Использование контрактации и формирование квазирынков для повышения эффективности функционирования государственного сектора. 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………...3

Использование контрактации и формирование квазирынков для  повышения

эффективности функционирования государственного сектора……………..5

1. Обязательство контрактации  в системе гражданских договоров…………5

2. Содержание и исполнение  договора контрактации………………………14

3. Формирование квазирынков……………………………………………….16

4. Эффективность функционирования  государственного сектора экономики:

проблемы оценки………………………………………………………………..21

Заключение………………………………………………………………………28

Список использованной литературы…………………………………………29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Тема данной работы в настоящее  время является очень актуальной. Наша страна стоит на пути перехода к рыночной системе. И неприятие тоталитаризма, ориентации на либерально-демократическую систему ценностей, которую пытаются построить в России, не означает, что переходить следует к некой абстрактной "безгосударственной" рыночной модели. Во-первых, нужно учитывать российский менталитет с его многовековой традицией сильной центральной власти, а во-вторых, системы, целиком основанной на laisser lair (невмешательства государства), не существовало. В ХХ в. важнейшей составляющей успеха стран не только с развитой рыночной экономикой, но и, в еще большей степени, развивающихся стран, явилась регулирующая роль государства.

История неоднократно демонстрировала, что хорошее правительство - не роскошь, а жизненная необходимость. Без эффективного государства устойчивое развитие, и экономическое, и социальное, невозможно. Для нашей страны в условии перехода к рынку очень важно определить, необходимо ли вообще государственное вмешательство в экономику, чем обусловлена эта необходимость, какова должна быть государственная экономическая политика, ее вес в экономике страны, важно определить также ее оптимальные направления и масштабы.

 Для экономической системы любой другой страны также важен этот вопрос, потому что от роли государства, от выполняемых им функций зависит в целом устойчивое развитие этой страны, ее вес на мировом рынке, и в конце концов, от этого зависит жизнь каждого человека, проживающего в этой стране.

Договор контрактации, как  и иные договора, регулируются Гражданским кодексам РФ. Прежде чем перейти к рассмотрению договора контрактации следует коротко дать определение договора, как важнейшего понятия гражданского права.

Определение понятия “договор”  содержится в ст. 420 Гражданского Кодекса  РФ: «договором признается соглашение двух или нескольких лиц   об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей».

 Содержание гражданско-правового обязательства, возникающего из договора раскрывается с помощью формулы, применяемой к любому гражданско-правовому обязательству: «в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу,  уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенных действий, а кредитор имеет право требовать от должника исполнение его обязанностей».

Условия договора должны соответствовать  императивным нормам. В противном  случае они будут признаны недействительными. Речь идет об обязательных для сторон правилах, установленных законами и иными правовыми актами, которые являлись действующими в момент заключения договора.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ КОНТРАКТАЦИИ И ФОРМИРОВАНИЕ

КВАЗИРЫНКОВ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ  ЭФФЕКТИВНОСТИ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА

 

1. Обязательство контрактации в системе гражданских договоров

 

В статье 535 ГК РФ договор  контрактации определен как обязательство, по которому производитель сельскохозяйственной продукции обязуется передать выращенную (произведенную) им сельскохозяйственную продукцию заготовителю - лицу, осуществляющему закупки такой продукции для переработки или продажи.

Данному договору посвящен параграф 5 главы 30 ГК РФ. Контрактация сформулирована в ГК РФ как вид купли - продажи и разновидность поставки. Это означает, что рассматриваемое обязательство, во-первых, характеризуется родовыми признаками купли - продажи как типа договора, во-вторых, обладает свойствами поставки как вида купли - продажи и, в- третьих, имеет свои отличительные качества, обусловившие необходимость выработки специфического правового регулирования.

Принадлежность  контрактации к типу купли - продажи предопределяется тем, что она, как и любая купля - продажа, направлена на возмездную передачу имущества в собственность в обмен на эквивалентно - определенное денежное предоставление. Указанные родовые признаки обусловили возможность применения к рассматриваемому обязательству общих положений о купле - продаже, не противоречащих специфике поставки и особенностям контрактации. В пункте 5 статьи 454 ГК РФ законодатель указал, что общие положения о купле - продаже применяются к контрактации, если иное не предусмотрено специальными правилами о ней.

