Государственный долг. Проблемы управления государственным долгом в России

ФГАОУ ВПО “Северо-Восточный федеральный университет имени М.К. Аммосова”

Финансово-экономический  институт

Курсовая Работа 
По дисциплине: Макроэкономика

На тему: Государственный  долг. Проблемы управления государственным  долгом в России

Выполнил: 
Студент первого курса 
ФЭИ, ФК-12, 
Горохов Егор Иванович 
Проверил(а): 
________________________

Якутск 2013

Содержание

Приложение

Введение

Основная цель управления государственным долгом - обеспечить удовлетворение потребностей правительства  в финансировании и выполнение его  обязательств по платежам при наименьших затратах в средне- и долгосрочной перспективе при разумной степени риска - такая формулировка содержится в «Наставлениях по управлению государственным долгом», подготовленных группой сотрудников Международного Банка Реконструкции и Развития и Международного Валютного Фонда. Данная формулировка полностью подтверждает актуальность работы.

В настоящее время, возвращаемое в практику бюджетного планирования России правило распределения нефтегазовых доходов призвано ограничить подверженность государственного бюджета конъюнктурным колебаниям нефтяных цен. Новые элементы более консервативной финансовой политики – законодательное ограничение предельной величины государственных расходов, «автоматическое» аккумулирование части нефтегазовых доходов в суверенных фондах – позволят в среднесрочной перспективе повысить устойчивость бюджетной системы, иметь умеренный дефицит федерального бюджета. Основным источником финансирования бюджетного дефицита традиционно выступают государственные заимствования на рынках капитала. Объемы возможного предложения государственных ценных бумаг, прежде всего, на внутреннем облигационном рынке, могут составить до 1,2 триллионов рублей ежегодно.

Привлечение заемного капитала с рынка на приемлемых условиях в  планируемых объемах по-прежнему является непростой задачей. В этой связи продолжение курса на приоритетное развитие национального долгового рынка рассматривается в качестве важнейшей цели государственной долговой политики на среднесрочный период. Необходимо завершить начатые преобразования, направленные на либерализацию рынка и модернизацию его инфраструктуры.

Государственная долговая политика России направлена на обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков.

Целью курсовой работы является анализ государственного долга России и проблем управления государственным долгом.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи.

1. Раскрыть теоретические основы государственного долга, понятие, формы, органы управления;

2. Проанализировать объем государственного долга за 2010-2012 годы;

3. Охарактеризовать политику управления государственным долгом Российской Федерации на 2013-2015 годы.

Объектом исследования является государственный долг, предметом управление государственным долгом России. Информационной базой, используемой в курсовой работе, являются законодательные акты РФ, научные труды отечественных авторов, периодические издания.

Курсовая работа состоит из введения, двух основных глав, заключения и списка использованных источников и литературы. В первой главе рассматривается теоретические основы государственного долга, его понятие, виды и формы, также органы управления государственным долгом. Во второй главе проанализированы объемы внутреннего и внешнего государственного долга. Также рассмотрены проблемы управления государственным долгом, и охарактеризована политика управления государственным долгом на 2013-2015 годы. В заключении  сформулированы  выводы по итогам проведенной работы по управлению государственным долгом.

Глава 1. Теоретические основы государственного долга

1.1 Понятие и виды государственного долга

Долговые отношения  с участием государства и муниципальных  образований являются неотъемлемой частью финансовых систем большинства  государств мира. В рамках мировой  финансовой системы результатом многочисленных заимствований органами власти различных уровней на внутреннем и внешнем финансовых рынках стал рост государственного и муниципального долга как в относительном, так и в абсолютном выражении.

Государственный долг можно  рассматривать в нескольких аспектах. С экономической точки зрения государственный долг представляет собой совокупность общественных отношений, в которых государство выступает в качестве заемщика или гаранта возврата займов, выданных третьим лицам.

С материальной точки зрения долг государства является денежной задолженностью государства перед физическими и юридическими лицами.

