Государственный долг: проблемы управления и погашения

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ,

СТАТИСТИКИ И ИНФОРМАТИКИ (МЭСИ)

 

ИНСТИТУТ МЕНЕДЖМЕНТА

 

 

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Государственные и муниципальные финансы»

на тему: «Государственный долг: проблемы управления и погашения »

 

 

 

 

 

 

Выполнила студентка:

группы ДМГ – 302

Колесникова Е.С.

Научный руководитель:

 Назарова Е.А.

 

 

 

Москва, 2013 г.

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Экономическое развитие государства не возможно без нормально функционирующей бюджетной системы. Но необходимо отметить, что в современном мире отсутствуют идеальные бюджеты, которые бы функционировали без перебоев. Правительства принимают все меры для качественного планирования бюджета, но зачастую возникают не предвиденные ситуации, которые требуют привлечения дополнительных финансовых ресурсов, как от внешних источников (из-за рубежа), так и от внутренних (граждане, предприниматели, предприятия).

Одним из основных источников покрытия дефицита бюджета является заимствование. С одной стороны, данный источник позволяет в короткие сроки привлечь достаточные финансовые ресурсы для решения возникшей проблемы. Но с другой стороны, заём – это первый шаг на пути к долгосрочным или краткосрочным обязательствам. Постоянно прибегая к данному источнику покрытия бюджетного дефицита и не рационально используя полученные средства, государство может вообще стать не платёжеспособным и впасть в глубокий кризис.

Таким образом, вопросы достижения сбалансированности бюджета путем государственных и муниципальных заимствований являются одними из главных финансовых вопросов любого государства.

В настоящее время сбалансированность региональных бюджетов достигается разными способами: выделением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, проведение взвешенной политики в области расходов, укрепление доходной базы. Если все же бюджет остается несбалансированным, то регионы прибегают к государственному долгу.

Регионы и муниципалитеты нашей страны, формируя свои собственные задолженности, создают и свою часть госдолга РФ, вносят свой вклад в формирование совокупной задолженности России. Однако, на самом деле государственный долг связан с целым рядом серьезных рисков, особенно если речь идет о региональном и муниципальном уровне (все регионы и муниципалитеты создают свою часть госдолга РФ и вносят свой вклад в формирование как совокупной задолженности России, так и своей собственной задолженности). Эти риски значительно возрастают в связи с тем, что у государств, регионов и муниципалитетов нет иного источника обслуживания и погашения долга, кроме своей собственной налоговой базы. 

Все вышеизложенное определило актуальность курсовой работы.

Целью работы является характеристика государственного долга Санкт -Петербурга.

Для достижения указанной цели решались следующие задачи:

-определена сущность государственного  долга, дана его классификация и методы управления;

-дана характеристика долговой  политики регионов в РФ на  современном этапе;

- показано нормативное регулирование и проанализирована структура и динамика государственного долга Санкт-Петербурга;

-выявлены проблемы и предложены  пути совершенствования долговой политики Санкт-Петербурга;

Объектом исследования является государственный долг Санкт-Петербурга.

Предметом исследования – долговая политика и управление государственным долгом Санкт-Петербурга.

Теоретической и методологической основой исследования являются Законы и Законодательные  акты РФ: Бюджетный кодекс РФ, федеральные и региональные законы   и другие нормативные и правовые документы, относящиеся к сфере исследования, монографическая и периодическая литература в области финансов.

 

ГЛАВА 1.СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ

1.1Классификация  государственного долга

 

Государственный долг – это сумма накопленных бюджетных дефицитов за минусом бюджетных избытков.1

Долговые обязательства Российской Федерации существуют в форме:

-кредитных соглашений, подписанных от имени Российской  Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и  международными финансовыми организациями;

-государственных ценных  бумаг;

-договоров о предоставлении  государственных гарантий;

-переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг.

Государственный долг погашается в сроки, установленные условиями займов, но эти займы не могут превышать 30 лет.

Он может принимать форму внутреннего и внешнего долга. Обычно займы размещаются в первую очередь внутри страны, но часть из них может быть размещена и за границей.

Та часть, которую государство занимает за рубежом для покрытия дефицита государственного бюджета, будет, таким образом, входить как в государственный, так и в иностранный долг.