 Наличие в  отношениях контрактации признаков, характерных для поставки товаров, позволяет применять к ней те правила о договоре поставки. которые не противоречат специальным нормам о контрактации (п.

2 ст. 535 ГК РФ). В частности, к контрактации применяется положение статьи 506 ГК РФ о том, что условие о сроке передачи товара является существенным условием договора. Поэтому несогласование условия о сроке передачи товара в договоре контрактации имеет такие же последствия, какие установлены для договора поставки.

Какие отличительные  признаки рассматриваемых правоотношений потребовали выделения их как  самостоятельного договорного института  со специальной нормативно - правовой базой?

Производство сельскохозяйственной продукции осуществляется в условиях, иногда не зависящих от воли производителя. Специфика сельскохозяйственного  производства - сильная зависимость  от погодных условий, высокий удельный вес других случайных факторов, влияющих на результат, - делает производителя  сельскохозяйственной продукции экономически более слабой стороной договора. В  том случае, когда сельскохозяйственному  производителю, продающему выращенную им продукцию, противостоит предприниматель, закупающий ее для переработки или  продажи, экономическое неравенство  достигает той степени, при которой  требуется юридический противовес в виде специальных норм института  контрактации. Возникает необходимость  в особом юридическом нормировании, которое позволило бы путем повышения  уровня правовой защиты сельскохозяйственного  производителя – продавца устранить  экономическое неравенство в  его отношениях с лицом, закупающим сельскохозяйственную продукцию с  предпринимательской целью.

Таким образом, положения  о договоре контрактации отражают такое  экономическое неравенство контрагентов, которое существует в отношениях, характеризующихся одновременно следующими признаками: во-первых, на стороне поставщика выступает производитель сельскохозяйственной продукции; во-вторых, на стороне покупателя выступает предприниматель; в-третьих, предметом договора является сельскохозяйственная продукция, выращенная самим поставщиком. Причем данная продукция должна быть

результатом такой деятельности, которая характеризуется  признаками, обусловившими экономическое  неравенство сельскохозяйственного  производителя.

Отсутствие одного из этих признаков исключает квалификацию правоотношения как договора контрактации. Так, не может рассматриваться как  контрактация обязательство, по которому сельскохозяйственный производитель  продает выращенную им сельскохозяйственную продукцию потребителю (гражданину или юридическому лицу), или договор, по которому сельскохозяйственный производитель  продает предпринимателю сельскохозяйственную продукцию чужого производства.

 Показателен  в связи с этим следующий  пример. Между сельскохозяйственным  кооперативом и заготовителем  заключен договор, согласно которому  кооператив обязался поставить  заготовителю овощные консервы, произведенные путем переработки  покупного сырья (производством  собственного сырья, необходимого  для выработки консервов, кооператив  не занимался). Поскольку поставка  была просрочена, заготовитель обратился  в арбитражный суд с иском  о взыскании убытков. 

Суд первой инстанции  в иске отказал, сославшись на то, что, поскольку кооператив, являющийся сельскохозяйственным производителем, обязался поставить  заготовителю продукцию собственного изготовления, данные правоотношения следует квалифицировать как  договор контрактации, согласно которому кооператив должен нести имущественную  ответственность лишь при наличии  вины; из материалов дела следует, что  нарушение обязательства со стороны  кооператива было невиновным.

Суд кассационной инстанции  решение отменил и иск удовлетворил, исходя из следующего.