И наконец, с правовой позиции государственный долг представляет собой денежное обязательство государства по возврату полученных взаймы денежных средств и обязательство отвечать перед кредиторами за исполнение обязательств третьими лицами. [13, 42]

В действующем бюджетном  законодательстве Российской Федерации государственный долг Российской Федерации определяется как:

1) долговые обязательства  Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации;

2) долговые обязательства  по государственным гарантиям,  предоставленным Российской Федерацией;

3) долговые обязательства,  возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц. [17, 63]

В научной литературе также выделяют понятие «общегосударственный долг», которое представляет собой  совокупность долговых обязательств всех органов власти различных уровней (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

При рассмотрении общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного долга, можно выделить ряд основных признаков.

Во-первых, обязательным субъектом в области государственного долга выступает государство  в качестве заемщика или гаранта.

Во-вторых, отношения  в области государственного долга  возникают, изменяются и прекращаются по поводу денежных средств, т.е. являются финансовыми отношениями.

В-третьих, отношения  в сфере государственного кредита  строятся на основе срочности, возвратности, платности и добровольности. Подчеркнем, что принцип добровольности в  сфере государственного долга необходимо рассматривать с определенными ограничениями, касающимися отношений уполномоченных государственных органов между собой при привлечении денежных средств, их использовании, обслуживании и погашении. [7, 35]

Вместе с тем взаимоотношения  уполномоченных государственных органов с физическими и юридическими лицами, иностранными государствами и их юридическими лицами - заемщиками всегда построены на основе равноправия, добровольности, имущественной самостоятельности и автономии воль сторон.

В-четвертых, отношения в сфере государственного долга направлены на аккумуляцию свободных денежных средств.

В-пятых, назначением  государственного долга является финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня. В случае предоставления государственных  гарантий можно говорить об обеспечении развития общественно значимых программ.

На основании изложенного  под государственным долгом следует понимать урегулированную правовыми нормами систему общественных отношений, в которых их обязательный субъект - государство в лице уполномоченных органов выступает в качестве заемщика, гаранта по отношению к иностранным государствам, международным организациям, юридическим и физическим лицам или признает за собой долговые обязательства третьих лиц в целях финансирования дефицита бюджета и обеспечения развития социально-экономических программ. [17, 75]

Немаловажным вопросом в сфере правового регулирования  государственного долга является отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих данные отношения. В правовом массиве  присутствуют международно-правовые, конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и финансово-правовые нормы, что является причиной непрекращающейся дискуссии об отраслевой принадлежности института государственного долга. Для отношений в сфере государственного долга характерно то, что они возникают, изменяются и прекращаются в процессе образования, использования и распределения централизованных денежных фондов государства.

Все указанные отношения  охватываются такой финансово-правовой категорией, как «финансовая деятельность государства». Под ней, в свою очередь, понимается процесс образования, распределения и использования государством средств через свои денежные фонды, осуществляемый в определенных формах (правовой и неправовой, в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств) различными средствами, способами в целях покрытия публичных затрат.

Другой финансово-правовой особенностью, позволяющей рассматривать  государственный долг как финансово-правовой институт, является то, что большинство отношений в сфере государственного кредита имеют властный характер и при их регулировании используется метод властных предписаний. [15, 18]

Не менее важно учитывать  целевую направленность деятельности государства в сфере государственного долга. Целью государственных займов как одной из основных форм госдолга является финансирование дефицита федерального бюджета. Иными словами, денежные ресурсы, получаемые от государственных заимствований, по определению являются финансовым обеспечением выполнения публичных задач и функций государства.

И наконец, отношения  в сфере государственного долга, как и финансовая деятельность государства, реализуются в рамках субъектно-объектных  отношений, отличительной особенностью которых, как уже отмечалось, является обязательное участие государства, непосредственно или через свои компетентные органы власти, в данных отношениях.

