
• Прогнозирование ожидаемых чистых экспортных поступлений, возможных новых внешних займов и прочих видов финансирования, достаточных для обслуживания внешнего долга.
• Прогнозирование внутренних налоговых поступлений. Проектируемые государственные доходы должны быть достаточными для обеспечения в местной валюте эквивалента обязательств государства по обслуживанию внешнего долга.

Наряду с вышеуказанными задачами правительство должно использовать возможности выплаты своих долгов раньше срока или их рефинансирования на благоприятных условиях.

Заемную политику правительства следует рассматривать в контексте макроэкономической политики. Как свидетельствует мировая практика, долговые проблемы редко возникают в странах, где проводится такая экономическая политика, при которой основные экономические переменные — особенно процентные ставки и валютный курс — отражают реальные экономические соотношения, где правительства подкрепляют свою инвестиционную программу эффективными мерами по мобилизации бюджетных ресурсов и повышению внутренних сбережений.

Эффективное управление внешним долгом включает три специфических взаимосвязанных процесса:

• Выбор подходящего вида финансирования.
• Решение о размере заимствования.
• Создание системы статистики внешнего долга (ведение полной и своевременной отчетности о существующем долге страны).

Кредиты, получаемые на финансовых рынках, должны быть встроены  в общий финансовый пакет, оптимальный в смысле сочетания различных видов финансирования как для экономики в целом, так и для отдельного инвестиционного проекта. На уровне инвестиционного проекта оптимальность может означать:

• Максимально возможную долю льготных кредитов или же минимальную долю финансирования на рыночных условиях.
• Максимально возможную долю таких заемных ресурсов, срок выплаты по которым легко может быть продлен путем рефинансирования.
• Минимизацию платежей по обслуживанию долга, подлежащей выплате в период до завершения проекта, т.е. до того как он начнет приносить финансовую отдачу.

     Общий финансовый пакет должен отвечать национальным финансовым приоритетам. Это требует оценки следующих аспектов:

• источники финансирования, какой объем финансовых средств может обеспечить каждый из них в данный момент и в перспективе;
• валютная структура внешних займов, которая минимизировала бы риски, связанные с колебаниями валютных курсов и пр5.

Объем привлекаемых внешних займов для любой страны определяется двумя факторами: во-первых, сколько иностранного капитала страна может эффективно поглотить; во-вторых, какой объем долга она может обслуживать без риска возникновения проблем с внешними платежами. Каждый из двух факторов будет зависеть от эффективности общего экономического управления.

Управление рисками, связанными с колебаниями сырьевых цен, валютных курсов и мировых процентных ставок, является частью управления внешним долгом. Например, в ситуации, когда экспортная выручка поступает в долларах США, а ее внешние долги должны быть выплачены в йенах, падение курса доллара по отношению к йене увеличит долговые обязательства страны-должника. Такая же проблема может возникнуть в связи с плавающей процентной ставкой по кредитам: повышение евродолларовых ставок приведет к увеличению долгового бремени страны. Понижательная тенденция цен на сырье для страны, где сырьевой экспорт — основной источник валютных поступлений, также создаст трудности с обслуживанием долга.

Мировая практика выработала методы рыночного характера с использованием финансовых инструментов как средства страхования от потерь в связи с возможным изменением цены. Инструменты хеджирования могут быть рассчитаны на короткий (один год и менее) и длительный срок. К краткосрочным инструментам относятся фьючерсы и опционы. Фьючерс — это соглашение о совершении покупки или продажи (товаров, ценных бумаг или активов) в будущем по сегодняшней цене. Опцион — это контракт, дающий его владельцу право на покупку или продажу определенного количества валюты, товара или установление процентных ставок на фиксированном уровне до или на дату, установленную в контракте.

Опционы позволяют осуществлять ценовое страхование путем гарантирования минимальной цены продажи (при товарном экспорте путем покупки опциона "пут") или максимальной цены покупки (при заимствовании валюты путем покупки опциона "колл"). Продаваемые на биржах фьючерсы и опционы могут использоваться даже странами, не имеющими доступа на рынок долгосрочных сделок6.

Долгосрочные инструменты, к которым относятся свопы и опционы, могут иметь срок действия до 20 лет и дают возможность осуществлять более эффективное и на более продолжительный срок управление рисками.

При операциях своп кредитный риск несут оба участника контракта, поскольку одна из сторон должна уплачивать разницу по завершении сделки. При товарно-индексированной ссуде проценты и основные платежи в погашение займа, по которым наступает срок, варьируются (обычно в определенной пропорции) в зависимости от изменения цены на данный товар. Долгосрочные опционы дают возможность гарантировать минимальную или максимальную цену в течение длительного периода времени.

Формой страхования потерь, обусловленных возможным изменением валютного курса, может выступать валютный своп, соглашение о котором заключается во время привлечения заемных средств. Например, страна имеет доступ к источнику финансирования в японских йенах, но не хотела бы увеличивать размер той части задолженности, которая должна погашаться в этой валюте. Допустим, что заемщик привлек 5-летний заем в 10 млрд. йен под 5% годовых. Через свой банк заемщик организует сделку своп, позволяющую обменять долговые обязательства по этому займу на долговые обязательства в долларах США. Для такого свопа требуется партнер, предпочитающий иметь долговые обязательства в йенах вместо обязательств в долларах США. Партнер, продающий заемщику долг, выраженный в долларах, принимает долг, выраженный в йенах и являющийся зеркальным отражением изначально привлеченного йенового займа. Заемщик йенового займа имеет уравновешивающие друг друга активы и пассивы в йенах. Результатом соглашения своп становится создание искусственных долларовых заимствований7.