Внешний долг ложится тяжелым грузом на страну (хотя многие должны друг другу) – надо отдавать ценные товары, оказывать услуги, чтобы оплатить процент и погасить долг. Кроме того, иногда кредитор ставит определенные условия.

Внутренний государственный долг приводит к перераспределению доходов среди населения страны. Выплаты государственного долга приводят к тому, что, как правило, деньги из карманов менее обеспеченных слоев переходят к более обеспеченным, так как именно они покупают государственные облигации.

Государственный долг может быть краткосрочным (до одного года), среднесрочным (от одного года до пяти лет) и долгосрочным (от пяти до тридцати лет).

Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходится выплачивать основную сумму с высокими процентами. Такую задолженность можно пролонгировать, но это связано с выплатой процентов на проценты.Государственные органы стараются консолидировать краткосрочную и среднесрочную задолженность, т. е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату основной суммы и ограничиваясь ежегодной выплатой процентов.

Предметом особого внимания правительств стран является внешний долг. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений от внешнеэкономической деятельности страны, например 20-30%, то привлекать новые займы из-за рубежа становится трудно. Их предоставляют неохотно и под более высокие проценты, требуя залогов или особых поручительств.

Бюджетный дефицит и государственный долг тесно связаны: нарастание бюджетного дефицита приводит к росту государственного долга. Но абсолютная величина бюджетного дефицита, а следовательно, государственного долга, малопоказательна для экономического анализа. Надо знать, какие процессы обслуживает бюджетный дефицит, какие изменения в воспроизводственном цикле он отражает. Кроме того, очень важно измерять изменения государственного долга по отношению к изменениям ВВП.

Обычно в государственном долге видят две опасности:

1)      возможность банкротства нации;

2)      переложение долгового бремени на другие поколения.

Первая опасность нереальна, поскольку никто не может запретить правительству выполнять свои должностные обязательства по обслуживанию государственного долга. Эти обязательства складываются из:

а) рефинансирования (при наступлении срока погашения ГО правительство продает новые ГО и использует выручку для выплаты стоимости погашаемых облигаций);

б) взимания налогов (для выплаты процента по долгу и его суммы);

в) выпуска новых денег в обращение.

Задолженность правительственных органов накапливается и превращается в государственный долг. Его приходится выплачивать с процентами. Говорят, что сегодняшние государственные займы – это завтрашние налоги. Некоторые налогоплательщики являются владельцами государственных ценных бумаг. Они получают проценты по этим бумагам и одновременно платят налоги, которые частично идут на выплату государственных займов. Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается выплачивать полностью проценты и в срок погашать государственные займы. Постоянно нуждаясь в средствах, правительства прибегают ко всё новым займам: покрывая старые долги, они делают еще большие новые .2

Таким образом, государственный долг представляет собой общий размер задолженности правительства страны владельцам государственных ценных бумаг, равный сумме прошлых бюджетных дефицитов.

1.2.Методы  управления государственным долгом

 

Государственный внутренний долг РФ состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающей задолженности. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

Долговые обязательства РФ могут быть в форме:

-кредитов, полученных Правительством РФ;

-государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;

-других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ.

Порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ. Эта деятельность называется: управление государственным долгом.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если они не были гарантированы федеральным правительством.

Максимальные объемы государственного внутреннего и внешнего долга определяются законом о федеральном бюджете на очередной год. В соответствии со статьей 106 Бюджетного кодекса РФ предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.3

Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждается Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата и общего объема заимствований. В ней оговариваются все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл.4

Решение об эмиссии государственных ценных бумаг принимается соответственно правительством в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, установленными в соответствии с законом о бюджете, а также с Программой внутренних заимствований.

В решении об эмиссии государственных ценных бумаг отражаются сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии.

Государственной гарантией является способ обеспечения правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация как гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, получившим гарантию, его обязательств перед третьими лицами.

Законом о федеральном бюджете на очередной год определяется максимальный размер суммы государственных гарантий. Общая сумма государственных гарантий, выраженных в рублях, включается в состав государственного внутреннего долга.

Общая сумма государственных гарантий, выраженных в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга.

В соответствии со статьей 118 Бюджетного кодекса РФ бюджетные учреждения не имеют права брать кредиты у кредитных организаций. Но они обладают правом получать ссуды из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Реестр задолженности государственных унитарных предприятий ведется Казначейством.5

Государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации ведутся Министерством финансов РФ.