Таким образом, можно  утверждать, что в целом общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере государственного долга, являются предметом регулирования финансового права, в частности, относятся к самостоятельному финансово-правовому институту государственного долга.

1.2 Формы государственного долга

Принятые государством долговые обязательства находят свое отражение в оформленных кредитных соглашениях, обращающихся государственных ценных бумагах и иных долговых обязательствах. Перечень форм государственного долга приведен в Бюджетном Кодексе РФ. Рассмотрим их более подробно.

Прежде всего следует выделить кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями. Данные соглашения представляют собой дву- и многосторонние сделки, сутью которых является предоставление Российской Федерации как заемщику денежных средств в виде кредитов на условиях добровольности, платности, срочности и возвратности.

Наиболее распространенной формой государственного долга выступают  государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации.

Федеральный закон от 29 июля 1998г. №136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» определяет правовые основы участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в осуществлении эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств. В данном Законе также устанавливается процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, а также порядок раскрытия информации эмитентами ценных бумаг.

Под государственными (муниципальными) ценными бумагами понимаются эмиссионные  ценные бумаги (облигации), выпущенные от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, которые удостоверяют право их держателя на получение от эмитента денежных средств (могут быть выражены в национальной или иностранной валюте) или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав. [17, 48]

Среди обращающихся на рынке  государственных ценных бумаг можно  выделить:

- государственные краткосрочные  бескупонные облигации (ГКО) - выпускаются  с 1993 г.;

- облигации федерального  займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД);

- облигации федерального  займа с фиксированным купонным  доходом (ОФЗ-ФД);

- облигации федерального  займа с амортизацией долга  (ОФЗ-АД);

- облигации федерального  займа с переменным купонным  доходом (ОФЗ-ПК);

- облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) - выпускаются с 1995 г.;

- облигации внутреннего  государственного валютного займа  (ОВВЗ) - выпускаются с 1993 г. [17, 96]

Эмиссия государственных (муниципальных) ценных бумаг осуществляется отдельными выпусками. Она может иметь место лишь при закреплении в бюджете на данный финансовый год предельного размера соответствующего государственного долга, а также муниципального долга и предельного объема заемных средств, направляемых Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня или программ развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Высший орган исполнительной власти Российской Федерации - Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления рассматривают и утверждают в виде нормативного акта Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг. В нем указываются вид и валюта ценных бумаг, форма выпуска, срок их обращения, а также ограничения по кругу лиц. [17, 102]

На основе Генеральных  условий Минфин России (соответствующий  исполнительный орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования) также в форме нормативного акта принимает Условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. В нем детализируются положения Генеральных условий путем указания на минимальный и максимальный сроки обращения данного вида государственных (муниципальных) ценных бумаг, номинальную стоимость одной ценной бумаги, порядок их размещения, размер дохода, иные существенные условия.

Окончательные параметры  выпуска содержатся в решении  об эмиссии отдельного выпуска государственных ценных бумаг (эмитент, период размещения, форма и вид ценных бумаг, их номинальная стоимость и количество, дата погашения ценных бумаг), а также иные условия, имеющие значение для их размещения и обращения. Условия, содержащиеся в решении об эмиссии отдельного выпуска, должны быть опубликованы в СМИ или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения.

По итогам выпуска  Минфин России (соответствующий исполнительный орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования) как эмитент принимает нормативный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг.

Необходимо отметить, что выпуск государственных ценных бумаг является наиболее распространенной формой государственных долгов большинства стран мира. Из-за их высокой ликвидности и малорисковости доля государственных ценных бумаг в структуре государственного долга может составлять 50 - 70% общего объема государственной задолженности.

Отдельной формой государственного долга выступают договоры и соглашения о получении Российской Федерацией кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Должником по бюджетному кредиту может выступать Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. [15, 22]

Специфической формой государственного (муниципального) долга выступают  договоры о предоставлении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями государственных (муниципальных) гарантий. С правовой точки зрения предоставление государственной (муниципальной) гарантии не является основанием для возникновения заемных отношений, в которых участвует государство (муниципальное образование).