 Предметом настоящего  договора действительно была  продукция, которую должен был  произвести сельскохозяйственный  кооператив, занимающийся выращиванием  и переработкой сельхозпродукции. Поэтому, если бы кооператив    обязался  поставить    консервы,     произведенные   в

результате переработки выращенной им же продукции, договор мог быть квалифицирован как контрактация. Однако в данном случае кооператив должен был перерабатывать "чужое" сырье. Сама по себе деятельность по переработке сельскохозяйственной продукции не является той рисковой деятельностью, которая порождает экономическое неравенство производителя. Она находится за рамками института контрактации. Следовательно, имеет место обычный договор поставки, и кооператив должен нести ответственность на общих основаниях независимо от вины.

Согласно избранной  законодателем конструкции нормы  о контрактации распространяются лишь на такие отношения, в которых  на стороне покупателя выступает  предприниматель, приобретающий сельскохозяйственную продукцию с целью ее последующей  переработки или продажи. Следовательно, если покупатель приобретает сельскохозяйственную продукцию для ее потребления  либо для иных целей, не связанных  с последующей переработкой или  продажей, обязательство не может  регулироваться институтом контрактации.

Представляется, что  в данном случае законодательная  конструкция не в полной мере соответствует  правовой идее, положенной в ее основу. Экономически подчиненное положение  сельскохозяйственного производителя, продающего выращенную им продукцию, обусловлено  тем, что ему противостоит предприниматель. То обстоятельство, с какой целью  предприниматель приобретает эту  продукцию (для переработки, перепродажи  или для иных целей), не может повлиять на указанное экономическое неравенство.

В связи с этим представляется целесообразным исключить  из легального определения договора контрактации, содержащегося в статье 535 ГК РФ, указание на цель, с которой  предприниматель покупает сельскохозяйственную продукцию, с тем чтобы нормы института контрактации распространялись на любые отношения, в которых

 

сельскохозяйственному производителю, продающему выращенную им продукцию, противостоит предприниматель.

Специфика правового  регулирования контрактации выражена главным образом в двух нормах:

1) согласно  статье 538 ГК РФ производитель  сельскохозяйственной продукции,  не исполнивший либо ненадлежаще исполнивший обязательство, несет ответственность лишь при наличии вины;

2) в  соответствии с диспозитивным  правилом пункта 1 статьи 536 ГК РФ  заготовитель обязан принять  сельскохозяйственную продукцию  у производителя по месту ее  нахождения и обеспечить ее  вывоз. Данная норма ужесточила  обязанности покупателя по получению  сельскохозяйственной продукции. 

Правильное понимание  сущности экономического неравенства, положенного законодателем в  основу выделения института контрактации, позволяет ответить на спорные вопросы  о квалификации рассматриваемых  правоотношений.

Так, поскольку одним  из признаков, обусловивших экономическое  неравенство, является фигура сельскохозяйственного  производителя как такового (независимо от его формального статуса), для  квалификации обязательства как  договора контрактации не имеет значения правовой статус лица, реализующего сельскохозяйственную продукцию. Поэтому нет никаких  препятствий для того, чтобы относить к контрактации также договор  на реализацию гражданами сельскохозяйственной продукции, выращенной или произведенной  ими на приусадебных или дачных участках.

Применительно к  квалификации обязательства как  договора контрактации нет принципиальной разницы между правоотношением, по которому сельскохозяйственный производитель  продает заготовителю помидоры, и  обязательством, по которому он продает  заготовителю томатные консервы, произведенные  из выращенных им помидоров. В данном случае предмет договора и субъектные особенности  продавца   сохраняют

специфику сельскохозяйственного производства, его зависимость от природных  условий. Как следствие, существует то экономическое неравенство, которое  обусловило правовую базу контрактации.

Наибольшие трудности  в юридической литературе и на практике вызвал вопрос о том, может  ли быть предметом договора контрактации сельскохозяйственная продукция, уже  имеющаяся у товаропроизводителя  в момент заключения договора. Легальное  определение контрактации, указывающее  на то, что ее предметом может  быть только продукция, выращенная самим  продавцом, не дает ответа на данный вопрос.