В Государственную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по эмитированным ценным бумагам.

Информация о заимствованиях вносится эмитентом в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

Для снижения долгового бремени может применяться реструктуризация долга. Под ней понимается погашение прежних долговых обязательств с одновременным осуществлением новых заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств и с установлением новых условий обслуживания долга.

Система госдолгов требует создания системы управления долгами. Обслуживание госдолгов, внутренних и внешних, включает в себя поэтапно: погашение процентов; погашение капитальной суммы долга и его рефинансирование в случае необходимости.

Если условный долг государства 100тыс.ед. и представлен он из 20% годовых (обычный процент на международном рынке ссудных капиталов для государств — сомнительных заемщиков) на 4 года с однолетним льготным периодом (период, когда гасятся только проценты), а сумма долга не гасится, то к реальной сумме долга (100 тыс. ед.) нужно добавить 80 тыс. ед. процентов (80% годовых умноженные на 4 года). Тогда график обслуживания такого долга будет выглядеть следующим образом (рис. 1.1): 180тыс. ед. за 4 года.

Рис. 1.1 График обслуживания госдолга (со сроком 4 года из 20% годовых)

Таким образом, самая простая схема обслуживания госдолга иллюстрирует достаточную сложность управления им. В связи с высокой стоимостью госдолгов в систему управления ими включены и переговоры по изменению условий долгов, и сам механизм рефинансирования долга, и мониторинг показателей объема и уровня долга, и сопоставление их с другими показателями госфинансов (ВВП, госбюджета и т. п. ).

Рефинансирование долгов — это целый механизм (другое название — реструктуризация) (рис. 1.2).

Управление государственным долгом — одно из основных направлений государственной финансовой политики.

Рефинансирование долгов — это система мер по изменению условий кредитов: сроков, объемов, стоимости (процентов).

Рис. 1.2. Методы рефинансирования государственного долга

 

Аннуляция подразумевает полную отмену долга (применяется лишь в случае полного банкротства государства как должника).

Пролонгация — это удлинение сроков долга и погашения процентов.

Секьюритизация — это перепродажа облигаций госзаймов на открытом рынке (фондовой бирже).

Капитализация — это реструктурирование гособлигаций в частные акции через их перепродажу на бирже.

Внешнее финансирование привлекается государством для финансирования своих расходов и дефицита госбюджета при невозможности мобилизовать эти средства внутри страны. Другими словами, международное финансирование используется тогда, когда государственные финансы имеют высокую дефицитность и потребности в финансировании расходов.

 Внешнее финансирование  привлекается по двум направлениям: государственному и частному (по источникам) (рис. 3)

Рис. 1.3. Структура внешнего финансирования по источникам

 

Внешнее финансирование различается также по формам. Оно осуществляется как в форме безвозмездного финансирования, так и в форме возвратного кредитования.

Международное финансирование структурируется и по срокам (в части кредитования) на кратко- (до 1 года), средне- (от 1 до 7 лет) и долгосрочное.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, и осуществляется с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного долга производится представительными и исполнительными органами государственной власти.

Также используются следующие инструменты управления государственным долгом:

-консолидация — объединение нескольких займов в один более долгосрочный с изменением ставки процента;

-конверсия государственного займа — изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности. Чаще всего в ходе конверсии правительство снижает ставку процента;

-конверсия внешнего  долга — средство сокращения внешнего долга путем выполнения долговых обязательств перед кредиторами передачей им векселей и акций в национальной валюте;

-новация — замена первоначального обязательства между сторонами другим обязательством между этими же сторонами, предусматривающим другой способ исполнения.

1.3. Долговая  политика регионов на современном этапе

 

Динамика государственного долга субъектов РФ представлена на рис.1.5

Рис. 1.5 Динамика государственного долга субъектов РФ в 2006-2011 гг

За  последние  пять  лет  объем  государственного  долга  субъектов Российской  Федерации  последовательно  увеличивался,  в  среднем  на 25% ежегодно. К началу 2011 года его консолидированная сумма превысила 1 трлн. руб. (рис. 1.5).  При  этом  максимальный  рост –  более 48%  пришелся  на кризисный 2009 год.