Государственная гарантия лишь закрепляет обязанность государства, муниципального образования исполнить обязательство должника в случае его ненадлежащего выполнения последним перед третьим лицом. Таким образом, говорить о денежном обязательстве государства (муниципального образования) можно лишь на момент неисполнения юридическим лицом гарантированных обязательств.

И наконец, одной из форм долга являются долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации. Так, государственным внутренним долгом Российской Федерации признаются государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков «Урожай-90», целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции. К данной форме государственного долга также относятся гарантированные сбережения граждан.

Перечень форм государственного долга субъекта Российской Федерации  по сравнению с государственным  долгом Российской Федерации имеет  две особенности.

Во-первых, субъект Российской Федерации вправе заключать кредитные  соглашения и договоры только с кредитными организациями, иностранными банками и международными финансовыми организациями.

Во-вторых, перечень форм государственного долга субъекта Российской Федерации в отличие от форм государственного долга Российской Федерации является исчерпывающим. Это прямо предусматривает п. 2 ст. 99 Бюджетного Кодекса РФ, устанавливающий, что долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных данным пунктом.

Для перечня форм муниципального долга по сравнению с указанными выше характерно то, что муниципальные образования вправе заключать кредитные соглашения и договоры только с российскими кредитными организациями. [11, 85]

Таким образом, если субъекты Российской Федерации ограничены во внешних заимствованиях кредитными соглашениями с иностранными банками и международными финансовыми организациями, то муниципальные образования вправе заключать подобные кредитные соглашения только с российскими кредитными организациями.

Подобная законодательная позиция объясняется необходимостью ограничить увеличение общегосударственной задолженности прежде всего перед иностранными государствами, иностранными кредитными организациями и международными финансовыми институтами. Как показала практика, ненадлежащее исполнение субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями своих долговых обязательств перед иностранными кредиторами негативно сказывается на инвестиционном рейтинге Российской Федерации, социально-экономической ситуации как в отдельном регионе, так и во всей стране.

1.3 Органы управления государственным  долгом Российской Федерации

Управление государственным  долгом Российской Федерации осуществляется органами различных ветвей государственной  власти и специализированными финансовыми  организациями. Рассмотрим их более подробно.

Президент РФ координирует и направляет деятельность законодательных  и исполнительных органов в сфере  управления государственным долгом Российской Федерации путем формирования системы и структуры органов  исполнительной власти (назначает Председателя Правительства РФ, представляет кандидатуру Председателя Банка России), предоставления бюджетного послания, касающегося также вопросов государственного долга, возможности использования права законодательной инициативы или вето в части совершенствований правового регулирования отношений в сфере государственного (муниципального) долга. [6, 34]

Федеральное Собрание как  законодательный орган участвует  в управлении государственным долгом в форме принятия федеральных  законов о федеральном бюджете и утверждения программ внешних и внутренних заимствований.

Вся подготовительная работа: разработка и доработка, экономико-правовой анализ законопроектов, а также изучение текущей ситуации и зарубежного  опыта - возложена на постоянно действующие в структуре Государственной Думы Федерального Собрания комитеты и комиссии. Значимость участия высшего законодательного (представительного) органа выражается в необходимости законодательно как подтвердить уже существующие государственные долги, так и одобрить возможность новых заимствований.

Правительство РФ на основании  бюджетных целей и ограничений, установленных Президентом РФ и  Федеральным Собранием, непосредственно  управляет государственным долгом.

Среди полномочий Правительства  РФ можно выделить предоставление в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета об его исполнении, заключений на законопроекты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства. Исключительно на заседаниях Правительства РФ устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг, а также утверждаются Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг.

Проведение финансовых долговых операций осуществляют специализированные государственные органы и организации, которым Правительство РФ делегирует большинство полномочий по управлению государственным долгом на основе нормативных актов или договоров. Среди финансовых органов государственной власти - Минфин России, который Правительство РФ вправе уполномочить управлять государственным долгом.