Одни авторы считают, что применительно к контрактации под реализуемой сельскохозяйственной продукцией следует понимать как  продукцию, которую еще предстоит  вырастить (произвести) в будущем, так  и продукцию, уже имеющуюся у  сельскохозяйственного производителя  в момент заключения договора. Главное, чтобы реализовывалась именно та сельскохозяйственная продукция, которая  произведена либо выращена непосредственно  производителем сельскохозяйственной продукции в его собственном  хозяйстве.

Представляется, что  ответ на данный вопрос зависит от того, при каких условиях возникает  экономическое неравенство сельскохозяйственного  производителя и заготовителя, для  устранения которого созданы нормы  рассматриваемого института. Если законодатель исходил из того, что экономическое неравенство между сельскохозяйственным производителем и заготовителем, требующее отражения в нормах о контрактации, существует лишь в том случае, когда специфика сельскохозяйственного производства порождает риск неисполнения конкретного обязательства по передаче конкретной сельскохозяйственной продукции, то следует признать, что предметом договора контрактации может быть лишь такая продукция, которую продавцу предстоит вырастить (произвести). Если же законодатель имел в виду в принципе экономически зависимое положение сельскохозяйственного производителя,  то нормы института   контрактации

должны  применяться к отношениям по продаже  товаропроизводителем выращенной им сельскохозяйственной продукции независимо от того, является ли предметом договора продукция, уже  существующая на момент заключения договора, или продукция, которую предстоит  вырастить (произвести) в будущем.

Анализ правовой базы института контрактации не позволяет  определенно ответить на данный вопрос.

С одной стороны, статья 538 ГК РФ, устанавливающая, что  производитель сельскохозяйственной продукции, не исполнивший либо ненадлежаще исполнивший обязательство, несет ответственность при наличии вины, в большей степени касается отношений по поводу продукции, не существующей на момент заключения договора. Весьма сложно обосновать спецификой сельскохозяйственного производства распространение льготного правового режима ответственности за вину на товаропроизводителя, не исполнившего или ненадлежаще исполнившего обязанность по передаче продукции, уже существовавшей при заключении договора.

С другой стороны, статью 536 ГК РФ, диспозитивно обязь1ваюшую заготовителя принять сельскохозяйственную продукцию  у производителя по месту ее нахождения и обеспечить ее вывоз (и тем самым  ужесточающую обязанности заготовителя), можно считать обусловленной  экономическим неравенством, существующим в любых отношениях между сельскохозяйственным производителем и заготовителем.

Учитывая изложенное, для правильного применения положений  о контрактации необходимо их официальное  толкование высшими судебными инстанциями.

Поскольку договор  контрактации выделен в ГК РФ как  вид купли - продажи, следует признать, что формально фактор экономического неравенства   сельскохозяйственного   производителя и предпринимателя  –

 

заготовителя  имеет нормообразующее значение только для отношений, направленных на возмездную передачу имущества в  собственность.

 В то же  время существует как минимум  еще один тип договора, к которому  применимы положения, обусловленные  экономическим неравенством сельскохозяйственного  производителя. Это - договор подряда.  Если он заключается между  заказчиком - предпринимателем и  подрядчиком - сельскохозяйственным  производителем по поводу выращивания  сельскохозяйственной продукции,  налицо те же составляющие  и, следовательно, аналогичная  степень экономического неравенства.

 Таким образом,  нормообразующие факторы, породившие  институт контрактации (субъектный  состав и предмет), могут присутствовать  и в отношениях купли - продажи,  и в подрядном обязательстве.  Более того, особенности направленности  данных обязательств не влияют  на некоторые положения, обусловленные  признаком экономического неравенства.  Это касается, в частности, статьи 536 ГК РФ, регламентирующей обязанности  заготовителя, и статьи 538 ГК РФ, устанавливающей  принцип виновной ответственности  сельскохозяйственного производителя.  Такие нормы должны распространяться  и на куплю - продажу, и на  подряд. Поскольку субъектный состав  и предмет отношений, связанных  с производством сельскохозяйственной  продукции, порождают необходимость  специального правового регулирования и это правовое регулирование является общим для купли - продажи и подряда, в ГК РФ следовало либо сформировать из таких норм раздел, который являлся бы общим для купли - продажи и подряда, либо создать в главе о подряде специальный параграф, регламентирующий особенности подрядных отношений, связанных с производством сельскохозяйственной продукции. Однако значимость для подряда данного нормообразутощего признака осталась за рамками правового регулирования. Недооценка рассматриваемого аспекта построения системы договоров чревата неэффективным правовым регулированием договорных отношений. Она приводит либо к неприменению правил, пригодных для регулирования

обязательства, либо к применению тех норм, которые  не должны применяться к конкретному  типу (виду) договора.