По  состоянию  на 1  января 2011  г.  государственный  долг  субъектов составил 1 096,0  млрд.  руб.  или 2,4%  ВВП,  в  том  числе  государственный внешний  долг  субъектов – 32,0  млрд.  руб. (1,1  млрд.  долл. США)  или  менее 0,1% ВВП.6

В целом долговая нагрузка на консолидированные бюджеты субъектов Федерации на 1 января 2011 года составляла 25 процентов к объему доходов без учета безвозмездных поступлений. Такой уровень долга не является критическим, не является источником риска возникновения неплатежеспособности. К тому же почти 50 процентов консолидированного долга субъектов Федерации составляет государственный долг Москвы и Московской области. За последние  два  года наблюдалось  существенное изменение  структуры государственного  долга  субъектов  Российской  Федерации в  сторону увеличения  доли  обязательств  по  привлеченным  бюджетным  кредитам  от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, доля  рыночного  долга  снижалась (рис..1.6). 

 

• Рис. 1.6 Структура госдолга субъектов .

Так,  по  состоянию  на 1  июня 2011  г.  (Рис.1.6) доля бюджетных кредитов в структуре долга достигла почти 37%, увеличившись  по  сравнению  с  началом 2009  года  более  чем  в 5  раз  и  в значительной  степени  заместив  задолженность по ценным бумагам (снижена 8,7%),  банковским  кредитам (снижение  на 11%)  и  государственным гарантиям субъектов (снижение на 10,3%). 

Указанные изменения явились следствием сознательной государственной антикризисной  политики  в  сфере  межбюджетных  отношений:  в  условиях сокращения доходов субъектов и ограниченного доступа к рыночным ресурсам наращивание объемов льготного кредитования из федерального бюджета было оправдано  и  позволило  стабилизировать  ситуацию  с  региональными бюджетами.

Исходя  из  предусмотренных  Бюджетным  кодексом  ограничений, потенциально  в  2012  году  возможен  выход  на  международный  рынок капитала  только 6-ти  субъектов.  При  этом  для  пяти  из  них (г.  Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра  и  Ямало-Ненецкий  автономный  округ)  речь  идет  о  финансировании дефицита  бюджета  и  погашении  накопленных  долговых  обязательств,  а  для одного (Республика Башкортостан) – о рефинансировании внешнего долга. При этом  возможный  объем  внешних  заимствований  этих  субъектов  не  превысит 198 млрд. руб.

 

 

 

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

2.1.Нормативное регулирование государственного долга Санкт-Петербурга

 

Государственный долг субъекта РФ регулируется Бюджетным Кодексом РФ гл.14 ст.99.

Нормативное регулирование государственного долга Санкт-Петербурга осуществляется в соответствии с  Законом Санкт-Петербурга от 30.03.2001 г. №234-30 «О государственном долге Санкт-Петербурга» (с изменениями и дополнениями).

 В указанном законе дана классификация долговых обязательств Санкт-Петербурга, к которым относятся:

долговые обязательства, возникшие из  договоров   государственного  займа  Санкт-Петербурга,  осуществляемого  путем   выпуска государственных ценных бумаг Санкт-Петербурга;

-долговые обязательства,  возникшие  из  кредитных   договоров   (соглашений) Санкт-Петербурга;

-долговые обязательства, возникшие из договоров (соглашений) о   получении Санкт-Петербургом бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от   бюджетов других  уровней  бюджетной системы  Российской  Федерации   (далее - бюджеты других уровней);

-долговые обязательства,    возникшие    из    договоров     о   предоставлении государственных гарантий Санкт-Петербурга;

-долговые обязательства, возникшие  из договоров  (соглашений) Санкт-Петербурга о пролонгации  и (или) реструктуризации  долговых   обязательств Санкт-Петербурга прошлых лет.7

Так же в законе охарактеризованы государственные гарантии Санкт-Петербурга и характеристику погашения государственного долга.

Обслуживание государственного     долга      Санкт-Петербурга представляет   собой   возмещаемые   за   счет   средств   бюджета   Санкт-Петербурга расходы, связанные с возникновением и исполнением   долговых обязательств Санкт-Петербурга и включающие в себя:

-выплату процентов    (купона,    дисконта)    по    договорам   государственного  займа   Санкт-Петербурга,  кредитным   договорам  (соглашениям)  Санкт-Петербурга  и бюджетным  ссудам  и  бюджетным   кредитам, полученным Санкт-Петербургом от бюджетов других уровней;

-оплату налога на операции с государственными ценными бумагами   Санкт-Петербурга;

-прочие расходы,  связанные  с организацией  и  сопровождением  возникновения и исполнения долговых обязательств Санкт-Петербурга.