К функциям Минфина России отнесено составление и исполнение федерального бюджета, возложены основные полномочия по управлению государственным  долгом Российской Федерации. Среди  них выделяют разработку состава  и структуры государственного долга, подготовку проектов программ внешних и внутренних заимствований, предложение мер по совершенствованию структуры государственного долга и оптимизации расходов по его обслуживанию, ведение учета государственного долга.

Минфин России в сфере управления госдолгом сотрудничает с Министерством экономического развития РФ, которое участвует в разработке проектов программ внешних заимствований России, в процессе урегулирования внешней задолженности Российской Федерации и выплаты долгов иностранных государств Российской Федерации и осуществляет контроль за эффективным и целевым использованием кредитов.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) осуществляет консультационную и методологическую поддержку Минфина  России в части разработки основных направлений развития рынка ценных бумаг (в том числе государственных ценных бумаг) и координации деятельности органов государственной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг. [17, 125]

Наиболее многоаспектными  являются отношения Минфина России с Банком России, который проводит денежно-кредитную политику государства. Установление обязательных нормативов, резервов, ставок кредитования, размера золотовалютных резервов, валютные интервенции, операции на рынке государственных ценных бумаг позволяют Банку России оказывать воздействие на стоимость, состояние и рынок внутренних государственных заимствований, способность государства обслуживать и погашать государственный долг.

Немаловажной функцией Банка России в сфере государственного долга является осуществление операций по обслуживанию внутреннего государственного долга России на безвозмездной основе.

В свою очередь, Федеральное  казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением из источников финансирования дефицита бюджета, а  также санкционирует и финансирует расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга, тем самым контролируя сроки и полноту исполнения государственных долговых обязательств со стороны Банка России и других уполномоченных финансовых организаций.

Органом финансового  контроля в сфере государственного долга выступает Счетная палата РФ, которая осуществляет контроль за государственным долгом, ЦБ РФ и  движением средств федерального бюджета в кредитных организациях. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ проявляется в контроле за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре, целевому назначению государственных займов и государственному долгу. Также Счетная палата РФ осуществляет непосредственный контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за использованием кредитных ресурсов, предоставляемых Российской Федерации.

Применительно к бюджетному процессу (на стадии составления проекта  бюджета и его утверждения) Счетная палата РФ дает заключения на проекты законов о федеральном бюджете на соответствующий год. На стадии исполнения федерального бюджета Счетная палата РФ осуществляет анализ форм отчетности участников бюджетного процесса, финансовой отчетности уполномоченных кредитных органов и готовит для палат Федерального Собрания сводные отчеты о результатах контрольных мероприятий, а также экспертные оценки.

На стадии контроля за исполнением бюджета по итогам проведенной  комплексной документальной ревизии  исполнения бюджета Счетной палатой РФ составляется заключение на проект представляемого Правительством РФ в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета за соответствующий год. [17, 132]

Значимость Счетной  палаты РФ выражается не только в осуществлении контрольной функции управления государственным долгом, но и в том, что она является своеобразным "парламентским контролем", своего рода показателем, насколько в соответствии с принятым законом о федеральном бюджете и утвержденными программами внутренних и внешних заимствований действуют органы государственной власти.

Таким образом, существующая система органов управления государственным  долгом имеет следующую структуру. Федеральное Собрание в законе о  федеральном бюджете и программах заимствований определяет «законодательную» стратегию управления государственным долгом. Оперативное управление осуществляет Правительство РФ, по поручению которого непосредственно управляет государственным долгом (планирует, прогнозирует, учитывает и осуществляет финансово-долговые операции) Минфин России. Обслуживание государственного долга осуществляют Банк России, а также уполномоченные Минфином России кредитные организации или специализированные финансовые организации. Федеральное казначейство и Счетная палата РФ выполняют контрольные функции за деятельностью уполномоченных органов.