Частично подобные законодательные пробелы могут  быть восполнены на практике путем  применения соответствующих норм по аналогии. Однако не следует возлагать  на это большие надежды. Вопросы  дифференциации и унификации правовых норм слишком сложны, чтобы решать их на правоприменительной стадии, минуя законодательный уровень. Этот путь чреват судебными ошибками.

Так, между акционерным  обществом и крестьянским фермерским хозяйством был заключен договор, согласно которому акционерное общество обязалось  поставить хозяйству семенной картофель, а хозяйство – вырастить из него товарный картофель и передать его акционерному обществу из расчета  пять тонн товарного картофеля за каждую тонну полученного семенного  картофеля. Акционерное общество свою обязанность выполнило. Хозяйство  передало обществу только половину товарного  картофеля. В связи с этим акционерное  общество обратилось в арбитражный  суд с иском о взыскании  стоимости не переданного ему  товарного картофеля и предусмотренной  договором неустойки за просрочку  исполнения хозяйством договорных обязательств.

Суд первой инстанции  иск удовлетворил. Кассационная инстанция  решение отменила и в иске отказала, мотивировав постановление следующим. В материалах дела имеются доказательства того, что хозяйство не исполнило  своих обязательств вследствие неблагоприятных погодных условий. Поскольку поведение хозяйства было невиновным, а в соответствии со статьей 538 ГК РФ производитель сельскохозяйственной продукции несет ответственность лишь при наличии вины, возложение на него ответственности в виде штрафных санкций и взыскания стоимости непереданной продукции является незаконным.

Описанная выше проблема высветилась со всех сторон при рассмотрении данного судебного   спора.   Отношения   по    выращиванию

товарного картофеля из семенного материала, полученного от контрагента, являются подрядными. В главе 37 ГК РФ, регламентирующей договор подряда, не предусмотрены  нормы, отражающие особенности выполнения сельскохозяйственных работ. Суд первой инстанции на этом основании ограничился  применением к спорным правоотношениям  подрядных норм. В результате он не применил к обязательству те правила, которые отражают его вторичную  специфику. Суд кассационной инстанции  подошел к рассмотрению спора  менее формально и более глубоко. Установив наличие в спорных  правоотношениях специфики, обусловленной  сельскохозяйственным производством, и удостоверившись, что данная специфика  адекватно отражена нормами о  контрактации, кассационная инстанция  применила к договору подряда  эти нормы, несмотря на то что они размещены в главе, посвященной другому типу договора.

 

2. Содержание и  исполнение договора контрактации

 

 Особенность правового регулирования договора контрактации как вида купли-продажи заключается в том, что к отношениям по договору контрактации, не урегулированнь1м специальными правилами об этом договоре (§ 5 гл. 30 ГК), сначала подлежат применению правила о договоре поставки (§ 3 гл. 30), и только при отсутствии таковых - общие положения о купле-продаже (п. 2 ст. 535 ГК)¹. Это свидетельствует о значительном сходстве правоотношений контрактации и поставки. Но данное обстоятельство не может служить основанием для признания договора контрактации разновидностью договора поставки, а не отдельным видом договора купли-продажи, как это иногда имеет место в юридической литературе.

¹ Мамедов О.Ю. Современная экономика / О.Ю. Мамедов. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2005. – С.84.

Производитель сельскохозяйственной продукции обязан передать заготовителю выращенную (произведенную) сельскохозяйственную продукцию в количестве и ассортименте, предусмотренных договором контрактации (ст. 537 ГК). Таким образом, условия о количестве и ассортименте сельскохозяйственной продукции, подлежащей передаче заготовителю, являются существенными условиями договора контрактации; при их отсутствии в тексте договора он должен признаваться незаключенным. Иные обязанности производителя сельскохозяйственной продукции специальными правилами о договоре контрактации не регулируются, поэтому они должны определяться применительно к обязанностям поставщика по договору поставки товаров, а также продавца по договору купли-продажи.

Обязанности заготовителя по договору контрактации в основном тождественны обязанностям покупателя по договору поставки (за рамками специальных  правил §5 гл. 30 ГК). Поскольку в данных правоотношениях слабой стороной, как  правило, является производитель сельскохозяйственной продукции, ему предоставлены некоторые  дополнительные права по сравнению  с продавцом или поставщиком, а на заготовителя соответственно возлагаются  некоторые дополнительные обязанности. Например, в виде диспозитивной нормы  ГК установлено, что заготовитель обязан принять сельскохозяйственную продукцию  у производителя по месту ее нахождения и обеспечить ее вывоз. В договоре может быть предусмотрена обязанность  заготовителя, осуществляющего переработку  сельскохозяйственной продукции, по требованию производителя возвращать отходы такой  переработки с оплатой по Цене, определенной договором (п. 1 и п. 3 ст. 536 ГК).

Производитель сельскохозяйственной продукции в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязательств несет ответственность перед  заготовителем лишь при наличии  его вины. Данное положение является исключением из общего правила. предусмотренного п. 3

ст. 401 ГК. Что касается заготовителя, то он отвечает по общим правилам как  лицо, допустившее нарушение договора при осуществлении предпринимательской  деятельности. Более того, за просрочку  оплаты полученной сельскохозяйственной продукции заготовитель несет ответственность  в форме пени, предусмотренной  Указом Президента РФ от 22 сентября 1993 г. "Об упорядочении расчетов за сельскохозяйственную продукцию и продовольственные  товары", в размере одного процента от неоплаченной суммы за каждый день просрочки платежа.

 

3. Формирование  квазирынков

 

 Квазирынок - результат  искусственного введения рыночных  отношений в сфере, в которой  естественное развитие рынка  по тем или иным причинам  невозможно, с целью повышения  общей эффективности производства/распределения  товаров/услуг за счет конкуренции  между участниками рыночных отношений¹.

В некоторых странах  квазирынки вводятся в следующих  сферах:

здравоохранение

образование

Одной из наиболее успешных стран в области введения квазирь1нков можно считать Великобританию.

Квазирынки могут  создаваться в крупных компаниях  с целью повышения общей эффективности  деятельности компании за счет конкуренции  между ее подразделениями. В некоторых  случаях вводятся «псевдоденьги».

Идея квазирынка состоит в том, чтобы в рамках госсектора создать конкурентную среду  для достижения наиболее эффективной  аллокации ресурсов      при      взаимодействии        самостоятельных     участников    с

¹ Абалкин Л. Пешеходная экономика/ Л. Абалкин. М.: Экономика, 2005. - С. 102.

противоположными  интересами. При этом государство  сосредотачивается на защите интересов  потребителей, а функции арбитра  в противостоянии интересов выполняют  рыночные силы.

Квазирынок - конкуренция  рыночного типа, возникающая в  государственном секторе рыночной экономики. Он формируется на основе разделения покупателя и продавца, в роли которых выступают разные субъекты внутри государственного сектора.

Например, в общественном здравоохранении местные государственные  органы освобождаются от руководства  больницами, но осуществляют их финансирование. Но объёмы финансирования зависят от количества контрактов, заключенных  больницами с пациентами.

Товарно-денежные отношения, товарный характер производства, а  также такие категории, как стоимость, деньги, цена, существуют не только в  рыночной, но и в переходной экономике, поскольку и здесь, даже при сохранившихся  нерыночных формах обмена, он происходит регулярно, на эквивалентной основе и в соответствии с общественно  необходимыми затратами труда.