  В соответствии со статьей 199 Бюджетного кодекса РФ и статьей 6 «Бюджетные полномочия  финансового органа» О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге, принятом  Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 4 июля 2007 года (в ред. Закона Санкт-Петербурга от 06.12.2010  №627-146) а так же Распоряжением Комитета финансов Санкт-Петербурга от 24 февраля 2010 года № 17-р, которым утвержден Административный регламент по осуществлению государственных внутренних и внешних заимствований Санкт-Петербурга  утверждено, что государственная функция по планированию госдолга, осуществлению внутренних и внешних заимствований, погашение и обслуживание долговых обязательств, организация учета государственного долга Санкт-Петербурга исполняется Комитетом финансов Санкт-Петербурга.

Ежегодно при бюджетном планировании комитетом по финансам Санкт-Петербурга разрабатывается программа государственных заимствований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, которая является приложением к закону о бюджете на очередной финансовый год (и плановый период) и включает в себя объемы привлечения и погашения заемных средств. Необходимый объем заимствований рассчитывается исходя из параметров дефицита бюджета, ожидаемых поступлений от других источников его финансирования, а также планируемого погашения задолженности по долговым обязательствам. Наличие действующих долговых обязательств, а также плановых заимствований определяет объем расходов по обслуживанию долга, который тоже учитывается при бюджетном планировании на очередной финансовый год (и плановый период). Структура государственного долга должна быть направлена на максимальное снижение данных расходов.

При разработке закона о бюджете Санкт-Петербурга рассчитываются и предлагаются для законодательного утверждения предельные значения государственного долга.

Так, долговая нагрузка по всем видам долговых обязательств рассматривается как процентное соотношение планового размера государственного долга, а по государственным заимствованиям - как процентное соотношение плановой величины государственных заимствований Санкт-Петербурга на конец очередного финансового года и каждого года планового периода к плановому объему доходов областного бюджета на очередной финансовый год и каждый год планового периода без учета безвозмездных поступлений.

2.2.Структура, динамика  государственного долга и управление государственным долгом в Санкт-Петербурге

 

Из рисунка 2.1 мы видим, что внешнего долга в Санкт-Петербурге нет с 2010 года. Он постепенно снижался с 2005 года и в итоге в 2011 и 2012 году в Санкт- Петербурге государственный долг складывался только из внутреннего долга в объемах (см. табл. 2.1.)

 

 

 

Таблица 2.1- Динамика и структура государственного долга Санкт-Петербурга млрд. руб.

Показатель	01.01.2011		01.01.2012		отклонение		Темп роста
		%		%		%	%
Долг в % к доходам	1,88		2,2		0,32		17,0
Внутренний долг, млрд. руб.	6 614,17	100,00	8 520,70	100,00	1906,53	0	28,8
Внешний долг млрд. руб.	0	0	0	0	0	0	0

 

Из табл. 2.1. так же видно, что за два года возросло процентное отношение госдолга Санкт-Петербурга  к доходам .

 

 

Рис.2.1.Динамика государственного долга Санкт-Петербурга в 2005-2012 гг.

По состоянию на 01.01.2012 объем государственного долга Санкт-Петербурга составил 8520,7 млрд. рублей, что на 1906,53 млрд. рублей больше показателя предыдущего года.

На 01.01.2011 года госдолг составлял 6,6 млрд. руб., в том числе по ценным бумагам – 3,0 млрд. руб., так как 6 декабря 2010г. Петербург полностью разместил пятилетние государственные облигации на сумму 3 млрд. руб. Гособлигации города выпущены в форме документарных ценных бумаг на предъявителя с обязательным централизованным хранением. Государственный регистрационный номер выпуска - RU25038GSP0.8

Поступления  использованы для финансирования дефицита бюджета Петербурга.

В связи с сокращением в 2009 году объемов субсидий, предоставляемых Санкт-Петербургу из федерального бюджета в 2010 году для строительства автомобильных дорог, и в связи с планируемым в 2010 году дефицитом бюджета Санкт-Петербурга бюджету Санкт-Петербурга из федерального бюджета были предоставлены бюджетные кредиты на следующие цели:

-для строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения):